人民代表大会制度视野下的公民监督权再探讨，本文主要内容关键词为：监督权论文,公民论文,视野论文,人民代表大会制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D622、DF2 文献标识码：A 文章编号：1000-5285(2010)01-0001-04
一、人民代表大会制度下其他国家机关无权对人民代表大会进行监督制约
我国的人民代表大会和资本主义国家的议会有原则区别。人民代表大会制度与西方的代议制度、民主集中制原则与三权分立原则的根本区别，并不在于要不要分权，而是在于代表机关的地位是否高于其他国家机关，代表机关与其他国家机关是单向监督还是双向监督。在人民代表大会制度中，这种监督是单向的，而在西方代议制中，这种监督是双向的。人民代表大会与它所产生的行政、军事、审判、检察等其他国家机关之间的权力关系，不同于西方美国式的三权分立制度中立法与行政、司法的关系，也不同于英国式的议会制中的议会与内阁的关系。在我国，各级人民代表大会是国家立法机关，更是国家权力机关。我国的全国人民代表大会则是最高国家权力机关，它与由它所产生、向它负责的其他国家机关之间的关系，是一种决策与执行、监督与被监督的关系。如果要进行类比的话，人民代表大会制度在一定程度上与19世纪英国“议会至上”时期的体制有一定的共同之处。即，人民代表机关作为最高权力机关，居于一切国家机关之上，没有任何其他机关能与之平起平坐，也没有任何其他国家机关能凌驾于它之上。如童之伟教授所指出的：“西方政权组织形式，不论议会制、总统制还是半总统制、委员会制，都是既强调分权，又强调不同权力之间的制约平衡，而人民代表大会制度虽则在法律上、事实上也分权，但强调民主集中制原则。按照这一原则，行政、军事、审判、检察等机关之间在一定范围内存在相互间的监督制约关系，但在与人民代表机关的关系中，却只能是行政、军事、审判、检察等机关受人民代表机关监督、对人民代表机关负责，无权反过来监督、制约人民代表机关。”[1]
总之，在人民代表大会制度的框架内，没有其他国家机关监督制约人民代表大会（国家权力机关）的机制。
根据我国宪法第六十二条第十五项的规定，全国人大有权行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权。”这就是说，中国人民以宪法的形式授予了全国人大这一国家机关除了行使宪法列举的各项权力之外，还可以行使它认为应当由它行使的其他权力。无论这一规定是否符合宪政理论，无论全国人大会不会去行使那些它认为“应当”由它行使的职权，从逻辑上说，按现行宪法的制度设计，除了全国人大自身的自律外，任何其他国家机关无权防止和阻止全国人大滥用职权。
二、人民代表大会制度下对各级人民代表大会的监督主要依靠全体公民
从权力机关（各级人民代表大会）不受其他国家机关监督制约的制度安排中，我们不能就此得出人民代表大会制度中的人民代表机关不受任何监督制约的结论。实际上，完善人民代表大会制度的一个重要内容，就是要解决对作为各级国家权力机关的人民代表大会自身的监督制约问题。只有使国家权力的行使规范化、交接程序化、监督法治化，人民代表大会制度才能在世界政权组织形式之林中获得一席之地。
依照现行宪法的规定，在人民代表大会制度中，人民代表大会在一切国家机关中，居于最高地位。全国人民代表大会是全国的最高权力机关，地方的人民代表大会则是该行政区域内最高的国家权力机关。人民代表大会作为人民通过直接或间接选举产生的人民代表机关，其权力来自于人民，是基于人民“同意”而产生的公共权力，具有合法性基础。人民代表大会制度的特点在于，这样一个由人民通过直接或间接选举产生的机关，只有一个，人民的授权也好，委托也好，都集中于人民代表大会这个唯一的权力机关，而没有任何其他机关拥有这样的民意基础，也就没有任何一个其他机关能与之相抗衡；没有任何机关能向它发号施令；除了选举它的人民以及原选举单位，也没有任何人能够监督制约它。它除了向选举产生它的选民或选举单位负责以外，不向任何其他机关负责。也就是说，在国家机关体系中，它享有一种“至上”的地位。对各级人民代表大会的监督制约，只能依靠全体人民。
首先，人民通过宪法对各级人民代表大会进行监督制约。
在人民代表大会制度下，由人民代表大会产生的其他国家机关的权力，来源于宪法的授权。这就是说，国家行政机关、军事机关、审判机关、检察机关、国家元首的权力并不是来源于同级人民代表大会的授权，而是直接来自宪法，也就是间接地来自人民的授权。我国宪法对国家行政机关、国家军事机关、国家审判机关和国家检察机关以及国家主席的权力都有明确的规定，这些国家机关是依据宪法的规定而获得相应权力的。除非修改宪法，人民代表大会无权剥夺这些国家机关的宪定权力。
指出这一点，是想说明在人民代表大会制度的权力结构中，所谓“一切权力属于人民”的命题是正确的，但“一切权力归人民代表大会”的命题则是不正确的。人民将政治统治权赋予国家机关，但不仅仅是赋予人民代表大会，也通过宪法赋予人民政府、人民法院、人民检察院和国家军委。人民授权给人民代表大会监督这些机关，但没有把所有权力都授予人民代表大会，然后再由人民代表大会授权给这些机关分别行使。这表明，人民代表大会必须和这些国家机关一道，才能实现对国家的治理。人民代表大会没有行政执法权，没有审判权、检察权，也没有号令军队的军事统帅权。离开这些国家机关的积极活动，人民代表大会制度就无法运转。从人民代表大会制度设计的权力结构上讲，人民代表大会也不能代行这些国家机关的权力，不能自己决定，自己执行，自己裁决案件。
这种对于人民代表大会的限制或制约，来自于宪法，也就是说，来自于人民。人民代表大会的“至上性”并不意味着它是“万能”的。宪法对人民代表大会及其组成人员的限制或制约是人民代表大会制度中的一个重要内容。
其次，人民通过选举罢免权对各级人民代表大会进行监督制约。
按照现行宪法和选举法规定，选民和原选举单位对人民代表大会的组成人员有罢免权。这表明，人民代表大会要受到选举它的选民或选举单位的监督制约。但罢免权是监督权的一种极端形式，即监督制裁权。它不可能成为对作为国家权力机关的人民代表大会进行经常化监督制约的方式。
因此，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，就成为完善人民代表大会制度中，对作为国家权力机关的各级人民代表大会进行经常性监督制约的重要机制。
三、通过保障公民知情权、参与权、表达权、监督权完善人民代表大会制度
胡锦涛总书记在中共十七大报告中指出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”执政党的文件中首次提出保障人民这四项基本权利，对国家根本政治制度——人民代表大会制度的完善具有十分重要的意义。这四项基本权利都属于公民的参政权，属于宪法调整的公民基本权利范畴。“作为宪法调整的权利形态，基本权利在整个权利体系中处于核心地位，表征着公民在国家中的政治、经济与社会地位。”[2]在人民代表大会制度的框架内，公民的这些参政权，是人民代表大会制度得以确立的基础，同时也是人民代表大会制度正常运行的必要条件。如前所述，在作为国家权力机关的各级人民代表大会不受任何其他国家机关监督制约的情况下，人民对各级人大的有效监督就成为人民代表大会制度成功运行的关键；而在罢免权行使成本极高不能成为经常性监督手段的情况下，人民群众的这“四项基本权利”就成为监督国家权力机关、有效行使参政权的重要途径。作为被监督对象的国家权力机关拥有国家和地方立法权，因此，这四项基本权利必须直接诉诸宪法保障，成为依宪法保障的基本权利，各级立法机关不得通过立法予以剥夺或变相剥夺。
从权力监督的逻辑结构上看，任何一项监督，都分为获得“监督信息”、提出“监督建议”和进行“监督制裁”三个环节或要素，这既是权力监督的运行程序，又是权力监督的实体内容。权力监督总是从“监督信息”的获取开始，以“监督建议”为核心，以“监督制裁”收尾；权力监督的实质内容，无非就是获取监督信息，提出监督建议，进行监督制裁；而权力监督是否有效的标准，就在于监督信息是否充分准确，监督建议是否奏效，监督制裁是否确有权威并能发挥其威慑力。公民的知情权是公民获得充分信息从而进行有效监督的起点，它是公民行使参与权、表达权和监督权的前提条件。充分享有知情权，才能有效行使参与权、表达权和监督权。监督信息获取的数量和质量，直接决定着监督的质量和效果。监督制度首先要求有一套监督信息获取的渠道，并保证这些信息能够传达到相关部门或在一定范围公开，即充分保障公民享有知情权，否则，监督会难以奏效。“公开与透明，是有限政府的基本要素，是对政府的有效限制，从而使非法、不当的政府行为无从藏身。……公共权力部门能否提供充分可靠的信息，以及其决策是否有充分的透明度，这两者对责任制度和法治至关重要。没有充分的信息和透明度就为欺诈、不公平的待遇和腐败提供了机会。”[3]国务院已颁布施行了《中华人民共和国政府信息公开条例》，对行政机关的信息公开做了相应规定，使公民对行政机关政务信息的知情权有了一定保障。但公民对权力机关、审判机关、检察机关、军事统帅机关、政治协商机关以及各政党相关政务信息的知情权还缺乏制度化的保障。有学者也提出宪法在政治权利方面应增加公民知情权的规定[4]。
人民对其选举产生的代表机关的监督，可以采用罢免其选出的代表的方法，但人民对国家行政、审判、检察等其他机关的监督就不能采用罢免其公职人员的办法来进行。根据现行宪法的规定，人民群众对包括人大在内的所有国家机关的民主监督，有两种渠道或方式，一是通过行使宪法第三十五条规定的言论自由权的方式进行，二是通过行使宪法第四十一条规定的批评、建议、申诉、控告、检举权的方式进行。这两种方式都属于十七大报告中所提出的“表达权”的范畴。相对而言，通过宪法第四十一条规定的权利对国家机关进行监督，比采用言论自由（表达自由）权进行监督，更经济、更稳妥，应当优先采用。我国十分重视这方面的工作，建立了相应的制度，这就是信访制度和举报制度。完善信访制度和举报制度，是实现人民对国家机关，包括权力机关进行民主监督的重要一环。
公民根据宪法第三十五条规定的言论自由权对各级权力机关和其他国家机关及政党进行监督，也十分重要。宪法和法律所保护的这种以“表达权”为核心的制度与选举制度一起构成了人民主权的支柱。人民的政治权力首先是通过行使选举权来体现的。通过行使选举权，人民选举出自己的代理人组成代议机关，代议机关再组成政府等其他国家管理机关，形成民主政体；其次，人民通过行使表达权来向选举产生的代议机关以及政府等其他国家机关表达自己在政治上对国家事务的看法和主张，实现对国家机关的监督。只有选举权还不能说就有了民主政治，只有有了充分的表达权，才能说这个国家的人民能够当家作主，有了民主政体和民主政治。从权力监督的角度讲，表达权是实现民主监督权的重要方式，是进行民主监督不可缺少的手段。可以说，一种民主政体发展的水平和程度，从它的选举制度和表达权保障的健全程度上就可以得到准确的答案。表达权的保障是完善人民代表大会制度不可缺少的环节。
人民代表大会制度作为一种与西方近代三权分立政体不同的民主政体，从理论上讲，在公民表达权制度的建设方面，不应当输给它们。人民当家作主的国家当然不怕人民说三道四，相反，必须允许人民充分表达自己的政见，实现对权力的民主监督。健全我国宪法和法律中有关公民知情权、参与权、表达权和监督权的规定，从宪法层面保障公民的这四项基本权利，是完善我国人民代表大会制度亟须解决的课题。
收稿日期：2009-10-13