农村信用社改革模式选择：贵州省证据，本文主要内容关键词为：贵州省论文,农村信用社论文,证据论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、选择省联社模式的动因
选择省联社模式既有农村信用社改革的现实需要，同时也有改革主导者和参与者的利益博弈行为，而最为突出的动因在于路径依赖特性和行政效率对经济效率的替代。
(一)农村信用社改革的路径依赖
诺斯认为制度变迁的进程主要是渐进式的，它一般是对构成制度框架的规则、准则和实施的组合进行边际调整，规则、习俗和传统会内化在人们的精神和行为中，成为一种稳定性的支配力量。因此，制度的演进总是存在制度依赖特征(诺斯，1996)。行政干预、内部人控制和社员不愿参加农村信用社的管理等使得我国农村信用社改革制度变迁的路径依赖也表现得非常明显(刘伦等，2005)[1]。
我国从改革开放以来，农村信用社改革没有从根本改变“官办”的路径，农村信用社改革大致经历了四个阶段：
一是1984年提出把农村信用社办成群众心合作金融组织，农信社成立了县级联社，成为农业银行的基层机构，走上了“官办”道路。
二是1994～1997年行社脱钩，提出把农村信用社逐步改革成“由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社会服务的合作性金融组织”。事实上，此次农村信用社改革重新获得了人民银行这个“最后贷款人”的靠山。
三是1998～2001年取缔农村合作基金会等非正式金融组织，行政性指导农村信用社“支农”工作。从1999～2001年中央和金融管理机构相继出台系列政策，要求农村信用社发放小额信用贷款、联保贷款，以支持“三农”发展。
四是从2002年起农村信用社“法人与组织体系试点”改革阶段。2002年3月国务院首次提出农村信用社改革的重点是明确产权关系和管理责任，强化内部管理和自我约束机制。2003年6月国务院深化改革的方案确定了江西等8个省(市)为改革试点省市。一年以后，全国共有29个省(市)加入了农村信用社改革。
而此次改革中各地的最终模式选择表明“宫办”的路径仍然没有根本改变，农村信用社没有真正出现“民主办社”、“还权于社”，最大的变化是“官办”的主导力量由中央政府变成了地方政府。构成农村信用社改革模式路径依赖的因素主要在于：
一是政府发展地方经济的指导思想没有转变。长期以来，我国经济发展过程中对GDP数字的重视超过了经济增长的实际意义。为此，各地始终把投资拉动经济增长作为政绩的关键(吴敬琏，2006)，从而地方政府对金融的影响始终不遗余力。在省联社模式下，地方农村信用社都受省联社统一的管理，地方政府只要很好地影响省联社或者地区联社办事处就能够实现对辖内农村信用社的有效“管理”或“指导”。而农村信用社资金投向政府意向型项目，不但风险有政府担保，而且资金金额大、相对收益较高，在缺少相关监督的状况下，两个受益主体实现了双赢。
二是农村信用社自身具有“官办”的依赖性。农村信用社长期以来习惯于“官办”模式，从而造成农村信用社在适应农村金融市场，满足“三农”资金需求的能力日益弱化，农村信用社内部管理制度、工作人员等也不能按照农村金融市场发展的要求作出相应的调整，形成了农村信用社的内在结构性惰性。此次农村信用社改革前，农村信用社的历史包袱已经非常沉重，部分农村信用社呆坏账率非常高。2001年底，全国信用社不良贷款5290亿元，占贷款总额的44％，当年有46％的信用社亏损，亏损金额167亿元，历年累计亏损挂账1250亿元；有58％的信用社已经资不抵债，总计资不抵债2361亿元，其中，严重资不抵债的信用社1万个，占总数的27％(于宁等，2003)[2]。农村信用社自身的脆弱性和内在结构的惰性使得农村信用社总是不愿意脱离政府这个靠山。
三是主导我国农村金融的金融抑制性政策没有根本变化。我国农村金融的金融抑制表现为利率管制、对民间融资的限制和对农村信用社实行“一乡一社”制度等。我国传统上就重视农业，认为农业在工业化过程中属于弱质产业，因而应该给予政策扶持，进而认为农民无法承受市场化利率，对农村金融采取了低利率的压制政策，造成了金融机构不能对信贷资金进行合理定价，从而扭曲了农村金融市场的市场机制。1998年以来，由于受农村合作基金会关闭的影响，政府对民间融资一直采取较为谨慎的态度。就农村信用社作为合法的金融机构在为农村金融市场服务上也采取了“一乡一社”的制度限制农村信用社之间的相互竞争。长期以来我国采取金融抑制政策使得金融决策者和监管者形成了要对农村金融进行有效管理和严防金融风险的习惯性思维，对监管部门而言，以“官办”的模式是有效监管的低成本形式。
(二)行政效率对经济效率的替代
所谓的行政效率是指政府汲取社会经济资源的能力，以及这种能力转化为实际财富的行政运行效能，也包括某种制度安排与相应的行政运行要保证国家安全或者某种统治的延续性和稳固性(North and Weigast，1989)[3]。经济效率也称帕累托效率，是指在给定配置条件下，市场主体的一方收益的改善，在不损害其他市场主体的收益情况下，这种改善就无法继续的状态。因而，可以说，经济效率主要在于市场主体可以自由配置资源基础上的一种最优均衡战略。但是，由于社会除了私人商品外，还存在公共品和公共服务，甚至因为某种力量存在而产生的社会统治的需要，那么政府的存在在经济学上就是合理的。
农村信用社改革过程中行政效率对经济效率的替代来自于两种行政效率的需求和两个经济效率的市场主体缺位。
一种行政效率需求是地方政府发展经济的内在冲动。作为一个发展中国家，特别是农村信用社所处的农村地区，政府发展经济是其最基本的职能，但是由于政府本身的公共性，过高地把发展经济提高到作为判断一届政府是否称职的标准，那么，地方政府就有动力利用一切可能的资源用于经济发展，而且更多地会参考资源投入的产出效应，更少地考虑产业结构和地区经济发展特点的可行性和恰当性，这种经济发展模式实际上就是力求通过行政效率代替市场效率的行为。农村信用社作为农户资金储蓄和获取贷款的主要通道，当农业产出较低，地方政府更有动力对本来“官办”色彩浓厚的农村信用社进行影响，进而通过政府担保等形式引导资金流向非农业。而在农村信用社改革的时候，作为中央政府投入改革的资金无一例外地被当成地方获取发展资源的机会。因而，在农村信用社增资扩股过程中，就出现了地方想尽一切办法，包括捐赠土地等，达到增资扩股的目的。
第二种行政效率对经济效率的替代的需求来自于维护金融秩序的政治性风险。农村信用社作为服务于“三农”的金融机构，受到“三农”本身脆弱性的影响，农村金融的风险在一般金融市场风险外，还包含了明显的政治风险，即稳定压倒一切。在我国农村金融的脆弱性下，金融政策决策部门和金融监管部门对民营金融资本的准入、民间各种的融资形式和农村金融的市场竞争等都持谨慎态度，特别是民营金融资本的准入方面将作出严格的限制，否则，放开农村金融市场必然导致农村金融市场激烈的市场竞争，市场竞争的结果又涉及到金融机构的退出机制问题，而部分金融机构出现危机，甚至破产，又必然形成一定区域的社会影响和金融不稳定。即使金融决策部门和金融监管部门对农村金融市场进行合理监管，由于金融机构数量的增多和市场竞争局面的形成，也会导致更高的金融监管信息搜寻成本，而且金融监管部门和金融机构、金融机构和客户之间的信息不对称性将更加严重，产生道德风险的机率就会更高。因而，金融决策部门和金融监管部门始终力求把农村金融机构造成的风险控制在最低的限度，从而对农村金融采取抑制政策和建立政府能够有效管理的农村金融机构便成为农村金融改革的一个政策基点。在农村金融包含了明显的政治风险前提下，农村金融改革的问题就不能完全用帕累托效率标准来衡量。
农村信用社改革过程中行政效率能够实现对经济效率的替代还在于市场投资主体和需求主体缺位。农村信用社名义上是合作性质，但真正的法人治理结构却没有建立起来。从改革开放之初，农村信用社划归农业银行统一领导，成为农行的基层机构，农村信用社就已经缺少了真正的股东。在本次改革过程中，增资扩股的股东或者是农村信用社的员工，或者是为了获取贷款的农户，前者主要受到工作岗位需求的影响，后者目的是为了获得社员贷款。因此，农村信用社改革真正的投资主体参与具有很大程度的非自愿性。由于农村信用社服务于“三农”的根本优势在于它根植于“三农”的特点和社员资源合作的基本性质，农村信用社的官办性和入股社员的非自愿性事实上已经把农村信用社的需求主体参与改革排除在外[4]。这两个主体的缺失导致农村信用社的法人治理结构必然虚拟化，进而减少了农村信用社经营管理权力上收的阻力，为选择省联社的模式铺平了道路。
(三)影响农村信用社改革模式选择的其他因素
多年来，农村金融机构直接承担着为“三农”提供资金支持的功能，金融机构承担政策性功能负担越重，金融资产呆坏账的可能性就越大。如2004年末，贵州全省扶贫贷款不良率为52％，其中，小额扶贫信贷不良率达72％。目前，农村信用社从功能服务定位上始终强调服务于“三农”，而且金融管理部门和地方政府还给农村信用社确定了服务“三农”的刚性指标。农村信用社等金融机构承担支持“三农”功能的原因固然有农村金融市场本身的特殊性，需要对其分类监管，另一方面，也与我国现阶段农村、农业、农民的社会保障体系没有建立起来，农业保险弱化，以及我国小农经济的特点等相关。
农村社会保障体系不完善和农业保险弱化，加上农村资金供给单一，从而使本身应由财政负担的资金也被间接地转化为金融机构的贷款需求。贵州省调查显示，39.25％农户贷款资金用于满足非产生性需求。农村社会保障和农业保险的缺失造成政府最简易的办法就是给农村金融机构施以影响，增加农村资金的供给。在农村信用社改革之初，通过选择省联社模式，更便于地方政府把支持“三农”的主观意愿通过机构影响的形式加以施行。
总之，本次农村信用社改革的模式选择没有能摆脱农村信用社传统发展模式的路径依赖，也存在着“行政效率”对“经济效率”的替代问题，而我国“三农”脆弱性无疑又是选择省联社发展模式的现实原因。
二、农村信用社改革成效与省联社模式的关联性
在省联社模式下，农村信用社取得的成效和问题与省联社模式选择具有高度关联性。按照省联社模式选择的动因分析可以发现，省联社模式下，地方政府对农村信用社的影响将增强，农村信用社的资金趋向于投放到政府意向性产业，政府在农村信用社上面的行政效率提高了，但农村信用社的经济效率被削弱了。这些与省联社模式选择动机相一致的预见正在被证实，贵州省是这一轮最早推进农村信用社改革的八个试点省份之一，贵州农村信用社在省联社模式下出现的问题具有典型性。
(一)省联社模式下的行政主导路径
此次农村信用社改革将“花钱”和“机制”联系起来，中央政府希望通过票据的激励，促进农村信用社机制建立。在实践中，虽然大部分农村信用社都按照央行考核办法建立了“三会”及其规章制度，但是法人治理结构并没有有效发挥作用，内部治理机制不健全。理事长、主任、监事长虽然形式上分设了，但职责划分不明确，不少的农信社仍然是理事长说了算，有的农信社党委会经常行使理事会甚至经营班子的职权，变相包揽大权。三权分离和有效的责、权、利相互激励与制衡的机制建设重视不够，建立的内部治理结构作用效果不明显。省联社、各地(州、市)联社办事处，对县联社“一级法人”社基本上变成了行政性的上下级关系，省联社成为农村信用社事实上的最高经营管理机关，下级联社的主要管理人员需要由上级联社的行政任命，县联社作为一级法人的自主权受到了限制，股东大会、监事会等形同虚设。股东的权利与责任严重不对称，股东的主要目的是获得贷款上的便利和利息优惠。而且农村信用社的激励机制、监督机制、市场推出机制等与农村信用社经营绩效息息相关的宏微观机制在改革设计中没有受到重视，道德风险问题仍然没有根本解决，传统以来的“官办”路径没有根本性转变。
在省联社模式下，贵州农村信用社的内部行政性管理加强，地方政府对农村信用社经营管理的影响增加了。省联社制定了《高级管理人员竞职暂行办法》、《农村信用社等级管理暂行办法》等一系列规章制度；在内部控制制度的建设上，制定出台了覆盖劳动用工、信贷管理、财务会计、审计检查、纪检监察和安全保卫等方面的内控制度和管理办法，建立了“垂直管理、上挂下查”的稽核审计管理体制。表面上看，这些制度和管理办法都是参照国有商业银行的管理办法建立现代企业管理制度，以有利于全省农村信用社的规范化管理，但是，农村信用社资金的非农化现象进一步证实了行政影响加强的倾向。2003年末至2005年末，贵州农村信用社投向农、林、牧、渔产业的贷款资金占农村信用社贷款总额的比例从67.28％下降到60.57％，下降了近7个百分点，而投向房地产和建筑产业的贷款资金占比从2003年末的7.85％上升到了2005年末的9.88％。
(二)规模扩展中的行政效率
自2003年改革试点以来，贵州省农村信用社业务规模快速增长。到2005年末，贵州省农村信用社存款余额360.13亿元，比年初增加116.25亿元，增长47.6％。各项贷款余额276.53亿元，比年初增加79.83亿元，增长40.5％。农村信用社资产规模的快速扩张实际上是行政效率提高的一种表现。到2005年末，全省农村信用社股本金总额达18.12亿元，比2002年末增加13.82亿元。但是，在增资扩股过程中农村信用社为了获取央行专项票据的支持，对农村信用社职工进行了广泛动员；而针对农户也以社员贷款资格作为条件，部分地方甚至把存款转为股份等形式。地方政府的积极动员为农村信用社快速的增资扩股发挥了重要作用。
同时，地方政府也充分认识到农村信用社作为融资平台的作用，因而也积极把地方财政资金和可能影响的存款纷纷从其他商业银行转存到农村信用社。从2004年1月至2006年1月，贵州省农村信用社机关团体存款从2.19亿元增加到6.10亿元，增加了近3倍，而政府可能影响的其他资金(包含在储蓄存款中)金额就更大。
行政手段对农村信用社的影响也有积极的一面，特别在消化历史包袱、清收旧贷、打击逃废债等方面对农村信用社发挥了支持作用。本次农村信用社改革启动以来，贵州各级党委、政府帮助农村信用社清收旧贷，并把这项工作纳入督办程序，向九个市(州、地)政府(行署)下发了“督办通知单”，2005年12月末，政府协助农村信用社累计收回党政机关、行政事业单位及职工和家属拖欠的贷款本息3557.79万元，其中本金2854.03万元，占年初不良贷款余额的1％。
因而，农村信用社规模快速扩张的过程实际上内含了行政效率对经济效率的替代过程。
(三)经济效率被替代产生的问题
农村金融的显著特点是交易成本高、农业及相关产业风险高、交易金额小和农户缺乏担保等，国有商业银行从农村金融市场的撤退也是基于农村金融市场的特点，和国有商业银行管理层级过多，委托-代理关系链条过长等原因，从而在农村金融市场缺乏效率优势。农村信用社立足于“三农”，其优势在于根生于“三农”，具有特殊的信息对称的优势。然而，采用省联社管理模式，具体的经营管理办法采取全省统一的形式，这与法人治理原则不符，也违背了合作制原则，无疑是斩断农村信用社在“三农”中的触角，使得农村信用社在服务“三农”的灵活性和因地制宜能力变差，必然增加经营管理成本和经营风险。同时，由于多级法人导致委托代理链条与信息不对称环节增多，从而加大了信息成本，增大了交易费用。
1.省联社“越位”、“错位”和“缺位”并存。省联社被赋予管理、指导和服务的功能，在实际工作中，主要表现为“管班子、管规划、管服务”。然而，实践表明，省联社在“管班子”上存在明显的越位，过多地干预了县联社的法人治理结构；在“管规划”上存在错位，过多地下达经营管理计划和刚性指标，使县联社经营管理缺乏灵活性；在“管服务”上缺位，对于农村信用社需要支持的技术和经营办法支持不足，比如在农村信用社客户信用评级体系建设等方面没有很好地提供指导和服务。
2.农村信用社预算软约束加重。由于农村信用社没有真正建立起法人治理结构，内部管理人员缺乏董事会和股东的监督，内部人控制没有得到根本解决，而且行政管理倾向明显的农村信用社存在委托代理链条过长的特征，在财务上就表现为农村信用社的成本软约束化和管理成本的增长，主要表现在：一是营业费用和其他业务支出快速增长。营业费用和其他业务支出都是相对固定的经营性费用，在机构人员一定的情况下，一般不随业务规模的变化而变化。2005年贵州省农村信用社营业费用比2004年增加了44.83％，2005年营业费用及其他业务支出增长率明显快于2004年的增长率。二是大幅增加职工工资和职工福利。在职工人数没有显著增加的情况下，2005年农村信用社的职工工资总额比2004年度增加了近一倍。三是业务招待费、会议费等办公费用快速增加。2005年业务招待费比2003年度增长了近两倍，相应地，会议费和差旅费等也呈现快速增长的趋势。同时，涉及改善经营管理的相关办公费用，如电子设备费用、公杂费、业务宣传费等增加并不明显，这部分费用甚至是不增反减，充分说明农村信用社在改善经营管理方面重视不够，农村信用社在联社模式下内部经营管理成本存在增长的趋势。
3.农村信用社建立市场化利率定价机制的动力不足。粗放式管理、较高的利率浮动空间和农村金融市场中的垄断地位，促使农村信用社可以采取简单的贷款利率上浮的办法获取利润，增加了“三农”负担(徐忠，2004)[5]。国有商业银行逐渐从农村推出后，农村信用社在农村金融市场缺少竞争对手，使得农村信用社缺乏经营管理改革的外在动力。随着利率市场化的推进，放宽了利率的浮动空间，农村信用社可以采取简单的利率上浮办法获取收益，使得农村信用社缺乏改善经营管理的内在动力。从农村信用社主要收入增加来源可以看出，农村信用社的利息收入增长速度明显快于利息支出的增长速度。2005年利息收入19.48亿元，2004年为13.12亿元，2005年比2004年增长了48.51％，同期利息支出增长速度为39.39％，高出9.12个百分点。2004年利息收入增长速度比2004年利息支出增长速度也要快12.44个百分点。从绝对金额来看，农村信用社的利息收入2005年为19.48亿元，2004年为13.12亿元，而利息支出2005年仅为3.45亿元，2004年为2.48亿元，利息收入增加了6.36亿元，利息支出仅增加0.97亿元，因而，可以判定农村信用社的利润主要来自于上浮利率带来的收入。
此外，尽管农村信用社规模快速增长，目前也处于盈利状态，但在法人治理结构不完善、内部管理机制不健全、资金运用非农化倾向下，省联社模式实际上增强了全省农村信用社的一体化，省联社正在放大农村信用社的整体风险，使得个别的农村信用社经营风险可能扩散为整个省联社系统的金融风险。
三、深化农村信用社改革的政策建议
从农村信用社改革模式选择可以发现，我国农村信用社改革无论是中央政府推动还是地方政府推动，还没有从根本上摆脱传统模式的路径依赖，也没有能够有效地根据农村金融市场的特点把农村信用社打造成恰当的农村金融机构。农村信用社改革过程中出现的成本快速增长、资金运用非农化现象等实证了农村信用社的省联社模式存在制度性缺陷，但是，深化农村信用社改革是当前建设新农村的必由之路。针对目前农村信用社改革过程中存在的问题，继续深化农村信用社改革的建议如下：
一是要审慎评估农村信用社改革取得的阶段性成果，认真研究目前农村信用社改革过程中出现的问题。农村信用社改革已经进入转折阶段，因而，审慎评估农村信用社改革成果的时机已经成熟，特别要认真研究省联社统一管理模式下农村信用社的经营效率问题。
二是农村信用社管理体制设计上，要强化省联社、地区联社办事处对独立经营主体农村信用社的服务功能和指导功能，同时，减少省联社对地方农村信用社经营管理行为的行政性干预。目前，对省联社的深化改革，在宏观政策层面有两种意见，一种主张把省联社转变成覆盖一个省的区域性商业银行，一种主张把省联社转变成为农村信用社提供金融服务的机构。目前省联社是努力把自身转化为区域性商业银行。农村信用社在省联社经营管理模式下存在的问题，特别是成本软约束化，利率上浮幅度较高等问题表明，农村信用社转化为全省性商业银行将增加运行成本，减少农村信用社服务“三农”的灵活性，不容易打破农村信用社在农村金融市场的垄断局面，因而，政策决策层面更应该引导省联社向提供金融服务及行业自律性组织方向发展。
三是要改革传统的“一乡一社”制度，打破区域内只允许设立一家信用社的限制，在农村信用社满足一定条件下，鼓励这部分农村信用社在一定范围内跨区经营。在传统“一乡一社”制度下，农村信用社在很多农村地区属于独家服务“三农”的金融机构，因而，农村信用社可以采用简单的利率上浮办法获取收益，而对硬化成本约束，加强内部经营管理方面明显缺乏动力。通过改变传统“一乡一社”模式，让农村信用社在一定范围内相互竞争，增强农信社内部改革的动力，增强农村信用社合理的利率定价能力。
四是要在“花钱买机制”的指导思想下，建立农村信用社存款保险制度，改变花钱模式。目前采取支农再贷款和专项票据普遍支持农村信用社改革的办法实际上是一种普遍输血式解决方案，该方式在减轻农村信用社的历史包袱，化解农村信用社严重的呆坏账等方面确实发挥了不小的作用。但是，对于激活农村金融市场，促进农村信用社真正改善经营管理机制，建立完善的法人治理机构等方面需要加强。在农村信用社已经基本化解历史包袱的情况下，可以考虑建立农村信用社存款保险制度。农村信用社市场竞争增强的情况下，对于在市场竞争中被淘汰的农村信用社，动用存款保险资金处置个别农村信用社经营失败带来的社会风险，从而让农村信用社形成合理地市场退出机制。
五是推进小额信贷试点和邮政储蓄改革，激活农村金融市场。目前农村信用社改革缺乏外在市场竞争，而农村民间融资又相对活跃，推进小额信贷试点和邮政储蓄改革，大力发展“只贷不存”的小额贷款公司模式；努力把邮政储蓄办成社区性金融机构，有利于激活农村金融市场，增强农村信用社改革的外在动力，进一步引导民间融资规范化发展。
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