农村民主治理：困境与出路——20个省级行政区的68个村庄调查，本文主要内容关键词为：行政区论文,村庄论文,出路论文,省级论文,困境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[分类号]D035·5 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2013)02-0080-04
在农村政治发展中，如果采取抽象化和概括化的视角，我们可以认为农村政治发展的目标是农村基层民主治理的实现。农村民主治理意味着以民主的方式进行农村公共事务的公共治理。农村民主治理为农民政治参与提供了制度平台，为协调农村利益矛盾提供了有效手段，为引导农民过上理性的政治生活提供了政治环境。中国农村民主治理状况如何?农村民主治理遭遇到哪些困境?如何释放农村基层民主的潜在价值?我们只能在农村政治发展实践中寻求这些问题的答案，而不能单纯地依靠理论演绎。课题组实地考察了一些村庄的民主治理状况，将农村民主治理研究置于其生长的历史平台之上。
一、调查地点和研究方法
我国农村经济发展状况各异，各个村庄的文化传统不同，因而，农村治理呈现出“不均质”的特点。为了使调查样本具有更大的说服力，我们选择了20个省级行政区的68个村庄进行了农村民主治理状况调查。这些省级行政区位于中国东、中、西部三大经济地带，西部地区包括陕西、甘肃、重庆、贵州、云南；中部地区是安徽、河南、湖北、湖南、内蒙古、山西、吉林、黑龙江；东部地区有北京、天津、浙江、山东、河北、辽宁、江苏。在选择村庄时，我们的原则是村庄的主产业必须是农业。
在每个村庄，调查员均采用了等距离抽样的方法，一共发放问卷1360份，回收有效问卷占发放问卷总数的87.5％。同时，我们还进行了个别访谈。调查结束后，用社会科学统计软件包SPSS进行数据的统计分析。
我们深知，我国农村民主治理状况纷繁复杂，仅凭千余份问卷、60多份访谈记录和60多名大学生的调查日记很难准确评估和分析中国农村民主治理状况，不太可能提出任何具有普遍意义的科学理论和解释，但我们希望我们的努力能为更具普遍性的结论和解释提供丰富的材料和参考。
二、调查对象的基本特征及分析
从问卷调查对象的基本特征看，男性人数比女性人数比例高3.4％；三个年龄段人数各占1/3左右，30—49岁偏多；初中以上文化程度(包括初中)的占72.6％；群众占92.4％。本次问卷调查对象的特征与调查样本的整体情况比较吻合，具备了作为调查对象样本的代表性，可以作为调查对象样本进行考察分析，调查结果具有一定的说服力。
三、调查情况及分析
改革开放以来，农村村民自治发展迅速，成为农村政治发展乃至中国政治体制改革的最亮点，考察农村民主治理现状首先要从村民自治开始。同时，我们还应看到，村民自治只是村级社会民主治理形式，农村民主治理要获得实质性的进步还仰赖民主层次的进一步提升，即在乡镇培育民主。生机勃勃的、充满创新精神的农村民主治理也离不开广大农民的积极参与。
1.村民自治制度的运行状况
在一定意义上，村民自治制度安排是国家在农村实行民主治理的标志。从法律规定和制度文本来看，村民自治的主要内容是四个方面：以直接、平等、差额、无记名投票为基本原则的民主选举制度；以村民会议、村民代表会议为主要形式的民主决策制度；以村民自治章程为基本形式的民主管理制度；以村务公开、民主理财为重要特征的民主监督制度。
第一，民主选举。农村村民委员会民主选举是村民自治的主要标志，是村民自治的窗口。在调查中，81.7％的被调查者认为现任村委会的干部是民主选举产生的。为了进一步探究村民委员会选举的民主性，我们考察了村民委员会选举程序的公正性。85.9％的被调查者回答“选举时公开唱票”；77.4％的被调查者回答“当场宣布选举结果”。但是，仍然有个别地方选举程序还不太规范，存在着大量使用流动票箱、代填选票、不公开唱票和当场宣布选举结果的情况，民主选举遭到少数人的操纵。家族、贿选对选举的影响没有完全消除(见表2)。如在山东省某村调查时，一位村民反映，村官选举从来不召开村民大会，村民集中投票、唱票、当场宣布选举结果这样的理论流程在这里行不通。这个村有威望和办事经验的老头班成员们拿着票箱挨家挨户地问，村民在事先拟好的候选人中选择，投入流动票箱。老头班成员们整理好选票后上报乡里，乡里同意后才能宣布。现在这个村的村主任和会计已经十多年没换过了。
总之，村民委员会的民主选举得到普及，任命村民委员会成员的时代基本结束了。村庄政治精英必须通过村民的授权获得村干部的资格，村庄政治权力的合法性得到了加强。然而，家族势力具有存在的社会土壤，黑恶势力也不可能完全消除，他们介入到村民委员会选举中以增加影响力量是可想而知的。随着农村的全面发展和进步，这些问题是可以缓解的。出现贿选现象，说明选举中的竞争很激烈，农民手中的选票具有一定价值，这是有利于农村基层民主建设的，但贿选本身破坏了选举中的公平原则，是非常不健康的政治现象，要依法进行打击。选民出卖选票，一是说明农民的物质生活还处于较低的水平；二是说明一些地方村委会处于无权状态，谁当选对农民来说没有什么区别；三是说明农民缺乏监督村干部的手段，当选者可能发生以权谋私的行为。贿选是农村政治发展中的副产品，西方政治民主也很难摆脱贿选的影响，随着贿选成本的增加和投资预期回报的减少，贿选会有所减轻。
第二，民主决策。民主决策是村民自治的重要内容，是村民行使民主权利的主要体现。村民会议和村民代表会议能否按规定召集并真正发挥作用关系到村民民主决策权利的实现。在问卷调查中，当我们问及“不选举时您村是否召开过村民会议”时，39.3％的被调查者回答“没召开过”，还有16.6％的被调查者不知道情况(见表3)。当问及“您村是否召开过村民代表会议”时，69.1％的被调查者做出了肯定的回答(见表3)。在给予肯定回答的被调查者中，认为村民代表能够按照规定产生的占54.6％。为进一步了解村民代表会议的作用，我们设计了“村里谁决定与村民利益有关的大事”这一问题，结果仅有16.8％的被调查者认为是村民代表会议决定的，大部分被调查者认为村党支部和村委会在村务决策中发挥着决定性作用。在湖北省某村调查时，一位村支书非常坦然地说：“村民代表会议作用不大，它没权力，与村民利益相关的大事都是村支书说了算。”这句话有些夸张，但反映了一些地方村书记独断专行的现状。
村民会议是所有有选举权的村民直接行使民主权利的组织形式，带有鲜明的直接民主特点，但大量村庄的村民会议制度成为虚设，进而影响了村民自治制度直接民主优越性的发挥。村民代表会议制度在大多数村庄已经建立起来，在很多村庄成为村民会议的替代组织形式。
第三，民主管理。民主管理是村民自治的重要环节。
按照村民自治制度的设计，全体村民共同制定村民自治章程，并依照章程管理村中与村民利益相关的事务。章程是否制定、如何制定和是否发挥约束作用成为民主管理能否实现的关键所在。调查数据表显示出，接近半数的被调查者认为没有村民自治章程或村规民约(见表4)，认为村民自治章程是全体村民共同制定的比率仅为7.6％，大部分被调查者不知道章程怎样制定和认为是上级、村委会、村民代表会议制定的。在山东省某村，村主任这样告诉我们：“村规民约是乡里统一制定的，各村都是一样的版本，挂在村委会办公室的墙上，我都不知道村规民约写了什么。”绝大部分被调查者认为章程对村干部没有约束作用(见表4)。
总之，大部分农村的民主管理制度已经制定，然而，民主管理依据的章程缺乏合法性，没有得到村民的同意，而且章程的作用在大部分农村还没有真正实现。
第四，民主监督。民主监督是村民自治的前提和保障，没有公开的监督是虚假的监督。为了确保村民的经济利益，广大农民创造了民主理财制度，以便对村中财务实行有效监督。调查中，认为按时向全体村民公开村务的被调查者仅占32.7％。村务公开存在随意性、形式化的问题，村民无法了解村中的财务状况，有67.2％的被调查者表示“不了解”村中的财务，这种情形导致村民对村干部的民主监督无法实现。在大部分地方，民主理财小组没有建立起来，即使有民主理财小组，也只是个形式而已。调查中，谈到对现任村干部的监督，绝大多数人表现出无奈。
2.乡镇人民代表大会制度状况
调查中发现，只有极少数被调查者参加过乡镇人大代表选举，绝大多数农民并没有行使过选举县乡人大代表的权利。少部分参加选举的农民对选举的民主性持否定态度。黑龙江省某村的一位农民说：“我参加过县人大代表选举，候选人事先已经确定好了，党员要服从党组织的决定，不想选也得选。实际上选谁都一样，人大没权。”
随着城市化进程的加快，越来越多的农民向城镇和大中城市转移，村级民主的重要意义渐渐被乡级民主取代。虽然这一过程会很漫长，但乡镇民主治理问题需要得到足够的重视。
3.农民政治参与状况
从制度层面上讲，农村基层民主归根到底是保证农民政治参与的制度供给。农民在现有的国家法律制度体系内参与政治生活，是农村民主治理的重要内容，是提升农村政治现代性、民主性的有效途径。
第一，农民政治参与积极性。农民投票行为是衡量农民政治参与水平的最主要依据。农民投票活动是农民通过投票的形式参与国家和农村社区的公共事务管理，影响公共资源分配的行为。从目前乡村政治生活的实际看，农民投票行为主要集中在农村村民委员会选举上。农民投票选举村民委员会的积极性一般通过农民投票率来衡量。这次调查的结果显示，只有62.6％的被调查者参加了上一次村干部选举投票。基层干部非常重视投票率，把投票率当成一项政绩来对待，并不遗余力地采取了各种措施提高投票率。近年来，舆论宣传和官方统计的投票率一般能够达到85％以上，有的地方甚至可以达到100％。我们调查的投票率与官方数字存在一定差异，这可能有两个原因：一是农村基层政府为了获得上级的表扬而虚报数字。二是有些农民在自己不知情的情况下由别人代替投了票，有时户主替全家有投票权的成员投票，而其他成员却一无所知。数据还表明，仍有大量的农村选民不珍视自己的选举权利，只专注于经济利益，对政治事务漠不关心。
第二，农民政治参与动机。农民投票的动机在一定意义上能够反映农民政治参与的动机，进而表现农民政治参与的质量和深度。农民政治参与动机多种多样，绝大多数被调查者选择了政治权利动机(见表6)。怎样看待政治权利动机占如此高的比例呢?一是确实有一部分人非常看重自身的选举权利；二是一部分人按照官方的宣传填写问卷；三是一部分人认为这样的回答在大学生调查员面前显得有政治水平。在访谈中，我们了解到，一些农民为了利益参加选举，但这种利益动机往往被掩饰在“政治权利动机”之下，而且这种“利益动机”更多表现为眼前的利益。仍有一些人还处于动机模糊和服从权力状态，主要原因是对现有政治体制不满，对选举的真实性有疑虑，选举意识不强。从总体上看，农民的政治参与还处于动员型为主的状态，能够支撑农民自主参与的长远的利益动机还没有真正形成。
第三，农民政治参与理性。农民投票取向是农村选民在投票选举时对候选人条件的要求，能够反映农民政治参与的理性程度和政治判断能力。
调查数据显示：选择“主持公道”和“人品好”的占55.1％。调查中，很多村民表示要选择能主持正义和公道的村委会成员。农民已经具有一定的政治判断和政治分析能力，意识到政治权力在社区资源分配中的权威作用，希望政治权力的掌握者应当具有公正的品德。此外，农民也非常看重文化水平和经济能力，农民对关系的亲疏已经不再过分介意。随着农村市场经济的发展，各种特殊关系文化正在走向衰落，农民的理性程度越来越强。
四、结论
评估一个国家或地区的农村民主治理水平是很难的。但是，对于中国农村而言，无论采用何种标准，我们都能得出这样的结论：改革开放以来，中国农村民主治理状况有明显改善，中国农村正处于从传统集权式治理向现代民主治理转变的起点，农村民主化已经起步，但距离农村政治现代化目标的实现还有相当长的路要走。
第一，村民自治制度是农村实行民主治理的主要标志。经过20多年的不断努力，村民自治制度已经在广袤的田野上播下了民主的种子，制度架构已经建立起来，农民有史以来第一次和民主如此的亲近。我们也看到，村民自治在向纵深发展的时候遇到了难以破解的问题，在选举制度逐步走向法治化、规范化的同时，程序不完善、贿选、家族干预选举、暴力威胁等现象在一些地方仍然难以消除；在村民代表会议制度在大多数地方已经建立的同时，村民代表会议的决策功能难以实现；在半数以上的村庄已经建立村民自治章程的同时，章程的约束作用却难以发挥；在村民已经找到了民主监督形式的同时，这些形式的监督作用却难以彰显。民主的发展是不平衡的，大部分地方的民主选举制度基本走上了制度化的轨道，但是，民主决策、民主管理和民主监督还停留在形式层面，现行的运行机制成了摆设。[1]
第二，改革开放以来，大部分农民政治参与积极性有了明显的提升；农民政治参与动机多样化，农民获得了更大的政治自由；大部分农民政治参与的理性和政治判断能力已经初步建立。但是，部分农民依然表现出政治参与意识淡薄；农民政治参与处于动员型参与为主的状态，自主型政治参与没有真正形成；部分农民的政治参与理性欠缺，政治判断能力有待进一步提高。
第三，中国农村发展应该更加关注公平的目标。农民的选举取向表明，大部分农民都把选票投给了能够主持公道的人，农民对正义、公正有着强烈的需求。美国当代著名的政治哲学家罗尔斯就把正义看成是制度的首要价值。一种社会制度不论如何有效率和有条理，只要它是不正义的，就要加以改造和废除。然而，农民公正渴望的实现并非易事。一是乡村利益分化加剧，权势阶层与弱势群体之间的正义观有着明显的冲突，实现农村的公道正义需要各个阶层在正义观上达成妥协；二是乡村干部掌握着资源的分配权，乡村干部需要受到各种力量的制约，尤其是把形式化的民主监督转变为实质性的民主监督；三是掌握资源分配权力的乡村干部无法摆脱各种特殊关系网络，特别是家族关系的束缚。要集中各方面的力量，克服各种困难，努力实现农民对公正的需求，以公正价值引领民主和稳定等政治价值。
第四，中国农村不具备直接民主的条件。直接民主是指共同体的主要公共事务和公益事业由全体成员共同决定。村民自治制度设计者们认为，乡村社会人口较少，社会事务简单，可以实行直接民主，以更好地保障农民的民主权利。然而，这一想法过于简单化了。韦伯认为，如果有下列条件，直接民主也是可能的：一是这个组织必须是区域性的，或其成员的数量是有限的；二是这些成员的社会地位没有很大差异；三是行政功能应该比较简单和稳定；四是必须有目的地进行最低限度的人员培训。[2]在村民自治实践中，绝大多数地方村民会议制度流于形式，其主要原因在于：各村庄人口虽然不多，但居住比较分散；大部分农民为解决生计问题整日忙碌，一些人甚至背井离乡，没有时间和精力；农民政治培训的时间成本和经济成本很高，农村难以承受；农民公民意识还没有完全形成，直接民主需要的文化支撑不足。我们应当从实际出发，完善农村村民代表会议制度，不强求直接民主形式。