土地资源可持续利用中的利益均衡：土地发展权配置，本文主要内容关键词为：土地资源论文,利益论文,土地论文,可持续利用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、理性假设：土地资源整理中的利益博弈
理论的发展需要一定的理论假设为基础，1887年亚当·斯密的《国富论》中的经济人假设仍是现代经济学中不可动摇的“公设”。土地整理是为了提高土地的利用效率而从事的一系列活动，一方面对土地资源进行综合整治，优化土地利用结构，改善生产、生活条件，一方面对土地关系进行调整。既对原有土地效益的扩大，又形成土地利益增量。在对土地存量利益的分配和增量利益的瓜分过程中，各利益主体的经济人理性决定了以谋求个人利益最大化为目的，从而形成了一种利益博弈。下面笔者注重厘清各土地利益主体权利及其关系，利用博弈论进行分析，以达到土地资源整理中的合作均衡，实现土地资源的可持续利用。
（一）土地整理中的博弈参与人及假设前提：政府、土地所有者、企业或其他组织、土地使用者。四方都有各自的经济目标：政府要收回土地整理资金，享受土地整理所获的收益；土地所有者以所有者身份，欲在土地整理收益分配中占据主动；企业或其他组织欲在土地整理后获得收益或将土地转为非农用途，从而取得更大的收益；土地使用者在保持原有收益的基础上，也欲取得更多的利益份额。在土地资源整理中，各参与人追求自身利益最大化。
（二）策略组合。就目前来说，进行土地整理的设计范围较大，土地使用者个人无法单独承担所需资金和技术，需要由政府或是企业或其他组织来提供。在以后的发展中，农村土地集体所有者也有可能成为土地整理的资金技术提供者。因此，策略组合可主要考虑有以下四种形式。组合一：政府投入资金进行整理，政府、土地所有者与土地使用者共享收益；组合二：政府投入资金整理，企业或其他组织购买，进行相应开发；组合三：土地所有者与使用者进行土地整理，整理收益归二者共同享有；组合四：企业或其他组织进行整理，然后进行相应的开发。
（三）每种可能策略组合下参与人的收益。每种可能的策略组合，在不同的收益结构下，博弈参与人的行为状态也不尽相同。组合一，政府主要获得间接收益，包括社会效益、生态效益、景观效益等，直接收益主要由土地所有者与土地使用者共同享用，而农村土地集体所有者通常在土地整理后享有大部分的收益。组合二，主要适用在城乡结合部，具有一定的开发价值，提高土地利用效率，政府可以很快地收回土地整理成本，并获得收益，这种策略地方政府通常出于地方暂时利益的考虑会选择。组合三，土地所有者与使用者进行土地整理，目前融资较为困难，而且缺少相应的技术等支持，缺乏现实可操作性，但按照民法中相关财产权利的规定，具有合理性。组合四，企业或其他组织直接投资进行整理，地方政府可能获得一定收益，但绝大部分利益由企业或其他组织直接享用。
二、土地发展权配置：实现土地资源可持续中利益均衡的关键
土地整理是依据土地利用总体规划而进行的一系列综合整治活动，土地整理的每一项活动都伴随着投入与产出的变化，土地及地上附着物价值的变化，土地权利主体利益分配的变化。土地整理的利益是土地整理最终创造和形成的收益，包括直接收益和间接收益。参与利益分配与调整的主体涉及众多，如原土地所有者、使用者、投资开发者、国家及行政管理者、整理成果受让者、土地整理外部效果的成本分担者及利益分享，等等。在众多利益主体中，若要保证利益分配高效而又公平，就必须有一种产权安排，确定各主体的行为边界，明确各利益的归属。正如科斯在《社会成本问题》中所述：“合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响。权利的一种安排会比任何其他安排产生更多的产值。但除非这是法律制度确认的权利的安排，否则通过转移和合并权利达到同样后果的市场费用如此之高，以至于最佳的权利安排以及由此带来的更高的产值也许永远也不会实现。”我们认为提高土地利用效率，减少土地整理的成本，实现土地整理中的利益均衡，必须有一种新的财产权利配置，这种产权就是土地发展权。
美国著名经济分析法学家R·A·波斯纳从产权的功能与形态出发，提出了判断财产权制度是否有效率的三条标准，也被称为产权三大特性：一是普遍性(universality)；二是排他性(exclusivety)；三是可转让性(transferability)。物权是权利主体支配物的绝对权，目前我国的《物权法》（修改稿）把土地权利亦作为用益物权来规定的。土地作为一种稀缺资源，具有广泛的用途和很旺盛的需求，通过法律实现其合理配置和有效利用的要求很高，由此形成的物权形态和行为规则也很丰富。从某种意义上说，土地权利构成了物权制度的主干。土地发展权作为一种土地财产权利，是一种可与土地所有权分割而单独处分的财产权利，该制度的建立始于1947年英国的《城乡规划法》，美国在分区(zoning)制度基础上，创立了可转让的发展权（Transfer of Development Right，简称：TDR），我国尚无土地发展权相应的制度规定，原国家土地管理局1992年编制的《各国土地制度研究》中对土地发展权的概念,即土地变更为不同性质使用之权,如农地变为城市建设用地，或对土地原有的使用的集约度升高。随着社会的发展，我国城市化、工业化的进程不断加快，对土地的合理有效利用日益重要，在土地资源整理中引入土地发展权分析，实现利益均衡，关键是对土地发展权的合理配置。
目前，我国对于土地发展权配置主要有两种观点，有学者认为，土地发展权应归属于土地所有者，也有学者认为，土地发展权的创设应归属国家所有。权利义务关系如何配置，权利主体利益如何分配，其中利益分配主要是经济利益的分配，才能发挥更大的效率呢？我们有必要对土地发展权的配置运用经济学的原理和方法加以分析。
首先，土地发展权权利主体归属国家（政府）。这种形式下，政府既获得了收益，又有利于国家对土地的用途进行必要的管制，土地使用者想要获得土地发展权，只有向政府购买，土地收益的增值部分由政府享有。对于农村集体土地，农村土地属农村集体所有，农民对土地有天然的依赖性，土地使用者购买了土地发展权之后，就获得了该块土地的使用权和发展权。对于可能被征用了土地的农民而言，一方面失去了土地使用权，另一方面自己原有土地上产生的收益由使用者和政府分享，而自己得到的只是相对较少的所谓补偿费，农民自然对土地发展权的实施不会有兴趣，甚至采取各种行为阻挠政府对土地的各种发展行为。这样就出现了利益分配的问题，无疑会增加政府的管理成本及交易成本。其次，土地发展权归土地所有者拥有，土地使用人要想得到土地发展权，向原土地所有者购买。这样，土地收益的涨价部分归农民所得，农民有利可得，自然会配合土地资源整理等有关活动。但这相对政府而言，一方面没有分享到土地增值部分的收益，另一方面，人们受利益驱使难免出现土地使用混乱现象，个体目标和国家目标难以一致，无疑会增加政府的管理成本，从政府角度来说，没有达到效率最优。
产权制度是一种基础性的经济制度，不仅对经济效率有重要影响，而且又构成了市场制度以及其他许多制度安排的基础。土地发展权是土地财产权中的重要组成部分，由于土地的双重属性，要求土地发展权的配置不仅要追求经济效益，还要追求社会效益，达到社会整体目标和个体目标的统一。因此我们认为，土地发展权应以土地所有者归属为宜，但考虑到我国目前个体农户的短视性和集体所有者的虚置等因素，政府作为管理者应运用相应的手段进行引导，如对土地整理后转作非农的，应征收税收等方式，从而避免因暂时的利益而使耕地流失。
三、社会与经济效用优化：土地资源可持续利用的策略选择
土地具有自然和社会双重属性，既有社会效用又有经济效用，追求土地资源的社会经济效用最大化无疑是土地整理的目标和原则。效用是经济学中的概念，人作为理性的存在，理性地选择实现目标的途径，寻求理性的效用最大化，经济学亦被称为效用和自利的力学。经济学家莱昂内尔·罗宾斯认为，经济人的行为就是选择适当的手段，以保证所期望的目的得以实现。土地资源整理是我国提高土地利用效率的重要形式，也是追求土地资源可持续利用的重要内容，应选择适当的方式进行，否则会影响其效用的发挥。我们认为应在合理配置土地发展权的基础上，“明确一个目标，做到两个防范，实现三个统筹发展”，然后以此进行相应的土地资源整理实施策略选择。
首先，瓦尔拉斯的一般均衡理论告诉我们，要实现社会利益均衡必须使社会成员具有同一的社会目标，因此实现土地资源的长期动态均衡，必须使每个利益决策主体具有实现土地资源可持续利用的共同目标。经济人不可能自动地让渡自己的利益来实现这一共同目标，必然会面临利益冲突，正如马克思所说“利益就其本性来说是盲目的、无止境的、片面的”。因而，我们要建立必要的利益协调机制来保证这一共同目标的实现。利益协调机制具有两个重要的特征：一是合目的性，二是可变动性，正是这两个特征决定了利益协调的动态性。土地资源整理涉及土地利益主体的利益变动，包括政府、土地所有者、土地使用者、投资者等，也包括当前利益和长远利益，还包括人与社会、自然的利益等，都需要利益协调机制加以调节。其次必须做到两个防范，实现两个均衡。其一是农民在土地资源整理利益博弈中弱势地位防范，实现地位均衡。其二是农民的发展权被侵犯的防范，实现权利均衡。我国广大农民虽然人数众多，但农村实行家庭承包制后，广大农民基本上成了一个个分散独立的单位，谈判地位最低是不争。事实，这不仅是由于农民的文化素质较低，还由于单个农民的财产基础薄弱，难以承受产权谈判，由于借助法律保护自身财产权利的高昂成本，因而，进行农民组织体的创新，建立以农地为基础的股份合作制，逐渐形成农民合作组织是至关重要的。建立以发展权为中心的农民土地合作组织，贯彻民有、民管、民享原则，对内公平对外追求效率，以改善农民天然弱势地位是非常重要和必要的，也是可行的。农民对土地具有天然的依赖性，这从某种程度上限制了农民的生存权和发展权。农地资源整理是为了提高土地利用效率，是农民发展权的实践，因此在选择土地整理策略时，考虑农民的权利是关键。最后是实现三个统筹发展。人类社会的进步，经济的不断发展，对土地的需求也在不断增加，必须做到经济效益、社会效益、生态效益统筹协调发展，这与土地资源的可持续利用目标相统一。
在土地利用规划下，对土地资源进行整理是一项长期的工作，对社会发展的影响极其深远，必须选择合适的实施策略。目前，我国通常按照“谁投资、谁受益”的原则实施，按照传统的土地整理策略组合，政府投资，三方受益，而政府出于自己利益的趋势，必然会不同程度地侵犯其他利益主体的利益，这在某种程度上无法实现利益的持续均衡。我们认为应以土地所有权为基础，合理配置土地发展权，国家实行宏观调控，整合多方资源，开拓投资渠道，规范投资收益。因此，以土地发展权为基准，以土地股份合作制的形式，采取企业化与市场化的运作方式进行土地整理，农村集体借助股份合作的形式可以进行融资，也可以借助市场上的专业土地整理公司进行。同时，在土地利用中各开发项目还以市场化运作为主，改变目前土地价格人为扭曲的现象，逐步形成健全的土地市场体系，以保证社会与经济效用的优化，实现土地资源的可持续利用。