产业政策杠杆撬动中国电影强国梦——兼论“国办9号文件”，本文主要内容关键词为：国办论文,产业政策论文,杠杆论文,强国论文,中国电影论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国电影产业政策的经济学理论依据
1.产业政策理论
根据产业经济学理论，产业政策（industrial policy）指的是一个国家的中央或地区政府为了其全局和长远利益，以实现一定的经济和社会目标，主动干预产业活动的各种政策的总和。产业政策是国家对经济进行宏观调控的重要机制。依据功能定位的不同，产业政策可以分为产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策、产业技术政策等；依据政策对象的不同，可以分为对外贸易政策、金融政策等。产业政策的功能主要有五种：第一，弥补市场失灵缺陷，有效配置资源；第二，实现国家产业的超常规发展，缩短赶超先进国家的时间，增强产业的国际竞争力；第三，倾斜资源配置，加速产业结构的优化；第四，促进幼稚民族工业、新兴工业的发展，保障经济安全；第五，扶持战略性高新技术产业，促进产业结构技术水平不断提高。产业政策的评估标准主要有四条：社会福利最大化标准、综合效益标准、生产力标准、国际竞争力标准①。就我国电影产业而言，从2002年到2009年，主流院线票房的年均增幅为32.3％，远高于同期GDP增速。电影产业发展如此迅速，主要得益于2002年“十六大”确立文化产业的发展战略，电影被定性为“可经营性产业”，国家出台了一系列电影产业政策，加速了电影的市场化转型，促成了繁荣的政策市场。
2.规制经济学理论
“规制”（Regulation），指的是政府和公共机构依据一定的法律法规对市场微观经济行为进行制约、干预或管理。政府规制可分为两种：经济性规制与社会性规制。规制经济学主张：由于市场机制不完善及存在市场失灵，如自然垄断、不完全竞争、外部性、信息不对称、公共物品等经济原因，由于垄断导致的社会不公、公民机会不平等、非价值物品（如毒品、色情片）等社会和意识形态原因，必须对企业活动进行规制。规制的目的是提高资源配置效率，增进社会公共利益。但是，政府规制也可能不是维护公共利益的结果。规制俘虏理论认为：规制的提供正适应了产业对规制的需求，即规制者和规制方案被规制中的产业所俘获，由此导致规制提高了被规制产业（企业）的利润而不是社会公共利益。规制制度本身也存在着缺陷：制度僵化、寻租腐败、规制成本增加等。在政府规制低效与市场失灵同时存在的情况下，实行激励性规制与部分放松规制便成为近几十年来世界各国政府规制的发展方向。放松规制意味着放宽或取消原有的规制制度。放松规制的首要目的在于引入竞争机制、减少规制成本、促使企业提高效率、改进服务。② 就我国而言，电影产业化改革基本上走的是一条放松规制、降低准入、引入竞争、优化资源配置、以更有效的竞争提高生产力的道路。我国电影产业政策的主要内容及其实施效果
评估
1.特殊国情下承载双重功能的制度变迁
我国的电影产业政策，指的是我国政府为了更好地完成电影的宣传文化使命，为了使电影业适应社会主义市场经济体制的转型，为了电影产业的科学发展，放松规制及干预电影产业活动的各种政策的总和。按照一般的产业政策理论，电影产业政策应当是政府干预对市场失灵的弥补，但在我国市场化转型的特有国情中，电影产业政策承担了看似矛盾的两种功能：推动计划经济体制下电影业的市场化转型，并且在此过程中弥补市场失灵的缺陷，实现后发国家幼稚产业的赶超。
严格来讲，我国电影产业政策的历史非常短。因为我国电影业从建国到1993年，只有事业单位，没有作为市场主体自主经营的电影企业。产业所指的是生产同类产品（或服务）及其可替代品的企业群在同一市场上的相互关系的集合。没有电影企业自然就没有电影产业，所以1993年之前我国只有隶属于宣传文艺政策之下的电影事业政策，而无电影产业政策。建国以后，我国电影业所运行的是以实现国家意识形态宣传任务为目标的指令性计划管理模式：制片方面，按照政治宣传需要安排电影的计划生产；发行方面，实行多层级发行体制，由作为全国发行放映总代理的中影公司按规定价格一次性买断影片，然后通过业务和行政相结合的手段将影片拷贝以省、市、县的顺序发给各级放映单位。这种计划管理模式使中国电影业中制、发、放三个环节完全脱节，且制片利益被大幅压缩。在这种模式下，无需电影产业政策，只需要计划管理，电影业即可运转。
1993年，我国开始实行电影的市场化改革，我国的电影事业单位开始企业化转型，逐步向自主经营的市场主体转变。当时出台的电影市场化政策，可以视之为我国电影产业政策的起步。从1993年到2010年，我国出台的电影产业政策主要由两部分组成：其一是宏观层面的文化体制改革、文化产业政策，可以称之为综合类。此类政策属于电影产业政策的上位政策，其中涉及电影的部分属于电影产业政策。从1993年到2010年，此类政策文件约有20个；其二是电影产业内部政策，可以称之为部门类。它又可细分为电影产业整体政策、发行放映和制片政策三类。从1993年到2010年，此类政策文件大约有30个。（具体政策文件名及实施时间见附件）
所有这些政策的核心精神是促进电影体制的市场化转型，以市场体制机制搞活、做大电影产业，同时以政府规制弥补市场机制的不足，促进电影产业科学发展。综合考察这50个电影产业政策文件的内容，可以发现我国电影产业政策的主要内容体现为七点：
第一，解放思想，树立新的市场化的电影发展观。破除计划经济遗留下来的思想观念和体制弊端，解决忽视电影的产业属性、缺乏市场意识和经营意识的问题，解决电影业市场化程度低、产品供不应求、企业缺乏活力和竞争力等问题。
第二，在产业组织政策方面，着力培育有竞争力的市场主体。放松电影的经济性规制，降低准入门槛，在推动国有电影事业单位转企改制的同时，鼓励电影系统外国有、非国有资本（外资除外）设立电影企业，参与竞争。鼓励大企业和中小企业在竞争中共同发展。
第三，在产业布局政策方面，打破地区和行业壁垒，深化流通体制改革，减少发行层次，培育全国统一开放的电影大市场。废止电影流通体制中妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务等各种分割市场的规定，打破地域和行业垄断，积极推进电影市场对内对外开放，促进电影生产要素在全国范围内自由流动和有序竞争。
第四，在产业技术政策方面，支持电影数字化转型和技术升级。在制作、发行和放映中充分利用数字技术手段，建立数字制作基地、数字院线，扩大数字银幕数量，以技术变革实现产业结构优化、产业效益提升。
第五，在政府经济性规制方面，转变政府职能，放松规制，在搞活微观竞争机制的基础上完善宏观调控体系，通过各种法规政策创造良好的市场运行环境。一方面减少政府直接干预，实行政企分开，简政放权，依法行政，实现从办电影向管电影转变，从直接管理向间接管理转变；另一方面以政府投入和产业政策弥补市场机制的缺陷，以国家干预的力量推动电影产业实现赶超式发展。
第六，在投融资政策方面，改善投融资体制机制，拓宽电影企业投融资渠道，鼓励金融机构加大对电影企业的金融支持力度。
第七，在政府社会性规制方面，由于电影产品的外部性以及政治属性的存在，产业政策推进电影业市场化转型的前提是对电影社会政治效益的强调，但在实际上采取了实用主义的方式，尽量统一市场和政治的要求，依据意识形态渐进式改革开放的国情，逐步放松电影的社会性规制。在正式制度变革阻力较大的情况下，实践先行，在现行制度框架内加大内容监管的容忍度，扩大创作自由空间，刺激制片业的内容生产，丰富市场产品。
以上政策精神不均衡地体现在1993年～2010年的50个电影产业政策文件中。从改革开放的力度、进度和政策实施效果来看，这些电影产业政策可以分为两个阶段：
第一阶段：从1993年到2001年，是我国电影的市场化发展时期。国家开始了电影业的市场化转型，但由于思想不够解放，政策力度不够大，发展结果不理想。
第二阶段：从2002年到2010年，是我国电影的产业化发展初期，国家出台了一系列电影产业政策，政策效果明显，极大地解放了电影生产力。
这两个阶段的划分以2002年为分水岭，其依据是：第一，2002年，电影作为可经营性文化产业的定位在国家层面获得肯定；第二，加入WTO之后，国外电影对我国电影业的冲击与我国电影业固有的危机两种因素共同作用，导致我国电影产业的下滑在2002年见底，之后呈现出谷底反弹的发展态势；第三，2002年出台的两个法规政策改变了我国电影产业的格局，成为随后八年我国电影产业进入高速发展阶段的基础。
2.市场化改革时期的我国电影产业政策及其实施效果
1993年到2001年，是我国电影的市场化改革时期。这一时期国家出台了一系列促进电影业市场化改革的政策。1988年，文化部、国家工商行政管理局联合发布《关于加强文化市场管理工作的通知》，尽管这一文件出台于1993年之前，但却具有里程碑意义。文件中正式提出“文化市场”的概念，标志着“文化市场”的地位得到国家正式承认③。这一文件直接促成了当时电影界具有思想解放和市场化改革意义的娱乐片理论和实践的涌动。但由于1989年我国社会政治环境出现了一些波动，电影市场化改革真正开始则要延迟到1993年。
1992年，我国电影业下滑的态势非常严重：全年票房总收入比上一年度下降4.7亿元，骤降到19.9亿元；制片业总投资1.64亿元，投入发行市场影片130部，发行收入1.77亿元，刨除亏损数额，全年整个制片业盈利5600万元，而全国16家故事片厂中有6家亏损。长影厂投资2300万元，而只获取制片盈利170万元。上影厂制片投资2300万元，而获取制片盈利仅250万元④。正当国内电影业惨淡经营时，国家政治经济大势出现了转机。1992年年初，小平同志南巡，引发了又一次思想解放运动，使改革开放的国策得以延续。同年10月，“十四大”提出：中国经济体制的改革目标是建立社会主义市场经济体制，中国改革开放步伐由此进一步加快。在国家确立市场化改革目标之后，电影界应声而动，开始了真正触动原有电影计划体制的市场化改革：
随着《关于当前深化电影行业机制改革的若干意见》（3号文件，1993）、《关于进一步深化电影行业机制改革的通知》（348号文件，1994）、《关于改革故事影片摄制管理工作的规定》（001号文件，1995）三个权威性文件的发布，中国电影业的市场化改革正式启动。
3号文件打破了中影公司“统购包销”的全国垄断发行经营模式，允许制片厂向各省市的发行公司直接销售影片，发行模式大变，制片厂利润增加。虽然各省级公司仍然是独家经营，发行的地区垄断和中间层级过多的弊端仍然存在，但毕竟走出了市场化改革的第一步，并且在当年就探索出了成功的影片发行案例（如《狮王争霸》等）。
348号文件明确影片（著作权）发行权拥有单位可以直接向北京等21家省、市的各级发行、放映单位发行自己的影片。这一政策使得电影全行业的企业经营自主权得到确认。
001号文件放松了政府规制，降低了制片业门槛。根据001号文件规定：除原来的16家制片厂外，部分省级电影制片厂也获得了影片出品权；任何社会法人组织只要是在一部影片的投资额达到70％以上，便可与制片厂署名联合摄制。规制放松很快调动了省办厂和社会资本的积极性，制片厂的资金困境得以暂时缓解，并取得了不错的经济收益，制片业的市场化改革收到了初步成效。
以上三个文件虽无产业政策的“名号”，但却初步具有了2002年之后产业政策的特点。这三项改革打破了中影公司垄断发行的局面，使得电影业所有企业的经营自主权得到认可，作为市场经济基础的多市场主体开始形成，为电影业的市场化转型奠定了基础。
在接下来的几年中，主管部门和地方政府又陆续出台了一系列市场化改革的政策。然而，以评估产业政策的社会福利最大化、综合效益、生产力、国际竞争力等四项标准考量，这一阶段的电影产业政策实施效果却并不理想：
虽然打破了影片的统购包销，给了企业初步的经营自主权，但自产自销的市场化改革并没有换来产业效益的明显增长。1997年至2002年，我国电影的故事片年均生产不足100部，年均票房收入不到10亿元，其中美国分账片还占据了很多份额⑤。这一时期的中国电影业综合效益不佳，生产力被落后的生产关系所束缚，国民电影福利不增反降，电影业的国际竞争力无明显进步。尽管采取了一些开放市场、降低准入、引入竞争的市场化政策，但由于电影业的事业定位仍未改观，这些政策没有引领中国电影整体性走出低谷。真正的产业突破要等到2002年之后。
3.产业化发展初期的电影产业政策及其实施效果
2002年到2010年，是我国电影业的产业化发展初期。这一时期，国家出台了一系列电影产业政策，政策效果明显，极大地解放了电影生产力。
事实上，这一阶段电影产业化改革的启动可以追溯到2000年国家对文化产业的政策认可。2000年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》第一次在中央正式文件中提出了“文化产业”和“文化产业政策”这一概念，要求完善文化产业政策，推动有关文化产业发展⑥。2002年11月，“文化产业”这一提法在“十六大”报告中得到了深化和细化。在传统社会主义经济学理论中，产业主要指经济社会的物质生产部门或从事物质性产品生产的行业。因此，作为生产精神产品的电影业一直被视为宣传文化事业。作为党的最高文件，“十六大”报告对文化产业属性的肯定，是具有里程碑意义的。由此，澄清了困惑，解放了思想，为电影产业政策大变动，产业大发展的大潮打开了阀门。
这一时期，国家颁布出台了诸多电影产业政策法规，其中具有标志性的有两个文件：
新《电影管理条例》（2002.2）
该条例第十七条规定：“国家鼓励企业、事业单位和其他社会组织以及个人以资助、投资的形式参与摄制电影片。”由此，制片业准入门槛大大降低，民营公司以法律形式拥有了独立的摄制和出品权，而不必与国有电影制片厂合作。2002年，当年故事片产量达到100部，其中半数由传统国有制片厂以外的企业所生产。以2002年为起点，我国故事片产量开始迅猛增长。该条例第四十一条规定：“国家允许企业、事业单位和其他社会组织以及个人投资建设、改造电影院。国家允许以中外合资或者中外合作的方式建设、改造电影院。”随着相关配套政策的出台，我国现代化多厅影院开始大规模扩张。就这样，一端是制片规制放松导致内容产品激增，一端是各种资本投入影院建设导致观影渠道改善和增加，两者的合力造就了之后几年我国电影产业的高速发展。可以说，这一条例开启了我国电影产业新一轮放松规制的市场化改革。
《关于改革电影发行放映机制的实施细则》（2001.12）
这一文件开启了院线制改革的大幕。该文件规定：“实行以院线为主的发行放映机制，减少发行层次，改变按行政区域计划供片模式，变单一的多层次发行为以院线为主的一级发行，发行公司和制片单位直接向院线公司供片；有条件的地区，要尽快组建两条或两条以上的院线；鼓励有实力的院线跨省经营。凡是在2002年6月1日之前没有形成院线的地方，将停止向其供应进口分账影片。”院线制的实质是提升发行放映业的规模经济水平，打破发行放映的地区垄断，造就全国统一开放、竞争有序的大市场。在这一政策的推动下，院线制被强制推行，到2002年6月1日，全国23个省（市、区）的30条院线正式挂牌营业。其中11条为跨省院线，19条为省内院线。院线制彻底改变了我国电影市场环境，使之由行政分割的封闭状态转变为了全国统一开放的大市场。
从2002年到2010年，我国相继颁布实施了约20项电影业内部的产业政策。由于2002年之后对电影产业属性的肯定，这20项政策是真正不同于以往计划经济体制的，目标在于以市场化的方式发展电影产业的政策，所以其政策改革力度大，市场化导向鲜明，执行落实有保证，政策实施效果良好。这一时期的中国电影业综合效益增长明显，生产力被大大释放，国民电影福利明显增长，我国电影产业的国际排名进入世界前十，呈现快速发展态势。
国办9号文件内容分析及实施效果预评估
1.重要价值
在我国电影业市场化、产业化改革中，国务院办公厅《关于促进电影产业繁荣发展的指导意见》（国办发［2010］9号文件）是一个具有标志性的重要文件。之所以如此评价，是因为：在历来有关电影的文件中，9号文件是级别最高、战略地位最高的电影产业政策文件。其政策制定者是国务院，这意味着将有诸多部委协同执行落实。9号文件对电影产业属性的认识达到了新高度：“电影产业属于科技含量高、附加值高、资源消耗少、环境污染小的文化产业。”这一表述表明，国家对作为文化产业龙头的电影业所具有的朝阳产业性质给予了高度肯定，对其经济能量有明显期待。9号文件将电影产业的发展提升到了国家战略的高度，将其作为宏观经济之重要组成部分予以规划：“为深入贯彻党的十七大关于推进社会主义文化大发展大繁荣的重大部署，落实中央应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展、加快文化产业发展的决策部署，促进电影产业的繁荣发展……”这样的电影产业政策目标设定，在我国尚属首次，表明了国家对电影产业前所未有的重视。
9号文件的出台恰逢我国“十一五”计划的收官之年，是对“十二五”期间电影产业发展的战略规划，要求通过各种政策措施，使我国电影产业实现跨越式发展，使我国从电影大国走向电影强国。9号文件以我国历史上前所未有的力度，对各级地方政府和各部门发出了支持电影产业发展的要求。其产业政策实施效果将会如何？仍然有待观察。然而，根据产业政策理论，虽然产业政策有诸多促进产业发展的功能，但是也有不可避免的局限性。其局限性主要有三种：第一，产业政策也有失败的可能。当产业政策制定对经济规律判断不当、脱离国情等问题出现，当市场发育不成熟，当缺乏高素质公务员队伍、完备的法律体系以及健全的企业制度等相关条件，当缺乏与产业政策相配套的具体措施、执行机构和人员等条件时，产业政策都难以达到预期的目标；第二，产业政策是一种外部变量，产业发展最终取决于产业本身的素质和发展潜力（内因）。只有当产业政策对产业内部的技术、资金、人才等生产要素的投入和运作产生积极有效的影响时，政策才会产生正面效果；第三，产业政策的实施需要一定的成本和代价，需要有相应的政策投入（包括资金、人力等资源）作保障。不付出相应成本，产业政策难以达到预期目标。⑦ 在了解了产业政策局限性的基础上，我们可以根据经济规律、我国国情和我国电影产业的现状，对9号文件的政策效果做出一些预评估。
2.产业组织政策
组织政策的核心是通过协调竞争活力和规模经济的关系，既试图缓解垄断对市场经济运行造成的危害，又保持一定的规模经济水平，从而达到有效竞争的状态。一般来讲，组织政策有两种：反垄断及中小企业政策、产业组织合理化政策。反垄断及中小企业政策的重点是研究制定如何扶持中小企业发展的方针措施⑧。其目的是保持产业内部的竞争活力，发挥中小企业灵活协作、合理分工的优势、增加就业、鼓励科技创新等。就电影产业而言，中小企业除了以上价值，还有其特殊性：电影业是创意产业，需要中小企业灵活的创意来保证产品的多样化，需要中小企业互相之间的协作；电影中小企业主要依靠产业集群的力量弥补规模经济的不足。产业组织合理化政策，是指促进规模经济形成、改善产业组织结构、建立大批量生产方式和增加产业利润的政策。就电影产业而言，产业组织合理化政策所追求的大批量生产却不是电影（制片）业的特点，规模经济是存在的，大企业可以通过规模扩张增加利润，但是也存在规模不经济的情况，即大企业会由于规模大而出现效率损失。另外，事实上，我国电影产业还存在垄断现象，但9号文件并没有提及反垄断问题。
9号文件的组织政策要点在于大和小的问题。就实施效果而言，可能比较复杂：第一，由于我国电影产业属于后发产业，出于追赶发达国家的目标而言，为了保护幼稚的电影产业，尽快提升企业竞争力，采取产业组织合理政策是对的。只有具备规模经济的电影企业才有可能与跨国电影企业进行竞争。但是，在这方面我们已经有前车之鉴，新世纪以来我国文化传媒领域的集团化案例中不少并没有取得理想效果。其原因在于：由于我国计划经济体制下国家管理经济的惯性和官员政绩导向的特殊决策惯性，政府倾向于“抓大”，追求有形的、可见的大企业、大集团的规模经济，但直接干预的政策手段打造的规模企业往往效率损失严重，资源浪费严重。就9号文件所追求的“大型骨干企业”目标而言，如果在实施中采取的是间接诱导的市场化的产业整合，则其规模经济效果会较好，否则效果堪忧。与此同时，必须警惕的是：因为主张只有国有大企业才能坚守电影意识形态阵地，所以给予国有大企业过多的优惠政策。如果9号文件在实施中出现这样的情况，只有一种解释：规制俘获——电影产业政策被大企业的局部利益所俘获。其结果是增加了大企业的利益，而并没有增加整个电影产业的利益和社会福利。第二，规模经济在发行放映业的效果更加明显，在制片业效果不太明显，所以应当鼓励在发行放映业实施组织合理化政策，尤其是扩张院线规模，做大发行公司，但对制片企业的扩张应当更加务实一点。第三，尽管我国电影产业已经出现了个别大企业垄断市场危害有效市场竞争的情况，但9号文件没有提及反垄断的问题。这主要是由于目前我国电影产业的主要矛盾是培育大企业，追求规模经济，应对国际竞争，反垄断是次要矛盾，留待以后更深入的改革来解决。第四，9号文件涉及了中小企业政策，但仅仅简单提及且无针对性的措施。我们知道，在电影产业中，中小企业贡献了多数的就业和创意，以产业链上微环节的方式为大企业提供着分工协作，对电影产业生态的健康至关重要。同时，中小企业能够享受的财政支持很少，融资难，抗风险能力差。9号文件缺乏务实的中小企业政策，在未来的具体实施中效果可能不会太乐观。
3.产业结构政策
当前国际经济发展的趋势是：产业结构朝着技术、知识、服务密集的方向调整和升级。我国也提出要提升产业的整体技术水平，大力发展现代服务业，实现产业结构的升级优化，转变经济增长方式。文化产业以知识、创意、资金为主要生产要素，集技术密集、产品附加值高、污染少、消耗低等内涵型发展优势于一体。2009年的《文化产业振兴规划》，目的正是要把文化产业作为战略产业予以扶植，促进我国产业结构的优化，推动经济增长由投资拉动型、粗放外延型向创新驱动型、内需驱动型、集约内涵型转变。9号文件作为《文化产业振兴规划》的细化，是国家产业结构政策在电影产业中的落实，文件提出的“使电影产业成为我国服务业的重要组成部分”，其产业结构政策的意义正在于此。
当前，我国电影产业结构存在着两大问题：第一，宏观产业结构不合理，电影产业在国民经济中的比重偏低，而实际上，如果电影产业发展成熟，我国电影产业可以为国家产业结构的优化升级做出相当贡献。第二，电影产业内部高附加值环节发展滞后，内部产业结构急需优化：制片业粗放式发展，产品质量低、附加值低，在国际分工中处于价值链低端环节；发行放映业规模经济不明显；后电影产业滞后，电影产业与相关文化传媒产业的融合不够，导致最能体现电影产业高附加值特性的大电影产业发展受到严重制约。对比我国电影产业存在的结构问题和9号文件的相关条文可以得出：9号文件提出了以电影产业发展优化宏观产业结构的目标，对电影产业内部产业结构优化问题则没有涉及。大电影产业问题涉及多个部门，广电总局的部门性政策解决不了，但9号文件是国家政策，是有可能在这方面做出一些探索的。然而，遗憾的是，9号文件在这方面并没有突破，只能留待以后更深入的改革来解决。可以预计，依据我国电影产业当前的发展态势，其经济总量和综合效益将能够保持较长时间的持续增长，在服务业中的比例将逐年上升，会为国家宏观产业结构的优化做出积极贡献。但如果电影产业内部的结构问题得不到调整，我国电影产业是无法与美国等电影强国进行竞争的，因为好莱坞电影产业是完成了产业融合的大电影产业，占据着产业链的高附加值环节。
4.产业布局政策
中小城市、县城缺少影院是当前制约我国电影产业发展的瓶颈和难题。2009年，我国有票房记录的城市仅226个，其中128座城市的498家影院的票房就占全国院线票房总额的94.54％⑨。这充分说明，广大中小城市的电影市场几乎处于空白状态。9号文件关于支持影院建设的条文，无疑击中了我国电影产业布局不够均衡的要害。在其诸多政策中，产业布局政策可能是比较容易实施的一类，也是对我国电影产业推动作用最大的一类。由于9号文件给出了相当优惠的政策措施，且根据国情确定了不同地区先后发展的路线图，相信实施效果会较好。为落实9号文件，浙江省已经出台了针对影院建设的配套扶持政策，浙江中小城市的影院开发已经取得了一定经验。随着其他地方系列配套政策的出台，今后中小城市和县城影院发展步伐会大大加快。
5.产业技术政策
9号文件的产业技术政策，主要强调了对电影科技创新、电影技术标准制定、数字技术应用等内容。这些政策一方面可以促进我国电影产业技术水平不断提高，促进产业结构优化升级；另一方面也可以通过国家倾斜配置资源，加大基础技术投入，尽快赶超发达国家。依据我国电影技术发展的现状，结合我国改革开放以来各领域科技创新的成败经验，这一技术政策目标的实现难度不在于高科技设备的购置引进以及消化吸收，而在于电影技术国际标准的争夺、高科技人才的培训。高科技的硬件要发挥作用，必须有作为软件的技术人才的支撑，在这方面我国的差距还比较大。而且技术人才的成长并不像建设影院那样简单，需要假以时日。
6.电影对外贸易政策
提高我国电影的国际市场占有率、国际影响力、文化软实力这一政策目标，如果以产业政策的术语表述，就是以优惠政策促进我国电影的对外贸易。在9号文件的所有政策目标中，可能这是最难看到明显效果的一个。9号文件提出了提高我国电影国际市场占有率的目标，但在政策措施方面仅仅重复了以往的政策，并没有提出更有力度的新政策。与政策措施乏力相对照的是，国际电影市场是一个竞争激烈、很难攻克的领域。我国电影要提高国际市场占有率，需要远远大于现行政策力度的对外贸易政策扶持。很显然，9号文件在这方面并没有提出业界预期的措施，所以实施效果可能不会太乐观。
7.电影投融资政策
在关于投融资政策中，9号文件涉及了银行信贷、企业债券、上市融资、投资基金、私募股权投资等诸多投融资机制。但其表述主要是宏观政策，具体的实施还需更多配套政策。在9号文件的配套政策还未落实之前，九部委出台了《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》。《指导意见》和9号文件一样，同属于《文化产业振兴规划》的后续政策。所以，《指导意见》的政策多数可以适用于9号文件的落实执行，这无疑增加了9号文件的政策落实力度。《指导意见》针对目前我国文化企业有形资产少、抵押担保品不足等问题，立足于发挥信贷、保险、证券等多层次金融市场资源，立足于发挥宣传文化、金融、财政等多部门工作合力，多管齐下，汇聚金融、财政资源，助推文化产业发展。从长远看，《指导意见》推出的信贷、债券、信托、基金、保险等多种金融工具相融合的“一揽子”金融服务，以及贴息、担保补贴等财政手段将对文化产业的投融资产生持续性的支持。电影产业作为典型的文化产业，也必将受益于《指导意见》所提供的投融资政策支持。9号文件的投融资政策实施效果显然比起文件出台之时更加乐观，但对不同的电影企业我们应当区别分析：制片企业由于风险较大，即使有政策强力支持，融资仍然会比较困难；发行放映企业由于风险较小，在融资方面将会有明显改善。
8.电影人才政策
目前，我国电影产业最缺乏的是电影企业家、精通国际电影市场经营运作的职业经理人、可以操盘项目的大制片人、有市场号召力的导演、既懂艺术又精通电影高科技的制作人才、本土大明星、优秀编剧、有经验的影院经理等复合型人才和专门人才。以目前的人才缺口和9号文件的人才政策相对照，可以发现两者之间多数是重合的，但也有少数错位。这一方面是由于政策制定者所使用的是官方政策表述，另一方面也因为政策本身与产业的人才需求有一定错位。9号文件的人才政策如能顺利实施，可以部分缓解目前电影人才紧缺的现象，但某些特殊人才的紧缺，不是政府人才政策所能够解决的。就9号文件人才政策的落实而言，由于我国学院电影教育滞后于市场需求，电影从业者多数是体制外人士，学院外的人才培训机构和机制又比较缺乏，所以，除非主管部门和相关部门能够创造性地、超常规地贯彻执行，否则尽管9号文件的人才政策本身非常有价值，但由于政策执行有难度，其实施效果并不乐观。
9.其他政策
除以上论述的政策外，在9号文件中还有三类重要的政策：
第一类是农村电影公共服务政策，这一政策在之前已经得到了较好的实施，9号文件只做了少量调整。值得重视的是，电影公共服务政策的深刻意义：当前我国经济结构性的问题在于国内消费不足，所以需要扩大内需，鼓励消费。这些年来我国私人消费比例下降，重要原因是公共消费不足。公共服务实际上就是公共消费，通过扩大公共服务可以带动私人消费⑩。以此来看，加强农村等区域的电影公共服务供给，并以此带动电影消费的市场化，对解决我国经济的深层次矛盾将会有积极的作用。无疑，在9号文件的推动下，公共服务政策将获得更好的实施效果。但9号文件没有提及电影公共服务对于市场化消费的带动，这是一个遗憾。其实，国家应当明确鼓励这种建立在公共服务基础上的电影产业经营。
第二类是关于完善监管体系的政策，“抓紧推动建立完善促进电影产业发展的法律法规和政策体系，重点推进电影产业促进法的制定和公布实施”。这些政策条文多数在之前的其他文件中已经出现过，在9号文件中也没有出现新的提法，其实施效果短期内难以见效。这些政策所针对的问题只能通过更深入的改革来解决。但由于法规政策等正式制度的缺位造成的潜规则影响产业运作的问题，应当引起足够的重视。
第三类是关于电影创作的政策。从理论上来讲，产业政策对电影创作并不能产生直接的推动作用，所以9号文件关于创作的部分实际上是延续了我国传统的电影文艺政策。但是我们知道，优秀的电影很少是电影管理部门“抓”出来的，作为创意产业的电影，其创作质量难以通过国家政策实施直接管理。近年来，叫好又叫座的影片（如《集结号》、《风声》、《十月围城》等）反倒是市场化竞争的结果。国家政策只能起到诱导、鼓励的作用，对创作质量的规制难以产生直接效果，所以，关于创作的政策其实施效果需要较长时间的观察。事实上，要想大幅度提高创作质量，也不是没有办法，主要是政府要改革审查体制，进一步放松对电影的社会性规制，以培育自由竞争的市场主体的力度来培育自由表达的创作主体。但是在我国目前的政治环境下，这种改革比较难。我国电影产业政策的原则是以最小的政治风险换取最大的经济利益，所以，9号文件根本没有涉及这些内容，只是重复了我国传统的鼓励创作的电影文艺政策。
小结
总体考察我国电影产业发展与电影产业政策的关系，可以发现：我国电影产业自2002年以来的高速发展，其最大的推动力是国家的电影产业政策。目前市场的繁荣是一种政策市，而这种政策与产业发展之间的关系其实贯穿在1993年到2010年的17年间。这17年间的电影产业政策有这样三个特点：第一，危机管理推动改革，改革推动发展。1993年的改革是因为当时的电影业亏损严重，难以为继，必须改革；2002年则是因为当时电影票房已经降到了历史最低点，且入世之后面临更严重的外来冲击。两个阶段标志性产业政策的出台背后都有业内强大的改革动力。第二，国家宏观政策变动波及电影业，自上而下发动改革，产业政策贯彻高层改革精神。1993年是因为有“十四大”确立市场经济体制改革目标，2002年是因为有“十六大”确立文化产业发展战略。这说明除了电影业内的改革动力，政府本身也有改革动力。第三，我国电影产业发展最大的动力是市场化改革，产业化政策推动。电影产业政策一方面承担了促进电影业市场化转型的功能，另一方面又在市场机制不健全的情况下承担了以政府干预弥补市场失灵的功能。
就9号文件的出台而言，同样也有来自业内和国家层面的动力：在电影业界，推动产业发展、争取使我国跻身于符合我国大国地位的电影强国的动力很强，对扶持政策有期待；在国家层面，金融危机导致的调整经济结构，转变经济增长方式的政策变动，传导到了电影产业，促使国家将电影提升为战略性产业予以扶持。但是，动力的性质已经更多地表现为发展动力而非改革动力：一方面是由于我国电影市场化改革已经初见成效，另一方面是因为近年对电影产业的期待主要表现为发展期待。所以，9号文件的产业政策缺少1993年和2002年政策的市场化改革精神，更多的是以国家干预推动资源倾斜配置以扶持产业发展的内容。这样的政策定位体现了产业政策政府干预的本意，但也在某种程度上说明政府正在丧失改革的动力。作为文化传媒产业，电影产业改革的空间还比较大，但进一步的改革似乎已难再觅危机的推动，只能依靠政府的改革自觉。纵观世界经济和我国三十年发展，市场经济是最大的推动，政府干预的产业政策只是辅助机制。我国电影产业的未来还需要更多市场化改革推动。
总体而言，尽管有某些不足之处，但9号文件将电影产业的重要性提高到了前所未有的国家战略层面，以国家视野提出了未来五年电影产业发展的总体要求、基本原则和发展目标，并明确了促进电影产业发展繁荣的具体措施，从战略上、策略上为我们描绘出了我国电影产业未来发展诱人的路线图，且以国家政令形式对各部门、各级政府提出了支持电影产业的要求。这样大力度的产业政策必将加速各类资源向电影产业的倾斜配置，推进电影产业的快速发展。电影产业发展向好、重质、稳健及赶超电影强国的未来似乎正在向我们招手。
附：我国文化与电影产业政策文件列表
（1）文化体制改革和文化产业政策：
《关于加强文化市场管理工作的通知》，1988年。
《关于加速发展第三产业的决定》，1993年。
《关于进一步完善文化经济政策的若干规定》，1996年。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》（第一次在中央正式文件里提出了“文化产业”和“文化产业政策”），2000年。
《关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》，2000年。
《关于转发〈中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见〉的通知》，2001年。
《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》（提出要积极“发展文化产业”），2002年。
《关于转发中央宣传部、国家广电总局、国家新闻出版总署关于文化体制试点工作的意见》，2003年。
《广播影视体制改革试点工作实施方案》（943号），2003年。
《文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定》（国办发105号文），2003年。
《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，2005年。
《关于文化领域引进外资的若干意见》，2005年。
《关于进一步加强和改进文化产品和服务出口工作的意见》，2005年。
《国务院办公厅转发财政部中宣部关于进一步支持文化事业发展若干经济政策的通知》，2006年。
《关于鼓励和支持文化产品和服务出口若干政策的通知》，2006年。
《关于深化文化体制改革的若干意见》，2006年。
《文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展的两个规定》（国办发114号文），2008年。
《文化产业振兴规划》，2009年。
《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》，2010年。
（2）电影产业整体政策：
《关于当前深化电影行业机制改革的若干意见》（3号文件），1993年。
《关于进一步深化电影行业机制改革的通知》（348号文件），1993年。
《电影管理条例》，1996年。
《关于进一步深化电影业改革的若干意见》，2000年。
《关于广播电影电视集团化发展试行工作的原则意见》，2000年。
《关于进一步推进组建电影集团的原则意见》，2001年。
《我国加入世贸组织协议中关于电影产业的三项规定开始实施》，2001年。
新《电影管理条例》（国务院第342号令），2002年。
《电影制片、发行、放映经营资格准入暂行规定》，2003年。
《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA），2003年。
《关于加强内地与香港电影业合作、管理的实施细则》，2003年。
《关于加快电影产业发展的若干意见》，2004年。
《电影企业经营资格准入暂行规定》，2004年。
《〈电影企业经营资格准入暂行规定〉的补充规定》，2005年。
《关于促进电影产业繁荣发展的指导意见》，2010年。
（3）发行放映类政策：
《关于改进和加强农村16毫米影片发行放映工作的通知》，1995年。
《外商投资电影院暂行规定》，2000年。
《关于改革电影发行放映机制的实施细则（试行）》，2001年。
《关于进一步推进电影院线公司机制改革的意见》，2003年。
《外商投资电影院暂行规定》，2004年。
《〈外商投资电影院暂行规定〉的补充规定》，2005年。
《〈外商投资电影院暂行规定〉补充规定二》，2006年。
《关于进一步理顺地方电影管理体制的通知》，2008年。
《关于进一步规范数字电影发行、放映和加强数字电影放映设备质量认定管理工作的通知》，2009年。
《关于对影院安装2K和1.3K数字放映设备补贴的通知》，2010年。
（4）制片类政策：
《关于改革故事影片摄制管理工作的规定》，1995年。
《电影审查规定》，1997年。
《关于试行“故事电影单片摄制许可证”的通知》，1997年。
《关于取得〈摄制电影许可证（单片）〉资格认证制度的实施细则》，2001年。
《中外合作摄制电影片管理规定》，2003年。
《电影剧本（梗概）立项、电影片审查暂行规定》，2004年。
《电影剧本（梗概）备案、电影片管理规定》，2006年。
《关于改进和完善电影剧本（梗概）备案、电影片审查工作的通知》，2010年。
注释：
①⑦ 参见：苏东水主编．产业经济学．北京：高等教育出版社，2000.277-294.
②⑧ 参见：杨公仆，夏大慰，龚仰军主编．产业经济学教程（第五章）．上海：上海财经大学出版社，2008；苏东水主编．产业经济学．北京：高等教育出版社，2000.339.
③⑥ 蔡尚伟，刘锐．中国文化及传媒产业政策的演变．http://media.people.com.cn/GB.
④ 数据来源：于丽主编．中国电影专业史研究一电影制片、发行、放映卷．北京：中国电影出版社，2006；袁小平．关于电影体制改革的畅想．北京电影学院学报，1993,(1).
⑤ 数据来源于广电总局童刚。
⑨ 数据来源于广电总局毛羽。
⑩ 参见：刘尚希．结构调整不能再失去一个十年．经济观察报，2009-1-13.