关于中国外交决策研究的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,中国外交论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中华人民共和国走过辉煌的50年历程，推动着20世纪后半叶世界历史的发展。中华人民共和国外交也在世界外交史上产生了广泛、深远的影响，为维护和保卫世界和平做出了重要的贡献。在回顾中华人民共和国外交50年辉煌历程之际，我认为，中国的外交决策在指导中国外交活动中起了决定性的作用，取得了一个又一个巨大的外交成就。但迄今为止，对中国外交决策问题，中国学者研究较少，致使其中的经验教训未能及时总结。外国学者虽有研究，但限于立场、观点、方法和史料的制约，存在着较多不实、错误的观点和结论，如果任其流传，不利于世界各国政府和人民对中国外交正确的认识。随着新世纪的到来，随着中国国际地位的提高和国际交往的加深，对中国外交决策也提出了科学性、及时性、合理性、民主性等方面的更高要求，以更好地适应21世纪中国外交的发展，这些问题都需要我们对外交决策进行深入研究。但外交决策是个难度很大、范围较广的课题，个人力有未逮，仅以此文，起引玉之用并求教学界同仁。
一、外交决策的重要性和地位
何谓外交决策？简而言之，就是对外交事务和工作决定策略和办法。它有两层含意：动态的含意是过程，即在这个过程中决策层或决策代表通过一定的途径对外交问题决定策略和办法，在决定策略之后，由外交机构及相关方面去执行或实现；静态的含意是结果，即决定了的外交策略和办法，外交部门等去执行决定的外交决策，如外交路线、外交方针和外交方法等。
众所周知，外交工作是一个国家对外交往的代表，是国家内部政治的延伸，为维护国家多方面利益服务，外交内政密不可分。有鉴于此，外交决策在外交工作中有非常重要的地位。它对于外交工作来说起核心和大脑的作用，它是外交工作的灵魂，对外交工作起着指挥部的作用。任何外交活动和实践都要在一定的外交决策指导下进行的，没有外交决策指导的外交活动不可能为国家利益服务，而很可能对国家利益造成损害，这就是我们通常所说“外交无小事”的含意之一。
外交决策是如此地重要，那么由谁来决定外交策略和方法呢？从新中国政治实践来看，决策机构分成两个层次，即最高决策机构和行政决策机构。
最高决策机构就是中共中央政治局，成员包括中共中央最高领导人和其它政治局成员，其中有国务院组成人员及某些部门领导，全国人大、中央军委、全国政协、地方某些省市的负责人等，他们通过一定的决策形式来决定外交路线和外交方针以及重大外交事件和问题的应对处理，其中国家外交路线和外交方针须经过全国人民代表大会批准通过，在决定之前，还要全国政协通过并组织让社会各界代表发表意见讨论修改。
重大外交问题的决策由于其时效性很强，需要由中央政治局迅速做出决定，但在事后须向全国人大及全国人民报告并做出解释、说明。
行政决策机构做出由国家行政机构即国务院做出一般和偶发外交事件的决策。国务院组成人员为总理、副总理、国务委员等，其中总理和分管外事的领导成员具体负责外交事务。由国家专门的外交机构一外交部负责处理日常事务。
当然，从中国外交决策50年历史看，各阶段有其特殊的程序和特点，限于篇幅，对外交决策机制和过程本文不作展开。
外交决策是个概称，概称对外交事务和工作决定策略和方法。这其中，笔者认为，有三个层次：外交战略决策、重大外交问题决策和一般外交问题决策。
外交战略决策可分成外交路线和外交方针决策，前者是国家外交路线的决定，属于一国外交最高层次的决定。它的影响会非常长。例如：1949年9 月第一届中国人民政治协商会议通过《共同纲领》（起“临时宪法”作用）中规定的中华人民共和国外交应遵循的基本内容：“中华人民共和国外交政策的原则，为保障本国独立、自由和领土主权的完整，拥护国际的持久和平和各国人民间的友好合作，反对帝国主义的侵略政策和战争政策”，（注：引自《第一届全国人民政治协商会议共同纲领》第54条，谢益显主编《中国外交史（1949—1979）》〔M〕， 河南人民出版社，1988年版，第11页。）到今天，它的基本精神仍然没有改变，但是，国家外交路线也要随着国家所处的形势变化而变化，这方面国内国际上的例子是非常多的。
外交路线是基本原则，在基本原则之下，外交工作有它的时代特点和方向侧重，这就需要一定的外交方针去指导，而外交方针更需要适时、准确地指导国家的外交工作，这就决定外交方针在一定时间内要进行适当的调整，以更好地维护国家利益，保证国家安全，促进国家经济发展。中华人民共和国成立以来，一般认为中国的外交政策和方针已进行过四次大的决定和调整。而每次决定和调整都有其深刻的国际、国内原因，都需要最高决策机构集中全党、全国人民的智慧，慎重、紧张、考虑长远地在较短时间里做出决定，因为它涉及国家的安危，事关全面、重大、外交路线和外交方针都属于国家外交重大战略决策。
重大外交事件决策是指在既定的外交路线和方针指导下开展外交和对外交往活动中出现的影响重大的外交问题和事件的处理。这类重大外交事件不是孤立的偶发的，它是在一定历史背景下出现的。它可能会在一个很长时间里起着影响，也可能在较短时间里解决。但不管时间长短，由于这类事件所具有影响全局的可能性，而被置于高度重视的位置，必须及时做出外交决策来指导外交工作去开展活动。例如1995年6 月李登辉访美事件和1999年5月7日以美国为首的北约悍然用导弹袭击中国驻南斯拉夫大使馆事件分属这两种代表，前者给中国和平统一事业和中美关系造成了长久的损害，直到今天还未消除，而后者尽管心理冲击波极强，但中美双方在处理和消除影响上的动作比较快，这两个重大外交事件都是能影响全局的，也就是可能影响外交方针的变化，在处理上都是由最高决策层决定的。（注：参阅《环球时报》1999年5月9日头版文章。）
一般和偶发外交事件的决策。在外交工作中，大量需要处理的是一般和偶发的外交事件，对这类事件也需要做出决策。由于一般和偶发外交事件不具有影响重大全局的意义，所以从决策程序上由国务院和外交部处理，但有时很难界定一般和偶发外交事件是否具有影响全面和大局的发展趋向的意义。1971年4月，第31 届世界乒乓球锦标赛在日本名古屋举行期间，美国乒乓球队中的一名队员向我国代表团提出访华要求。在当时形势下，这是一件很小的事情，外交部已做出了不予邀请的决定，但毛泽东主席以伟大政治家的敏锐眼光，从改善中美关系的大局出发，果断地抓住这一细小的事件，做出邀请美乒乓球队访华的决定，震惊世界，以“小球推动了大球”，被认为是外交史上的杰作。由此可见，一般和偶发外交事件的决策同样不可忽视和怠慢，它都是和国家利益息息相关的。
二、影响中国外交决策的主要因素
纵观中国外交政策的变化史，可以发现其中的变化反差还是比较大的。国外有的学者认为，在20世纪后半叶，世界大国之中，中国的外交政策变化是最明显的。（注：《当代各国外交政策》〔M〕， （美）罗伊·麦格迪斯著，胡祖庆译，台湾王南图书出版有限公司，1991年版，第290页。）那么，为什么中国外交政策会有比较明显的变化， 影响中国外交政策的主要因素是什么？笔者认为，有以下因素在起主要作用：
1、中国根本的国家利益是影响中国外交决策的最主要因素，国家实力是最重要的决策基础和依据。
国家利益是个范围很大，争议广泛的概念。（注：参阅《中国国家利益分析》〔M〕，阎学通著，天津人民出版社，1996年5月版，有关章节。）不同国家在不同时期有不同的国家利益。但是，不管在什么时候，国家的领土、政治、主权利益终是最主要的国家利益。中国共产党领导的中华人民共和国政府是代表全中国人民根本利益的唯一合法政府，其职责就是不管在任何情况下都要捍卫中国人民的根本利益。在涉及到中华人民共和国根本利益的时候，中国政府的态度都是十分坚决的。例如对台湾问题，邓小平同志就讲过：有一种观点“认为如果美国对苏联采取强硬政策，像台湾这样的问题，中国可以吞下去。吞不下去，不会吞下去的。如果真的出现这样的情况，由于台湾问题迫使中美关系倒退的话，中国不会吞下去。中国肯定要做出相应的反应。”（注：《邓小平文选》第二卷〔M〕，人民出版社，1983年版，第377页。）今天重温小平同志讲话，有着特别的意义。
但在中华人民共和国外交史上，也出现过在领土、权益等问题上，中国政府出现了忍让、保留、克制的情况。这些问题引起过争论和不同意见。我们认为：在不是根本利益、长远利益的问题上，外交决策中考虑到其它因素，做出灵活的决策，其出发点还是从国家的根本和长远利益考虑。一时有所保留和克制的情况也存在过。因为影响中国外交决策的因素还有：
2、国际大背景和趋势的因素
中华人民共和国的成立是第二次世界大战后又一次震憾世界的重大变化，它给国际关系带来了巨大的冲击和影响，从资本主义体系来看是被撕开了一个大口子，从国际战略力量分布来看，代表了亚洲民族解放运动蓬勃兴起的潮流。因此，在国际舞台上，新中国扮演了一个全新的角色，对资本主义控制的世界体系来说是一个闯入者的角色，对当时正在形成的社会主义阵营来说，担当了一个加入者的角色。
但是，中华人民共和国一成立，就处于国际关系体系的漩涡之中，成为其中的一个重要组成部分，中国的外交政策要受到国际局势的深刻影响。因此，中国的外交政策需要密切注意国际局势的变化，以决定如何趋利避害，制定对中国根本利益最有益处的外交政策。
中华人民共和国成立后，几次大的外交政策的调整都和国际局势的变化有着密切的关联。如建国初期，中国执行对社会主义阵营“一边倒”的政策，毛泽东同志就讲过：“积四十年和二十八年的经验，中国人民不是倒向帝国主义一边，就是倒向社会主义一边，绝无例外，骑墙是不行的，第三条道路是没有的”。（注：《毛泽东选集》〔M〕， 人民出版社，1966年版，第1477—1478页。）
薄一波同志在事后回忆中也说：“一边倒”的外交格局，有一个逐步形成的过程。它是历史的产物，并不是哪一个人心血来潮所决定的。……而美国为了企图控制中国也必然支持蒋介石反对中国共产党，我们党要取得革命胜利，主要靠自力更生，也离不开国际的援助，首先是苏联为首的社会主义阵营的援助。一边倒的外交格局，就是在这种国际大背景下形成的。（注：《关于重大决策与事件的回顾》〔M〕，薄一波，中共中央党校出版社，1991年版，第35—36页。）
其后，70年代初期，中国采取中美接近，组成国际反苏统一战线的外交战略也和国际局势变化到“苏攻美守”的大形势有关。所以，国际局势变化对中国外交决策的影响是重要的。
3、国内政治和意识形态的影响
中国国内政治的变化以及意识形态也会对中国外交决策产生重要的影响，这方面在中华人民共和国外交决策上也有反映。例如：建国初期，中国确定“三大政策”，深受中国革命性质的影响。而这一点也确定了中国初登国际舞台时的国际阵营分野。但在当时的历史发展潮流中，由于中国政治的原因，在国际上不可能有别的选择。再如，60年代中后期一个较短时间里，中国外交受到国内极左思潮的影响，在对外关系和外交决策中都出现了要搞世界革命，两个拳头打人，反帝反修等“极左”表现，给中国外交造成一定损失。又如，90年代，国际资本主义加强对社会主义国家的进攻是导致苏联、东欧等社会主义国家纷纷改变颜色的原因之一。对中国等社会主义国家采取密集攻势，大搞“人权外交”等，要改变这些国家的社会制度，形成国际斗争的新热点。这些也给中国的外交决策以重要影响。从这些历史过程来看，国内政治和意识形态给中国外交决策的影响是不容忽视的。
4、科学技术发展的影响
20世纪后半期，科学技术的发展十分迅猛成为改变人类发展进程的重要因素之一。科技的发展，可以迅速改变国家实力，导致国际关系出现新的变化因素，如何在科技竞争中保持领先地位，成为世界各国政治家考虑的最重要问题之一。科技的发展成为制定国家战略和外交政策均须认真考虑的问题，为保持科技实力就必须保持和国际体系融合的密切性，“关起门来搞科研在今天的时代是难免要落伍的”，这些共识的形成决定在制定外交决策时要从科技发展的高度，要从国家实力迅速增强的角度去考虑问题，做出决定。科学技术已成为影响国家外交政策的重要因素。
此外，影响国家对外政策的因素还有很多，如地缘关系、宗教、民族历史文化等因素，均值得我们认真研究和探讨。本文仅就几个最重要因素概论之，未能全面展开。
三、对中国外交决策的评价
中国外交走过50年的光辉历程，取得了令人注目的辉煌成就。回顾这50年的外交历程，笔者认为中国的外交决策起了决定性的重要作用。成绩是主要的，为什么这样认为呢？这主要有以下几个观点：
1、保证了国家成长、壮大
通过制定正确的外交策略和方法，执行以国家实力为后盾的正确外交政策，使中华人民共和国这个建立在旧中国半殖民废墟上的新生国家渡过了初期的阵痛，并在其后几十年时间中，渡过一个又一个战争、制裁危险，使国家成长、壮大，到今天渡过50年的国庆日，这50年时间并不长，但中华人民共和国的发展极为迅速，是中国历史上一个发展比较快的时期，同时也是在世界上发挥着重要影响的时期。
2、保证了国家领土安全免遭大规模战争的伤害
这50年时间里，中华人民共和国面临着各种各样战争威胁。但由于中国外交做出了正确的决策，在国家安危受到严重威胁时能逢凶化吉，避免了针对中国的大规模战争的发生。几次战争要么是在境外，要么是在边境地区，中国本土保持了50年的和平局面，这在中国近代史以来是从来没有的。其中外交决策对保证国家本土安全起了重要作用。
3、促进了国家经济和各方面建设的发展
中国外交决策的正确执行，促进了中国国家经济和各方面建设的发展。中国领导人在决定外交政策，尤其是最近20多年一直把促进国家经济的全面建设作为重要内容。从50年代初期，执行站在社会主义阵营的“一边倒”政策时，考虑能从社会主义阵营得到援助就是重要因素之一，执行结果也是非常好的，打下了中国社会主义建设的物质基础。70年代与西方实现外交大突破，为以后实现“改革开放”的基本国策创造了国际条件。近多年来，外交更是为经济起着保驾护航的作用。这20多年，中国经济有突飞猛进的发展，这与中央在外交决策中坚持要保证中国有一个长期的国际和平环境的原则是密不可分的。正因如此，才使中国能够在这20多年中保持着一个长期的和平环境，并保证了中国经济迅速发展。
4、提高了中国的国际威望和地位
中国在短短50年时间里，成为有重要世界政治影响的大国。中国在国际上作为最大的发展中国家，代表一百多个发展中国家的利益和发展方向，有着重要的国际政治影响。这样的事例在过去几百年国际关系史上是罕见的。而且中国的国际威望和国际地位的提高不是通过战争、掠夺，而是通过国家执行的和平外交路线来实现的，这在国际关系史上也是罕见的。今天中国所享有的崇高的国际威望和重要的国际地位，是和中国三代领导人制定采取了正确的外交决策分不开的。