实施森林生态效益补偿试点调研报告，本文主要内容关键词为：试点论文,调研报告论文,森林论文,生态效益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为贯彻落实《森林法》，抑制生态环境恶化，实现可持续发展战略，财政部决定从2001年开始，建立森林生态效益补偿制度。为保证森林生态效益补偿试点工作顺利实施，按照财政部要求，3月10日——20日，我厅组织5个调研组，分别不同类型，对黄山、池州、安庆、六安、滁州及宿州六市就我省实施森林生态效益补偿试点进行了实地调研。
一、安徽省公益林保护及区划界定基本情况
（一）生态公益林的基本概念
生态公益林是以保护和改善人类生存环境、保持生态平衡、保存物种资源、进行科学实验、开展森林旅游、国土保安等需要为主要经营目标的森林和灌木林。
公益林建设属于社会公益事业，以追求最大的生态和社会效益为目标，由政府投入和组织社会力量建设，主要依靠法律和行政手段，辅之以必要的经济手段，按公益事业建设管理办法，实行事业化管理。
（二）生态公益林区划界定工作开展情况
我省森林分类区划界定工作始于2000年之前，省林业厅成立了以厅长为组长，两位副厅长为副组长，相关部门负责人为成员的林业分类经营改革领导小组，抽调专人成立办公室集中办公。目前，全省森林分类区划界定工作正在全面展开，预计6月底前可完成区划界定工作。
黄山市作为全国15个林业分类经营改革试点示范单位之一，森林分类区划界定试点工作于2000年元月启动。省、市政府非常重视试点工作，广大林农热烈拥护和积极参与，在有关部门的指导和帮助下，黄山市林业主管部门会同有关专家、技术人员通过培训、普查、监测等方法认真开展工作，截止今年3月中旬，区划界定工作初步完成，省市正在组织验收。
（三）我省生态公益林总体规划布局
安徽属南方集体林区，全省国土总面积13.9万平方公里，其中林业用地面积约占国土面积的30%，与耕地面积接近。全省林业用地面积为6368.4万亩，活立木总蓄积达1.27亿m[3]，森林覆盖率为27.95%。根据我省所处的生态区位，许仲林省长提出的“要把安徽建设成为全国生态环境最好的省份之一”的要求，规划生态公益林面积3951万亩，占国土总面积的18.9%，占全省林业用地面积的62%。规划国家公益林面积2766万亩，占生态公益林规划面积的70%。规划重点公益林2370.6万亩，占生态公益林规划面积的60%。重点公益林的总体布局以皖南山区新安江源头的水源涵养林和黄山、九华山等著名风景名胜林及大别山区大型水库群的水源涵养林以及长江、淮河沿岸及其一、二级支流两岸的水土保持林为主。
（四）生态公益林管护现状
1.管理机构：我省林业经营管理机构健全，林业系统内部对口管理公益林的部门有林政、林业公安、护林防火、森林病虫害防治等管理机构，县以下基层设立乡（镇）林业站1313个、木竹检查站103个，森林植物检疫检查站115处和森林派出所219所等，并形成了较为完善的营林生产管理、科技推广、病虫害监测防治、护林防火、资源林政管理和森林案件查处等森林资源保护管理网络体系。
2.管护形式：我省现有公益林管护以国有林业经营单位、乡村集体林场、联户林农个体三种形式为主。
(1)国有林业经营单位以国有林场、自然保护区、森林公园等形式进行管理，管护面积1080.0万亩，约占全省林业用地面积17%。
(2)集体林地以乡村林场、股份制林场、合作林场、联办林场及联户承包经营等形式管理，管护面积达4884.8万亩，占全省林业用地面积的78%。
(3)自留山由林农个体管理，管护面积315万亩，占全省林业用地面积的5%。
3.管护定额：山区由于人口密度相对稀少，护林员管护定额较高，人均管护面积达2000-3000亩；半山区人均管护面积1000-1500亩，丘陵平原区人均管护面积600-800亩。
4.护林员工资：护林员主要职责是防止偷盗林木、查看森林火灾和森林病虫害情况。根据管护对象及其所在地理位置和地方经济状况，全省专职护林员年工资为3600-6000元不等，兼职护林员每年1200-2000元之间。
5.资金来源：现有公益林管护资金主要依赖砍伐木材来维持日常管理。国有林场管理费用主要来自于林场商品材生产利润，集体林护林费来自乡村提留及其林木采伐收入。
（五）现有公益林管护存在问题
现有公益林管护普遍存在的问题是缺乏资金渠道。国有场圃因无投资渠道，生产经营难以为继。集体山场也因费税改革取消了乡村提留而没有经费来源。公益林的经营管理仅局限于防止偷盗，没有制订和落实相应的经营措施，甚至有些公益林仍按商品林的经营措施在经营，导致不该进行商业性采伐的仍在采伐，生态效益日渐低下。为此，需要实施森林分类经营，建立森林生态效益补偿制度，制订切实可行的经营管理政策措施，解决公益林管护上的现实问题，真正管好、管住公益林，使之发挥其最大生态效能。
（六）林地林权状况
我省属南方集体林区，集体林地面积占全省林地面积的90%以上，国有林地面积较少。在林业“三定”期间，基本上都实行了定权发证，95%以上的山林权证的发证对象为乡、村及村民组；山区少部分划作林农自留山。集体所有的林地中，有部分与林农签订了承包经营合同，实行收益分成；国有林地占全省林业用地面积的10%左右，权属清楚；划为自然保护区的集体林地，占全省林业用地面积的12.2%，林权归集体所有。
二、生态效益补偿资金的使用管理与监督
（一）资金补助对象、范围和期限
1.补助对象和开支范围：
(1)纳入公益林范围的森林、林木和林地的经营者或所有者。主要补助其经营成本和限制其经营利用的损失。
(2)对林业部门“一金两费”补助：包括育林基金、维简费和林区保护建设费（免农林特产税）。
(3)公益林经营费。包括护林员工资，直接用于生态林的防火、林防和林政管理费等。
(4)公益林管理费：公益林立碑、宣传、标牌、护林防火和基础设施设备，管理机构和人员等项目经费支出。
(5)公益林地所有者或经营者的预期收益补偿等。
2.补助范围：纳入公益林范围的国有林地应补助其经营单位职工的基本生活费和社会保障金（医疗保险、养老保险、失业保险金等）；公益林中的集体林地，应补助林农生活的基本保障（粮食及基本生活生产资料）及应上缴的各种税费。
3.补助期限：按照森林法的规定，生态公益林一经划定，应长期按公益林要求经营管理，管理机构及人员经费以及经营者的损失也是长期的，因此应予以长期补助。
4.补助资金发放方式：林业主管部门要建立生态公益林档案，健全验收制度，同级财政凭验收证（卡）发放补助资金。补助资金发放给经营者或所有者，集体林区可以实行一年发放一次的办法；国有林区及其他管理机构及人员的补助可以按月或按季发放。
（二）补偿标准的测算及确定方法
生态公益林的补偿标准应以划得清、保得住为原则，以解决国有林场职工和林农基本生活为前提。确定的方法有三种，其一为直接投入补偿法，其二为经营者损失补偿法，其三为林农基本生活保障补偿法。
1.直接投入补偿测算。
以皖南杉木（25年主伐）、江淮丘陵马尾松（30年主伐）、平原地区杨树（15年主伐）为例分别测算（方法Ⅱ同）。
公益林直接投入补偿应包括造林投入、管护费用（含经营管理费用和护林人员经费）以及投入成本增值等。
(1)造林投入。包含林地清理、整地、栽植、苗木费、前三年抚育和补植费用。杉木340元／亩，马尾松300元／亩，杨树400元／亩。
(2)管护费用。公益林管护由森林火灾、森林病虫害的预测预报、基础设施建设、设备购置与维修及护林员工资等组成。杉木262.5元／亩，马尾松240元／亩，杨树150元／亩。
以上营造林投入合计：杉木602.5元／亩，马尾松540元／亩，杨树550元／亩，按现有人工林面积加权年平均投入27.4元／亩。
(3)投入成本增值。因无具体资料来源，且难以测算，平均按投入产出比1:2计算，投入成本增值为54.4元／亩。
上述直接投入补偿应为82.2元／亩。
2.经营者损失补偿测算。
按照集约经营模式培育的人工用材林，一个轮伐期内进行三次间伐，至主伐时，间伐材与主伐材的产材量分别为杉木8m[3]、马尾松8m[3]、杨树10m[3]。按现行市场销售均价400元／m[3]计算，扣除农特税、附加费及育林基金和维简费，年均纯收入杉木93.4元／亩，马尾松77.9元／亩，杨树194.7元／亩，按现有人工林面积加权年均纯收入93.5元／亩，即经营者经营损失补偿为每年93.5元／亩。
3.林农基本生活保障补偿测算。
我省山区林农基本生活经费来源于山场，全省重点山区人均山场面积达10亩左右，以大别山区的霍山县为例，全县林业用地面积213万亩，农业人员30万，人均山场面积约7亩，林农收入均来自经营山林，按林农每人月均口粮20千克，每千克2元，其它必需生活用品费用20元计算，月需生活费60元，年均720元。根据全省生态公益林总体规划，该县公益林面积占林地面积的62.6%，即人均公益林4.38亩，划为公益林后，实施保护，禁止商业性采伐，失去生活经费来源450.72元，亩均损失102.9元，即林农基本生活保障补偿为每年102.9元／亩。
综合上述三种测算方法，公益林生态效益补偿标准分别为82.2元／亩、93.5元／亩和102.9元／亩。因此，最低补偿标准不低于每亩每年82.2元。此外，划定公益林后，我省“十五”采伐限额中商品材限额将调减40%左右，根据现有育林基金征收情况测算，林业部门每年损失育林基金3635万元，合每亩每年应补助育林基金损失1.1元。因此，公益林生态效益补偿标准为每亩每年83.3元。
根据上述公益林生态效益补偿标准测算，我省规划生态公益林面积3951万亩，其中国家公益林2766万亩，地方公益林1185万亩，总补偿额为每年32.9亿元，其中中央财政补偿额为23.l亿元，地方财政补偿额为9.8亿元。
（三）补偿资金拨付及监督管理
为了保证生态效益补助资金切实用于公益林保护管理和改善森林生态环境上，本着“事权统一”的原则，考虑县乡财政的困难，确保补偿资金及时到位，省级以下财政设立公益林资金专户，实行专户管理。国家公益林补助资金由中央财政通过追加预算下达后转入专户；省级公益林资金列入省财政预算安排。各级财政部门按照规定的补贴标准、对象按期逐级拨付到财政部门，由财政会同林业主管部门组织发放给经营者或所有者；也可以视情况（如国家、省级自然保护区和国家级森林公园等），由省级财政会同省林业主管部门直接拨付到有关单位。
林业主管部门负责公益林规划、实施方案、管理和检查验收；财政部门负责资金使用、管理和监督。公益林补助资金必须专款专用，任何部门、单位不得截留、挤占、挪用，也不得强行划转或抵扣各种贷款本息、税金、各类债务等。对违反资金使用管理规定的部门和单位要追究责任。
（四）中央、地方在公益林保护与管理方面事权划分的原则与标准
1.事权划分原则。生态公益林按照谁受益、谁补偿的原则划定，不同事权级的生态公益林补助应由同级政府建立生态效益补偿制度。国家级公益林补助应由中央财政长期列入财政预算，地方公益林补助应由地方财政负担，长期列入地方财政预算。
2.事权划分标准。国家公益林的主要受益对象是全社会和国家，其划分标准应以全国生态环境建设及国土保安需要为依据，包括大江大河的源头地区，干流两岸及其一、二级支流的源头及流域两岸的第一层山脊以内的林地；国家级自然保护区及国家重点保护一、二级野生动植物及其栖息的林地；大型湖库周围第一层山脊以内的林地；国防林地；铁路、国道两侧的林地；国家级风景名胜区和革命圣地、纪念地、国务院批准的自然与人文遗产地的林地；生态区位极其重要、生态环境脆弱地区及具有特殊保护意义地区的林地。国家公益林应进行严格保护。
地方公益林的主要受益对象是地方群众和地方政府。地方公益林的划分标准应以有利于本地区生态环境保护，促进地方经济可持续发展为前提，可根据各地实际，划分为省级、市级、县级公益林，具体标准应依据生态区位和促进地方社会经济的可持续发展需要划定。
三、实施生态效益补偿试点的意见和建议
搞好试点，通过探索和示范，为在全国实施森林生态效益补偿提供经验，应立足于解决公益林经营管理、补偿资金的安全运行和足额到位等关键问题，确保国家投入资金发挥最大的效益。
（一）应分区制定不同的补偿标准。不同区域的不同补偿标准应是试点要解决的问题之一。我国地大物博，区域经济发展不平衡，人口分布不均。补偿标准原则上国有林区应保持职工生活不降低，集体林区应保持农民收入不降低。南方集体林区人多地少，林地分散，土地利用价值高，劳动力相对价格高，又处于木材产销结合部，公益林管理难度大，营造林及管理成本高。就我省来说，南北方差异也很大，对山林的依赖程度完全不同。因此，在试点时应考虑地区经济发展状况和群众生活水平给予相应的补助标准。一般应分区确定补助标准。建议南方集体林区试点的补偿标准为83.3元／亩。
（二）在重点公益林区域内进行移民和林地赎买偿试。大江大河的源头及大型水库库区生态区位极其重要，居民生活困难，经常遭受自然灾害，主要经济收入来源于山上，森林破坏严重，生态功能差，持续下去，即使按标准划为公益林，也难以保护。在这种情况下，可以考虑对人口稀少的局部地区进行整体迁移，走出山区。其次也可以偿试对人均山场面积大的生态脆弱地区，适当赎买部分重要的山头地块，进行一次性买断。
（三）制定资金管理办法和配套政策。为加强资金管理，建议在试点开展时即应制订《森林生态效益补偿资金设立和使用管理暂行办法》供试点用。同时，还要制订《国家公益林保护管理暂行办法》，根据区划界定签订的现场界定书，按照这两个“办法”加强公益林管理，明确经营者或所有者、管理者和受益者的责、权、利，各负其责，各享其利。
（四）建议核免税赋。农村税费改革后，林农交纳的农业特产税（包括林特产品）及其附加为12%。公益林划定后，将不允许进行商业性采伐，农民虽得到部分补助，但地方财政收入明显减少。根据我省公益林划分比例，商品材采伐限额将减少40%，地方财政相应减少2908万元。因此，建议试点时应相应核减地方财政负担，加大财政转移支付予以补助，制定税费减免政策。
（五）高标准、严保护。公益林保护功在当代，利泽千秋，要搞好这项荫及子孙的宏伟事业，国家应对公益林特别是重点公益林实行严格的保护政策，实行高投入，高效益。只有给予较高的补助标准，赖以生存的山区林农生活才有保障，生活生存上的后顾之忧才能解除，才能使那些“靠山吃山”的人真正“放下柴刀”，才能使公益林保护落到实处，生态环境恶化状况才能得到遏止。同时，随着经济发展水平的上升，生态公益林生态效益补偿应在每亩每年83.3元的基础上逐年提高。
通过调研，各地对建立森林生态效益补偿资金反映强烈，要求迫切。一致认为建立森林生态补偿制度是改善生态环境、造福子孙万代的一件大事，对国民经济发展将产生深远影响。自“八五”以来，我省相继实施了“五八”绿化、林业二次创业、绿色长廊工程三大林业战略决策，林业建设积累了丰富的经验。安徽地形地貌、山场林地在全国非常有代表性，我们有条件、有能力、有信心开好头。如果财政部能将我省列为森林生态效益补偿首批试点省份，我们将进一步创新思路，扎实有效地开展工作，为全国提供实施经验，为实现可持续发展作出贡献。
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