建立科学有效的金融监管体系，本文主要内容关键词为：监管体系论文,科学论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年国际金融风险频繁发生，促使人们对金融安全性问题给予极大关注，并产生了保证金融安全、防范金融风险的现实要求。完善金融监管系统并提高效率，建立一个科学有效的金融监管体系应包括三个层次，即国家监管、行业自制、机构自律。这三个方面从不同的层次各负其责又相互配合，构成一个完整的、严密的监管体系。
一、国家监管
国家监管模式，目前国际上主要分为两种，即混合监管和分业监管。
随着世界经济金融的快速发展及一体化进程的加快，各类金融机构业务交叉经营在发达国家已很普遍。原因在于这些国家资本市场发达，金融机构内部管理完善，金融监管法规严密。但由于我国金融市场还不够规范，银行间接融资在全国融资格局中占85%以上，而且金融机构内部风险控制不能适应业务交叉经营的要求，金融监管也缺乏经验，因此，分业经营和分业监管仍是我国当前的必然选择。随着1992年中国证监会成立和1998年中国保险业监督管理委员会成立，中国“三权分立式”的以分业经营为基础的金融分业监管体制的基本框架得以构成。
在分业监管体制既定的前提下，国家监管应从以下方面做起。
1、明确监管目标与任务
国家金融监管的对象是金融机构，而不是直接管理和监督金融业的业务决策和业务经营。金融监管是一种政府行为，是政府依法赋予监管机构的一种法定职责。中央各监管部门履行金融监管职责，是依法核查金融机构的合法性、金融机构行为的规范性、金融机构资产的安全性和金融机构服务的质量标准。其核心是防范风险，目的是保护存款者利益，保证金融交易公平和公正履约，防止出现系统性、区域性金融风险，以建立稳健的金融运行秩序，促进经济的增长。
2、明确监管内容
国家的金融监管内容应向规范化、程序化、制度化的方向发展，避免随意性和盲目性。监管内容要贯穿在市场准入、营运规则、市场退出的全过程之中。1997年9月，巴塞尔银行监管委员会发布的“有效银行监管原则”就明确地提出了持续性银行监管问题，要求将现代管理理论中的系统控制原理运用到金融监管工作中去。该原则要求将市场准入、日常的监测和现场检查、危机援助和市场退出等作为一个完整的系统实施综合监管。综合监管已成为国际化趋势。
按照上述要求，国家的监管内容应着重在以下方面深入、细化。
(1)战略性监管。这是以金融运行目标设计、金融整体有效性和金融中远期风险预测为主要内容的监管，如国际金融风险和国家风险的转移预测并保持适度的风险准备、经济结构和经济区域调整过程中的金融风险预测、金融体系和金融运行对宏观经济政策支撑能力的预测预报、阻止风险关联贷款的制度性安排、金融体系和金融功能的制度性调整、风险集中的趋势和应变手段的安排、重大金融违规的处置、风险总准备金的筹划、对系统性和区域性金融风险的早期预报等。(2)功能性的监管。这是以金融机构的各种功能设置、功能配合和功能传导以及排除功能冲突为主的监管，包括组织结构、所有权结构、营业范围、服务区域、高级管理人员和关键性岗位人员的资格审查、经营规则的冲突、流动性控制及应急安排、风险的转移和隔离、经济金融的运行冲突、经济金融的政策性冲突、金融体系有效性评估等方面的内容。这方面的监管，具有很强的关联性，不能顾此失彼；有较强的机动性，应着重进行功能冲突分析，排除主要功能障碍；还有较强的创新性，对一些功能过强、功能不足、功能失效的环节，要从经济金融平衡有效运动的目标出发，做出功能调整的方案设计，或者做适度的功能微调。(3)操作性监管。是以金融机构营运过程的规范性、风险性、有效性为主要内容的监管，包括资本充足率、资产质量评估、会计标准、市场行为、现场检查、风险程序、信息披露、信用管理和违规处理等方面的内容。对这一方面的监管必须具有高度的连续性，不能在时序上中断；还必须有全面性，不可偏废某些监管内容和监管环节；还要具有规范性，不能任意设定标准，也不能任意改变既定标准。
3、掌握监管方法
国家监管方法主要表现为：一是在新的监管组织框架下，对银行业、证券业、保险业进一步依法贯彻落实分业经营和分业监管原则，管理和规范各类金融机构经营业务范围，制止各项违规和超范围经营等活动。二是必须依法对法人金融机构的风险监管。风险是系统性的，最终表现为法人金融机构的风险，因此，加强风险监管，就必须监督法人机构，实行由总行（总公司）垂直领导、相对独立的内部控制和统一管理能力，也就是把总部与其分支机构作为一个总体进行一体化监管。1998年年初，中国人民银行明确提出，要对境内外、表内外及本外币实施统一并表监管，就是一个很好的开端。三是按属地原则对金融机构实施日常监管，也就是说监管当局分支机构的中心工作是对属地的金融机构从市场准入、业务经营、风险管理、市场退出以及反不正当竞争等一系列的监管工作，保一方金融平安。四是既要注重市场准入，又要注重市场退出。在严格市场准入的同时，加快建立、健全金融机构市场退出方面的法律法规，依法关闭严重违规、不能到期支付债务的金融机构，按法定程序处理债权债务关系。五是实行监管任务负责制，坚持非现场监管和现场监管相结合，建立规范性的金融监管报告制度。国家的监管体制改革后，形成了总、分、支（或办事处）的三级组织结构。三级机构的监管职能不只是监管权限的区别，更重要的是监管质量的区别。要按监管重心和机构权属关系相结合的原则，分别界定赋予各机构的监管权限，明确各自的监管内容和监管对象，承担相应的责任，这样不仅使监管能落到实处，还能防止可能会出现的监管真空和信息漏洞。在非现场监管方面，我国有必要以国际通行的风险监管重要方式——非现场监管为借鉴，即按一定的程序，通过传送报表、资料以及规范定期报告、建立信息网络等办法进行常规、全面的检查。它的优势在于成本低、检查及时、不滞后，检查全面、不受时空限制，可以形成规范性、制度性监督项目。由于这种监管方式是当代风靡全球的审慎监管方式，我国可要求各金融机构定期、定项目、定格式向国家监管部门提供报告；可通过运用电子技术，建立监管信息网络，系统地将金融机构各类报表按时按量输入计算机，建立金融监管的系统参数，利用参数进行比较，从中发现问题并及时检查；还可由国家监管部门制定统一的比率表格，进行非现场的检查比率分析，通过比较，发现潜在的风险因素，以此建立我国非现场监管的程序和规则。
4、完善监管手段
第一，进一步完善金融监管的法律体系。这不仅是强化金融监管的基础条件，而且也集中反映和代表了监管当局的意愿。1995年以来，《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《保险法》等相继颁布实施，为金融监管部门提供了法律依据。但是，金融法律建设的任务还远远没有完成，许多金融产业如信托业、期货业还没有相应的法律；就是已有法律，还需要根据市场的深化程度做进一步的修订和补充。因此，金融法规体系需要继续完善，使金融监管有法可依。
第二，实行监管派驻员制度。据悉，我国准备借鉴一些西方发达国家的监管经验，向四家国有独资商业银行派驻专职监管员。这样，一方面有利于中央银行及时掌握被监管对象的情况，随时获得一些常规监管手段难以获得的重要信息；另一方面，在被监管对象内部设置一个监管者，有利于形成一种制约机制，督促其遵纪守法。同时，监管派驻员还可以随时反馈中央银行监管政策和规章制度在推行过程中存在的问题和不足，反映被监管单位的意见和建议，有利于中央银行不断改进和完善自身的监管工作。
第三，实行金融资产价值评估制度。金融资产价值评估是以管理会计和通货膨胀会计理论为基础，对金融机构各类资产（负债）的实际价值、名义价值和影子价格进行测算的方法。通过有效的评估，甄别资产（负债）价值的虚估、低估和敏感性因素，尤其是金融机构的长期贷款、证券资产、表外项目以及同外部经济风险关联性强的权债关系，做出比较准确的价值判断。这种评估，一定要有科学性和稳定性，不能重复过去那种简单分类方法，更不能重复那种直观性评价方法。
第四，建立金融风险预警机制。它要求以资产流动性理论和突变理论为基础，对构成的金融风险程度和暴露等级进行测算，包括单个金融机构风险预测、地区性金融风险预测、全国性金融风险预测及特定金融资产的风险预测；在风险预测的基础上，做出风险暴露的预报，设定风险观察等级，确定动态观察要点，并按不同的监管职能提出防范和化解风险的预备方案。由于不同国家体制存在差异，金融早期预警信号的表现也不一样，因而各国对预警指标的选择也不同。我国结合当前实际和统计数据索取的可能，应从宏观经济与金融体系两个方面选择一些综合性强、敏感性高、具有评估力度的金融预警指标，如：实际GDP增长率、通货膨胀率等。
第五，建立金融机构评级制度。金融机构的信用等级，是社会公众选择资产形式和金融伙伴的风向标。由于金融机构的管理能力不同、经营业绩不同、资产风险度不同、服务质量不同以及员工素质不同，自然形成不同的信用等级。建立评级制度并定期向社会公布各个金融机构的不同等级，有利于强化金融机构自身对经营风险程度的识别，有利于增强自我约束能力，有利于增强其资信透明度。中国对企业的信用评级制度已经初步形成，但对金融机构的评级还未引起足够的重视。为此中国可以借鉴一些国家采用的标准和做法，建立一套适合中国国情的评级制度、方法和机制。
第六，利用外部审计。在西方发达国家，金融机构的外部审计是一支不可忽视的监管力量。但在我国，注册会计师审计还刚刚起步，且很不规范。今后随着注册会计师及会计师事务所的逐渐发展和完善，我们应该充分利用其审计力量，充实和缓解中央银行审计力量的不足。金融机构应该聘请中央监管部门认可的社会审计机构，定期审核其财务状况，审核其上报中央监管部门的会计报表及内部控制系统。金融机构上报会计报表的同时，应上报会计师事务所的审计报告。
第七，建立存款保险制度及处理危机机构的有效机制。存款保险制度，是由商业银行根据其存款，按规定费率向专门存款保险机构投保，当投保行出现信用危机时，由保险机构对存款人进行补偿的一项制度。其基本框架是：建立专门的存款保险公司；保险基金由财政部门拨款，银行和其他金融机构入股和发行公司债券来筹集；费率根据概率精算确立；保险金额按存款帐户实行限额保险；赔付限于破产清偿和特定支付危机使用。由于金融业是处在竞争与提高效率的市场退出环境下，市场风险大，因而必然会有优胜劣汰。所以，为解决金融机构的市场问题，应建立存款保险制度以及处理危机构的有效机制，以使其退出时造成的社会代价降低到最小程度。
第八，继续加强国际交流合作。中国是国际货币基金组织、国际清算银行和其他许多国际金融组织的成员国，履行国际协议、维护国际金融秩序是中国义不容辞的责任。中国要积极参与金融监管的国际合作，其内容包括参加金融监管的国际性组织、中央银行监管的双边或多边合作、对跨国金融机构的联合监管、金融国际规范的推广应用等。尤其必要的是建立广泛的国际联合和信息网络，互通信息，互相交流，学习国外先进经验。
第九，培养一支高素质的监管专业队伍。目前，一是有必要加强对现有监管人员的专业培训，采取到国外银行监管当局进修或商业银行跟班操作等形式对监管人员进行现代国际监管知识和技能的培训；二是选拨一批熟悉业务和法律，掌握国际金融、英语、统计、外汇会计、计算机等知识与技能的人才充实到监管队伍中来。从长远看，对金融监管从业人员应实行资格准入制度，以提高金融监管人员的素质。
第十，加强金融监管当局之间的协调。金融监管当局由人民银行、证监会和保监会“三驾马车”组成。由于现代金融业的迅猛发展，各金融领域的边界越来越模糊，根本不可能做到泾渭分明，一些业务难免会出现监管交叉和监管真空，因此，三个监管部门的协调配合就变得非常重要。只有“三驾马车”齐心协力，忠实履行各自职责，形成协调制度和监管合力，才能从整体上降低监管成本，提高监管效率。
二、行业自制
对金融业的管理，除了国家监管外，还应有行业协会的自制，亦称同业公会自制。发挥行业协会的自我管理、自我服务、自我监督功能，是保证金融业良性运作必不可少的条件。
1、行业自制的作用
行业协会组织是人们在长期的生产经营中为维护同行业共同的利益而自发成立的一种民间性组织。由于金融业的特殊性，金融业的行业自律组织与别的行业相比，要求更严格，更有特点。金融行业协会是指由从事金融研究的学者、金融业从业人员以及政府金融管理者等组成的民间行业组织。它通常以“协会”或“公会”的形式出现，以“行业自制、协调和自我管理”方式行使职权，以业务性指导和交流为主，表现出广泛性、行业性和自制性的特点。金融行业协会的作用主要体现为：①促进行业管理的规范化。②保证交易的公正性和竞争的充分性。
2、行业自制的内容和方式
行业自制主要从本行各会员的利益出发，旨在维护本行业会员市场竞争的公正性和充分性。它主要从这样几方面实施监管，①行业会员的资格审查和登记。②行业会员的经营情况。③调节纠纷、协调行业会员关系。
三、机构自律
目前我国金融机构内部监管还存在着不同程度的问题，个别金融机构的内部管理和控制尚不完善，缺乏必要的监督和制约。因此要切实提高对建立健全金融机构的内部监管重要性的认识，在全面清理现行管理制度和业务规章的基础上，结合自身实际，借鉴国际经验，按照《金融机构内部控制指导原则》的要求，抓紧立章建制，形成一套责权分明、平衡制约、规章健全、运作有序的内部控制机制，把经营风险降到最低限度。
1、确立内部控制机制的主要目标和原则
金融机构作为企业，基本经营活动必须以经济效益为目标，内部控制措施和手段也应当服从和服务于经济效益目标。金融机构内控制度的具体目标和原则主要包括以下几个方面：
第一，确保国家法律和中央监管要求的贯彻执行。市场经济是法制经济，任何经济活动和经营行为都必须在法律的严格规范之下进行，而金融机构无一例外地要为有效贯彻国家法律和中央监管规章服务。内部监管的措施和程序必须保证法律和监管规章在各个部门和所有人员中得到充分遵守和执行，有效地杜绝内部人员职务违法行为，即金融机构内部监管必须遵循“有效性”原则。
第二，确保将各种金融风险控制在可接受的范围内。金融风险是金融机构业务经营过程中造成各种损失的可能性，是客观、普遍存在的，完全规避各种风险是不可能的，问题是如何有效地防范、控制和化解风险，将风险造成的损失控制在最小的、可接受的范围内。内部控制对金融机构的重要作用，最主要的是集中体现在防范金融风险方面。
第三，确保各个业务过程和操作环节得到全面控制和相互制约。内部控制还必须遵循“全面性”原则，控制程序和措施必须渗透到各个业务领域和各个操作环节，覆盖所有的部门和岗位，并真正做到相互制约。
2、建立科学的金融机构内部监管机制
国际国内的无数事实告诉我们，金融业长期而普遍存在的是三大风险，即信用风险、操作风险和管理风险。那么，行之有效的内部监管机制就要相对应这三大风险，充分发挥其防范和化解的作角。内部监管机制表面上看是一种“制度”，实际上它应是一种自上而下和自下而上的对金融机构内部任何人、任何事都有制约作用的“运行机制”。其基本内容如下：
第一，决策管理机制。各金融机构应当建立科学、有效的最高决策管理组织，健全和完善股东大会、董事会、监事会和经营管理组织，明确各自的职责和权限，充分发挥其职能作用。国有独资金融机构也要按照公司化的管理原则健全决策和管理机制，明确国家所有和法人经营之间的关系，建立信贷审查委员会、资产负债管理委员会等各种经营决策协调部门以及咨询、顾问机构，并在这些机构中建立有效的议事规则，提高其意见和建议的权威性，确保业务决策的科学性、民主性和准确性。
第二，人事管理机制。任何制度都需要人来执行，所以金融监管工作必须以人为本。从经济学理论上分析，在市场经济条件下，由于“经济人”的理性有限，如果不建立有效的制度和市场，对追求利益最大化的自然人进行约束和管理，某些金融机构的员工包括负责人就不可避免地会利用手中的权利进行一些违法违规活动以谋取私利，破坏金融秩序，对金融业的安全稳健运行构成危害。故应有一套激励员工提高自身素质的措施，如增加员工收入和加大对金融违规者的处罚力度；建立失职追究制度，把责任与违章违规违法现象的多少及其后果联系起来，让员工在运用高收入的职位权利的同时，保持高度的责任心，最大限度地调动广大员工的积极性，造就出一支精通业务、敬业奉献的高素质员工队伍。
第三，职责分离机制。基本要求是业务活动的核准、记录，经办人应当尽可能做到相互独立，如果不能做到完全分离，也必须通过其他适当的控制程序来弥补。金融机构内部应当严格分离的岗位主要有：现金、有价证券、重要空白凭证、印鉴、密押、贷款、核保、会计、财务、资金交易、损失确认、计算机等。
第四，授权和审批制约机制。金融机构的各个业务部门和分支机构都应当明确，开办任何业务活动必须经过权批准部门的书面认可，并实施严格的授权；对越权行为予以严厉的处罚，越权造成的损失应追究相应的法律责任。根据“四只眼”原则，明确规定重要业务活动必须经两人以上审批签署方才有效，单人单岗处理业务的，也应建立后续监督机制。同时还必须明确规定行使各种审批权力应当承担的相应责任。在1999年2月22日发布实施的《金融违法行为处罚办法》中，第一次建立了银行离任工作人员的责任追究制度，这就是将审批权力与应当承担的相应责任紧密联系在一起。
第五，内部审计机制。金融机构应当建立具有独立性、权威性的内部审计机制，充分发挥内部审计在内部控制中的综合性再监督职能。应当设立专门的内部审计部门，并直接对法人或最高决策管理组织负责，而不受被监管的人员和部门钳制，内审部门应当根据业务发展的规模配备足够的、称职的内部审计人员，有效开展内部审计工作，并将内部控制制度的健全和执行情况作为工作重点；要为内部审计部门和内部审计人员开辟畅通的信息反馈和报告渠道，保证发现的问题能够及时、完整地为最高决策组织所掌握。
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