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中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：1007-905X(2004)04-0064-03
一、司法管辖区制度的由来及现状
司法管辖区制度是指一国根据自身实际状况，除最高司法机关以外将不同行政区域的法律事务交由特定司法机构处理的制度。司法管辖区制度的核心是不按行政区划设立司法机构（审判机关和检察机关），以避免行政干扰司法。
司法管辖区制度具有如下特征：其一，分离性。也就是说，和一个行政区划里设置一处司法机关不同，司法管辖区并不与行政区划相对应设置，它摆脱行政区划限制，人为地将行政区划加以分割，划分出司法机关特定的活动区域。其二，自主性。司法管辖区具有相对独立自由的工作空间，它和行政权触角不交叉重合。其三，地方性。一般说来，实行司法管辖区制度的国家，不涉及中央最高司法机关的管辖问题，而仅涉及中央以下的所有地方的司法机关管辖问题，也就是说，司法管辖区制度专为地方司法机构而设。
司法管辖区制度起源于英国。13世纪、14世纪诺曼底王朝征服英国建立统一的中央集权国家，面对各地封建领主画地为牢的司法制度，为破除司法地方保护主义，国王除要求适用衡平法外，又开启派专员赴各地进行司法视察的先例。这些视察的专员后来变成了巡回法官，专门负责重大刑事案件的审理[1]。由于英美的特殊历史关系，这种巡回法院的设置经验，即将全国划分为各个司法管辖区的经验传至美国。1789年，美国司法法中，规划设立三个巡回法院（南部、中部、东部），以解决州与州之间严重的地方保护主义。后几经周折，至1891年完全确立司法管辖区制度[2]。
司法管辖区制度是世界各国广泛使用的一种制度。在英美法系国家如此，大陆法系国家也是如此。法国是单一制国家，法院由全国统一设置。法国共95个省，法院在哪里设置与行政区划没有什么关系，主要由于历史原因，同时也根据社会发展进行调整。目前，全法国共有450个违警罪法庭，180个轻罪法庭和民事大审法庭，95个重罪法庭，33个上诉法院。德国是一个联邦制国家，其司法机构自然分作联邦和州两个部分。这两大体系均按司法管辖区设置法院和检察机关。在德国，州的高等普通法院，有的州有3个，有的州有1个，主要根据案件多少决定，全国有16个州，但高等法院有25个。州的初级法院、中级法院与行政区划也不相同[3]，它由州议会决定，原则是法院设置不能离居民太远，要方便诉讼。
俄罗斯近年对其司法制度进行了大规模的改革。为维护司法独立，最大限度地减少地方行政对司法的干扰和影响，除了改变过去法院和检察机关在财政拨款上依赖地方政府的传统做法，建立由联邦政府统一管理法院财政预算制度外，2000年度的最大变化是确立“司法管辖区”，即不按行政区划设立法院和检察机关，使司法管辖区与行政管辖区分离。
泰国也存在司法管辖区制度。在泰国，行政区划上共设73个府，划分为9个司法区，每个区设一个地区检察机关，领导自己辖区的府及其他检察机关的工作。法院亦按此方式设置。例如，清迈地区检察机关是第五司法区的检察院。泰国也不按行政区划设置司法机构[4]。
总之，在世界范围内，无论大陆法系或是英美法系国家，无论是西方发达国家或是发展中国家，无论是司法体制未作变动的国家或是司法体制处于改革状态的国家，按司法区设置司法机关（审判机关、检察机关）几乎已成为各国通例。
至于这种做法的初衷，有的是出于三权分立理念的自然延伸，有的是为了避免行政干扰影响司法，有的是历史形成的，有的则是嫁接移植的。但无论怎样，客观上，司法管辖区制度将司法区划与行政区划分立，对于司法独立进而保证司法公正有着重要意义和价值。理论家在分析这一现象时曾指出：行政权与司法权二者相比，行政权天生强大，司法权天生弱小。行政资源中包括军队等令人生畏的工具，而且行政权力还具有天生的扩张力。所以，行政权力干扰与影响司法权独立行使是理论上的正确判断。由此可见，司法管辖区制度的确立有其坚实的法理基础。
二、我国建立司法管辖区制度的必要性和可行性
改革开放以来，特别是随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，司法制度作为上层建筑部分越来越不适应社会发展的需要，司法制度改革问题随即提上议事日程。理论界分析论证了我国当前司法实践中存在的各种问题，认为主要应该是司法体制出了问题。为此，理论界提出了许多解决问题的方案。在我国，建立司法管辖区制度有以下必要性。
（一）有利于维护国家法制的统一实施
法治国家的基本要求是法制的统一实施。法律不应该，也不允许被人为地曲解、亵渎和践踏。但在目前司法实践中，法制不统一现象比比皆是。司法活动中，各地审判机关对同一个案件能做出大相径庭的两种判决，更不要说在诉讼的任何环节上，包括立案、审判或执行环节，都在寻求地方利益的最大化上做文章，导致司法地方割据。检察机关也是如此。检察机关在我国为法律监督机关，国家设立该机关目的在于通过其监督维护法制统一，但是由于体制的问题，检察机关不但不能监督、维护法制的统一实施，反而在很多情况下，当涉及本地利益时，往往沦落为地方保护主义的工具。这是由于，尽管名义上司法权是独立的，但是由于国家将司法机关的人、财、物的控制权完全交给地方，致使司法机关惟恐得罪地方政府。因此，表面看来是司法机关执法不统一，实质上，其背后都有地方势力的影响。建立司法管辖区制度，将司法机关完全根绝于行政联系，将使这一问题真正得到解决。
（二）有利于促进社会主义市场经济体制的确立
目前，国家正处于经济体制的转轨阶段，旧的计划经济体制已陆续被打破，新的市场经济体制正在确立。在这一过程中，按照经济基础和上层建筑的关系理论，经济基础决定上层建筑，但上层建筑对经济基础具有反作用。现实中，作为上层建筑的司法制度不但起不到促进作用，有时反而成为制约因素，拖了经济体制改革的后腿。在目前的司法体制下，地方利益高于一切，而各个地方利益又不可避免发生冲突。所以，在许多情况下，司法成为地方的附属品。在保护地方和国家利益之间，司法机关往往选择损害国家利益以保全地方利益而取悦地方，社会主义市场经济要求的全国一盘棋的格局和统一的、不受制于地方的体制，在目前的状态下很难实现，只有在上层建筑领域进行改革方可实现，而司法管辖区制度是其最佳选择之一。
（三）有利于促进司法公正
司法公正是司法制度创设的价值所在，也是司法工作永恒的追求和目标。当前司法实践中，司法受制于地方行政必然导致司法不公正。因为，一方面，司法工作人员衣、食、住、行皆赖于地方提供，司法人员的意志受到行政当局的控制，司法人员端了人家的饭碗，哪有不看人家的眼色行事的道理？另一方面，各种诉讼都直接与地方利益存在密不可分的联系。地方当局刑事案件中，作为被告人有一个荣誉问题和利益问题；作为被害人，有补偿问题。而经济、民事案件更是与地方行政当局息息相关。地方当局作为原告，有一个利益得到维护的问题；作为被告，有一个利益受到损失的问题。行政诉讼更能说明问题。现在的行政诉讼不但数量大幅度下降，而且无果而终者，甚至用撤案等结案的也大量存在。这些都与行政上的施压大有关系。
建立司法管辖区制度，不但有必要，而且还有现实可行性。我国现行司法制度本身就不是“本土资源”生成的，而是借鉴和学习的结果。从清末的司法改革到新中国建立后对国外社会主义司法制度的学习和借鉴，我们移植外国的司法制度已有成功范例，从这个观点出发，可以看出，我国对司法制度进行改革具有现实的可能。一是司法改革已成为人们的共识。上自国家领导人，下至平民百姓，从理论界到实务部门，谈到司法时，莫不以改革作为话题，而且均表示非改不可。这是广泛的民意基础。这是制度移植的土壤。没有这个共识，一切都将是理论家的空谈，而不能见诸行动。这一点为思想准备。二是理论界已经做了大量的前期理论准备。司法改革的话题从20世纪90年代左右提出，至今已经10余个年头，理论界着眼于该研究领域者甚多，且对于方方面面均已涉及，提出的方案也较多，而每种方案都有深厚的理论铺垫。这是理论准备。三是具有充分的舆论准备。党的十六大报告将进行司法改革，推进司法公正作为战略任务确定下来，并已先期进行调研和着手进行制度试验。四是已经成功进行了一些制度尝试。一个最突出的例证是，国家从本世纪初，大胆对金融体制进行了改革，改行政区域设置金融机构的做法，代之以打破地区行政界限，在经济中心区设立金融领导机构，从而将金融业与行政区划之间接联系完全割断，以减少行政对金融发展的干扰和影响。加上其他配套措施到位，从运作情况看，与过去按行政区划体制相比，金融业出现了良性发展的好势头。这一成功范例使我们对司法管辖区制度的构建充满了自信：同样是制度改革，金融体制能够改革，而且改革是成功的，司法改革为什么就不能？
三、建立司法管辖区制度需要解决的若干问题
（一）观念问题
建立司法管辖区制度最大的障碍莫过于观念的问题。一种观点认为其违宪或不符合宪法的规定，另一种观点认为改革成本太大，第三种观点认为其不符合中国国情。上述第一种观点表面看来是维护宪法的权威，实际上是一种保守的司法观念。稍留意的人都会发现，我国现行宪法已经修改了多次，其中不乏根本性的制度入宪。对于司法运作方式问题，这些并非实质性的问题，改革不应当有宪法上的难题。党的十六大报告已经将推进司法改革作为本世纪初党和国家的战略任务加以肯定，相信入宪只是时间问题。至于改革成本问题，这不是改革理智的思维。司法要考虑效率，要计算成本，但是，没有哪一种成本能与司法不公给我们司法工作带来的损失相比。当然，有些方案，例如双层控制说，比起司法管辖区制度方案可能成本低些，但是，彻底解决司法地方保护主义，惟有手术大才能解决问题，当然成本高些。至于第三种观念，有其一定的道理。我国长期的封建统治，奉行的是块块统治，即金字塔式的统治模式，这是与封建统治的要求相适应的。而新中国成立后的治国实践，条条管理也是屡见成效的好方式。而司法管辖区制度正是条条管理方式的一种形式。
（二）制度配套问题
司法管辖区制度并非解决当前地方保护主义、司法腐败、司法不公所有问题的包治百病的灵丹妙药。作为一项制度的确立，必须与其他制度相配套才能发挥作用，这种相配套的制度包括：
1.工作生活保障机制。比如：经费由国家而不是地方拨付。实际上，当司法机构与地方脱离关系后，司法机构成了国家的机构，地方不会也不应该为司法机构提供工作保障和生活保障。
2.司法人员的任用机制。与地方脱钩的司法工作人员任命严格遵从国家任用的原则，即由中央对国家司法官员（审判人员、检察人员）进行任命。
3.司法准入机制。司法机关的人员进出应有法律可依，入口与出口都应该是有规矩的，现在地方对司法的影响还有一个乱安插人员的问题，这些近乎无章法的行为应当结束，应该通过司法人员任用制度加以解决。
4.精英制度。国外司法官在公众理念和实际上属精英阶层。过去我国则反其道而行之。现在，随着司法考试制度的实施，司法人员的任用有了标准。问题是对于全国近60万人的司法队伍怎样看待和使用。有学者指出，现有司法人员队伍，1/3优秀，1/3可勉强使用，1/3不合格。实际上，与国际上看齐，按现代的通行的精英标准来衡量，司法人员队伍可大大地减少。这样，国家任命将不成为问题。
（三）切入点问题
进行此项制度的移植与改革，工程浩大，而且由于触及的是国家政治体制中最敏感的神经，因此，牵一发而动全身。在真正全面进行这项制度改革之前，应先进行试点工作。同时，选择一个好的切入点，从简便易行的方面开始改革，这就是经费及司法保障改革。随着国民经济的发展，我国社会物质财富已经有相当程度的积累，我们可以动辄进行千亿元工程建设，为什么不能拿出其中一部分用于制度建设投入？而后者更能发挥根本作用。因为，再好的工程建设如果没有制度建设作保障，也没有多少做得好的。为此，应建立司法专项资金的中央划拨机制，一切司法工作之需由中央全额供给。
（四）遵循原则问题
1.与行政区划分离。也就是说，司法管辖区要打破行政区划，在设立司法机关时不能考虑行政区划因素，而要人为地分割行政区划版图。具体说，就高级法院及对应的检察机关而言，可以考虑一个人口多或经济发达的省区设二至三个高级法院及对应的检察机关，而人口少或经济相对落后地区二至三个省区设立一个高级法院及对应的检察机关。同样道理，在省级以下的中级法院也可以据此办理。总之，将行政区划打破得越彻底，则司法管辖区制度越能显示出固有的魅力。
2.方便诉讼。司法的主要活动形式在于进行诉讼，而诉讼有一个效率或司法资源合理使用问题。因此，跨区域设立司法管辖区应当考虑怎样方便诉讼。据此，应将司法机关设立在交通便利的中心城市或地方，而不能设置于人迹罕至的地方。而且这一中心城市区在周边应当有一定的影响或经济辐射性。
3.原则性与灵活性有机统一。我国地域辽阔，各地区政治、经济、社会发展不平衡，既有沿海发达地区，又有中西部相对较落后地区，既有单一的民族结构地区，又有多民族聚居区或复杂的少数民族地区，这种不平衡使我们进行司法改革时也不能一刀切，必须考虑各地的特点和具体情况。对于特殊的地区，如经济发达地区，由于纠纷多，可以考虑司法机构多设。而欠发达地区，同样道理则少设。而对于少数民族地区，特别是民族自治区，则应特殊问题特殊对待。
收稿日期：2004-05-20
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