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中图分类号：G80－05 文献标识码：A文章编号：1000－677X（2000）03－0007－03
1987年以来，经国务院批准发行的彩票有两种：一种是中国社会福利彩票，另一种是体育彩票。两种彩票发行至今，社会各方面的反映应该说是平静的。这说明人们对这种特殊的经济手段已经有了一定的承受力，说明对改革开放中人们的观念转变是不可低估的。
当然，对彩票的不同认识、不同评价是存在的。有人认为发行彩票和“聚赌抽头”没有什么两样！彩票的特点就是“不劳而获”。也有人不这么看，认为“彩票作为一种公益事业是崇高的、神圣的”。有人还说，“世界上社会筹资渠道最好的就是彩票业。在国外被称为‘微笑’纳税”。作为一个学术问题来探讨，哪一天也不会终结，不必匆忙去下什么结论。但是，发行彩票既然是当前国家的一项政策，在一些大的原则问题上尽可能取得共识，似乎还是必要的。
1 不能将发行体育彩票和聚赌抽头等量齐观
彩票是一种按特殊规定取得中奖权利的凭证，它和赌博、聚赌抽头是有区别的。赌博通常是分散的、无序的、随意的，是个人或少数人之间金钱、财富的不正常交易。赌徒之间凭运气（包括某些策略和技巧的运用）决定输赢，所得金钱、财富全数落入赌徒、赌棍个人手中。因此，赌博总的说是一种“损不足奉有余”的把戏。输方很难找到什么精神寄托，只能自认倒霉。这种金钱冒险，赌注没法控制，容易引发疯狂，甚至造成一些人家破人亡的惨局。正因为如此，世界上大部分国家立法禁止赌博，少数国家采取严格的控制手段。我国法律明文禁止赌博。
彩票虽然有一定的投机性，或者说也包含轻微的赌博因素，但总的来看，它是一种无伤大雅的带娱乐性的集体活动，一种有官方许可或控制的特殊经济手段，一种向社会筹集资金的渠道，一种“损有余奉不足”的公益投入。它的动机、效果和赌博并不一样。而且它是有序的、公开的，受到政府部门批准的，它的操作过程和获利分配受到权威部门的监管。我国发行彩票收入的5%作为成本，15%作为发行费，30 %作为收益金，50%作为奖金。30%的收益金不是由聚赌者抽头，而是国家行政部门掌握，投入社会的公益、福利事业。50%的奖金也不象赌博那样，落入少数赢家的口袋，而是相对均匀地返奖给彩票的购买者。花点小钱购买彩票，中了彩得奖，数额不多，有点小小惊喜。不中彩未免有点遗憾，但数额也不多，就算是为社会公益、福利事业作出的一点小小的奉献，心理上有点不错的寄托。最近一次问卷调查显示，51.5%的彩票购买者抱着“中奖幸运，无奖奉献”的心态。正因为如此，彩票发行以来，社会各方面的反映才能是平静的。
据考证，我国早在清末，即由湖广总督张之洞批准正式发行彩票。民国期间，中央和地方政府，也先后发行过彩票。在国外，古希腊、古罗马发行过彩票。16世纪意大利率先把彩票作为促销工具。美国建国之初，就运用彩票作为集资建设的一种手段。现在，世界上发行彩票的国家已达100多个，从种类、方法到目的，都发生了不少变化。
据《世界彩票指南》统计，1990年，世界彩票销售额为650 亿美元，发行数额最多的国家有美国、加拿大、法国、德国、意大利、日本等。日本彩票业仅自行车赛博彩一项，1992年日本发行彩票数额就达1.92万亿日元。当今，彩票已成为世界第6大产业。随着彩票业的发展，为了交流经验，开展学术探讨，寻求合作，国际性彩票组织开始成立。目前有两大世界性彩票组织，一是国际彩票组织，另一个是国家彩票组织国际协会。前者成立于1953年，有近百个会员组织；后者成立于1956年，据称会员组织已突破100个。
现代彩票对购买者的回报是建立在概率基础上的，是一种“或然价证券”，通常由政府或政府授权机构控制运作，筹集的资金用于支持教育、文化、体育、卫生和其它社会福利事业，或者突发性赈灾和政府难以独自支撑的其它事业。总之，彩票收入必须真正做到“取之于民，用之于民”。在世界范围里，彩票之所以能存在和发展，并得到多数国家的认可和多数社会成员的支持，总是有它的合理性存在。
2 正确看待当前的体育彩票发行
新中国成立以来，我国政府对彩票的发行一直持谨慎的态度。由于建国初期经济、社会环境的限制，所以未曾批准过任何彩票的发行。改革开放以后，随着经济体制的改革和社会主义市场经济的发展，西方的一些现代经济手段也渐渐被引入。80年代中期，少数工商企业和事业单位，零星发行过一些奖券，由于多头分散、缺乏管理，未经权威部门批准，造成一些不良效果。这种现象很快引起中央政府重视，国务院及时下发文件，制止滥发各种奖券。为了有计划、有组织地探索我国的彩票事业，也为了筹资发展社会公益福利事业，1987年国务院正式批准发行社会福利彩票。1988年，国务院批准发行“第11届亚运会基金奖券”。此后，社会福利彩票和体育彩票每年按国务院批准的额度发行，10多年来为我国的福利事业和体育事业的发展筹集了一部分资金，效果应当说是不错的。而且，通过实践积累了一些经验，政府对彩票发行的监管水平相应地提高。1991年，国务院在文件中肯定发行彩票“对筹集资金发展社会公益事业具有一定的积极意义”，肯定两种彩票的发行“收到了较好的效果”。
由于彩票有融资的功能，而且在几个发行环节中也的确可以获得一定的利益，所以，一些地方和部门希望取得彩票的发行权，有的未经批准擅自发行彩票类凭证，为了吸引更多人认购，有的甚至私下改变彩票的基本游戏规则，导致群众闹事的严重事件发生。在彩票发行过程中，也存在着少数人的不法行为，有人利用某些发行环节中的漏洞，中饱私囊，受到法律的制裁。对于这些现象，党中央、国务院和中国人民银行几次发出通知，要求有关部门加强彩票市场管理，维护金融秩序，保护彩票认购人的利益，确保社会稳定。党中央、国务院强调，发行彩票的审批权集中在国务院，任何地方或部门均无权批准发行彩票，并且明确指示严格控制彩票发行额度，这都是保证彩票事业沿健康道路发展所必须的。
彩票作为一种特殊的经济手段，它可以运用，但不可多用，更不可滥用。严格审批，限额发行，精心组织，依法管理，是防止彩票市场混乱的4根支柱，缺一不可。当前的体育彩票和社会福利彩票， 属于筹资性质，与股票、债券、基金不一样，不必支付股息、债息。政府理所当然要根据国家的整个金融形势，根据社会闲散资金的实际情况，按轻重缓急对发行额度进行控制。这是政府调控彩票市场的一种有力的手段。
发不发彩票，说到底是政府的一种政策选择。“两利相权取其重，两弊相权取其轻”。只要利多于弊，政府就支持彩票事业的发展，哪怕是有人出面反对，也坚持下去，并在实践中不断总结经验教训，使发行彩票的负面影响降低到最低程度。当弊多于利，比如金融秩序、社会稳定受到严重影响，或者社会的利益平衡受到不应有的损害，就停止彩票的发行。这种情况是有先例的。美国虽然是一个彩票发行大国，但在历史上曾经因为发行过程中发生严重弊端，由政府明令停止彩票发行。由此可见，发行彩票也是一柄双刃剑，运用得好于国于民有利，运用得不好，也会损害国计民生。所以，对于我国的彩票事业，该搞还是不该搞，不能从抽象的定义出发，只能从实践当中去考察，只能在权衡利弊之后去决定。
邓小平同志视察南方时曾经指出：“证券、股市这些东西究竟好不好，有没有危险，是不是资本主义都有的东西，社会主义能不能用？允许看，但要坚决地试，看对了，搞一两年对了，放开；错了，纠正，关了就是了。关，可以快关，也可以慢关，也可以留一点尾巴。怕什么，坚持这种态度就不要紧，就不会犯大的错误。”用这段话的精神去看待和处理当前彩票发行问题是合适的。还是小平同志说得对，“没有一点闯的精神，没有一点‘冒’的精神，没有一股气呀、劲呀，就走不出一条好路，走不出一条新路，就干不出新的事业”。
严格地说，我国目前的彩票发行，仅仅是一种试点，还处在一种探索的阶段。因此，我倾向于在严格监管、坚决打击不正之风的同时，用一种稍微宽容的心态来支持探索。我赞赏一些有识之士的建议，要解决庞大而长期的公益资金的需求问题，必须在总结我国彩票发行经验和教训的基础上，建立全国统一的现代化的公益发行模式。我还赞成尽快通过立法程序，制定法律规章，建立公平、公正、公信、规范有序的彩票市场。据悉，国务院有关职能部门正紧锣密鼓地采取措施，完善对彩票的法制化管理。
3 体育彩票发行要接受监督
现有世界彩票市场，最为普遍的是社会福利彩票和体育彩票两种，与我国当前的情况大体吻合。福利彩票救贫扶弱，带点人道主义色彩，容易取得人们的同情。体育彩票带有更强的娱乐性和刺激性，带有公益性质，比较贴近人们热心公益事业的心理积淀和喜欢娱乐活动的心理特点，尤其是足球，许多人就认它，心甘情愿为它掏钱。意大利每年发行足球彩票近20亿美元，所得收益用于开展39个体育项目。意大利的全部体育彩票收入在国民经济各行业中排在第15位，不但体育界自给有余，还向政府交纳可观的税金。据有关资料透露，现在全世界有70多个国家和地区发行体育彩票。我国目前发行的体育彩票，还不是真正意义上的体育彩票，仅能说是体育部门发彩票。但我相信，只要我国改革开放事业顺利发展，发行真正意义上的体育彩票，迟早是会实现的。
只要是发行彩票，包括体育彩票，都应该接受社会监督，体育界也好、民政部门也好，都应当欢迎大家监督。原国家体委和体育总局曾先后两次在《人民日报》刊登过体育彩票公告。1997年7月28 日《人民日报》刊登1994年到1996年体育彩票公告，摘录如下：
3年来，所筹资金用于奥运争光计划支出3.53亿元， 主要用于补充大型赛事经费不足，如：第5届农民运动会、第5届少数民族运动会、第3届城市运动会、第5届全国大学生运动会、第8届全国运动会、第3届亚洲冬季运动会、第1届世界龙舟锦标赛、第22届世界跳伞锦标赛、第9届女子及67届男子世界举重锦标赛、第43届世界乒乓球锦标赛等大型赛事。用于全民健身计划支出2.08亿元，其中用于开展省级运动会及其它全民健身活动250多起，支出1.03亿元；用于维修体育场馆（地）120项，支出5804.58万元；用于地县级体育活动数千起，支出4710万元。
剩余收益金0.99亿元将来继续用于落实奥运争光计划和全民健身计划，并逐步加大用于全民健身计划的比重，以体现体育彩票“取之于民，用之于民”的集资宗旨。
1998年12月23日《人民日报》刊登体育彩票公告，摘录如下：
1997年体育彩票公益金主要用于落实《全民健身计划纲要》和《奥运争光计划纲要》的有关开支。全国共支出公益金38183万元。 其中用于奥运争光计划19540万元，包括弥补大型运动会经费不足13456万元，用于维修体育设施6084万元，用于全民健身计划18643万元， 包括资助开展群众体育活动5509万元，用于体育扶贫工程（包括补助灾区或库区体育）1319万元，用于修建群众体育设施11815万元。1997 年剩余的6856万元公益金将继续用于发展体育事业。
国家体育总局提取的公益金部分，根据规定，60%用于落实《全民健身计划纲要》，40%用于落实《奥运争光计划纲要》，没有任何用于本级开支。用于落实《全民健身计划纲要》的主要开支有：3500万元继续在全国实施“全民健身工程”，为广大城市和农村配置一批群众体育健身活动的场地设施；920万元用于支援洪灾地区和三峡库区；400万元资助西藏自治区和筹备全国少数民族运动会。用于落实《奥运争光计划纲要》的公益金则用于补充国际国内大型赛事经费不足，主要包括补助上海第8届全国运动会、长春第9届全国冬季运动会、西安第4 届全国城市运动会、天津世界体操锦标赛等。
世界各国在对彩票进行严格控制、严格管理的同时，发行部门各色各样，各有各的做法，各个时期委托部门也不同。例如，西班牙的彩票由财政经济部隶属的国家彩票管理局经营。丹麦的“最佳机遇”彩票由国家电视台和邮政总局共同主办，司法部审批。意大利的体育彩票由体育部门经营。加拿大现有大西洋、魁北克、安大略、西加拿大和不列颠哥伦比亚5家官办彩票公司。可见采用何种彩票发行体制， 发行何种彩票，一般都应当由政府根据各方面的情况来确定。而且，也不是一成不变，政府可从经济、社会发展形势的需要出发，进行调整。关键是，要尽可能使这种特殊的经济手段不被乱用、不被滥用，要兴利除弊，使过程和结果更加公平、公正、公开。
收稿日期：1999－08－20
标签：彩票论文; 体育彩票论文; 全民健身计划纲要论文;