论构建地方服务型政府过程中行政成本的控制，本文主要内容关键词为：过程中论文,成本论文,行政论文,地方论文,服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D625[文献标志码]A[文章编号]1003-7608(2013)04-0040-04
现代服务型政府的目标是建立一个民主、法治、高效、廉价、廉洁的政府，各国政府为了获得更广泛的社会支持，都非常注重政府的行政成本(也称政府成本)问题。20世纪末以来，西方国家实行的以降低行政成本为目标的行政改革就是对该问题的积极回应。在中国，长期以来各级政府对行政成本问题不够重视，加上公共财政等方面的制度建设还很不完善，这就导致行政成本非常高，有媒体报道指出“中国行政成本全球最高”[1]。现代国家中的民众都希望政府能以最少的成本耗费提供最好的公共服务，有效管理和控制行政成本是各级政府改革和服务型政府构建的重要组成部分。
一、控制行政成本在构建服务型政府中的意义
行政成本是政府为了实现对社会的公共管理和向社会提供一定的公共服务所需要的行政投入或耗费的资源，是政府履行其职能而必须付出的代价或必要支出。它不仅包括政府机构正常运行所需要的消耗资源，比如建筑物、办公设施、人员工资等，这一部分行政成本本身不会带来直接的经济效益，却是必需的，还包括政府行政决策所付出的代价，这部分代价是否值得，取决于决策是否正确，如果决策失误，必然会导致不必要的行政成本支出。在政府发展理论中，服务型政府必定是廉洁、节约、高效的政府，控制行政成本是构建服务型政府的客观要求。
1.控制行政成本是转变政府职能的有效方式。服务型政府的基本职能就是为社会和民众提供公共服务与公共产品，这些职能的履行必须依靠有效的公共财政作为基础和保障。这种公共财政支出在很大程度上就是地方政府为了履行其基本职能而付出的各种代价，亦即行政成本。行政成本随着政府职能的变化而变化，其高低决定于政府职能的大小。一般而言，统治型政府的行政成本比服务型政府要高；如果建立有效的预算监督制度，那么政府的行政成本就能得到有效的控制和比较科学合理的使用。通过控制行政成本，可以将政府履行一定职能所花费的成本进行相对科学的测算，同时通过预算制度的有效运转可以推动政府转型和服务型政府的建立与完善。
2.控制行政成本是政府管理科学化、法治化、现代化的客观要求。服务型政府的管理需要实现“三化”：“科学化”是指整个政府管理工作必须严格按照客观规律办事，运用科学的理论、原则、方法和手段，以实现管理的高质量和高效率；“法治化”是指政府管理要遵循社会主义法治的要求，符合法律管理的规律和特点；“现代化”是指在政府管理领域，从管理理论到管理实践，从组织结构到人员素质，从思想观念到技术工具，都要达到现代化的要求。现代政府的“三化”都内在地要求行政主体即政府在管理工作中要以尽可能少的消耗、尽可能快的速度，在规定范围和程序内完成尽可能多的高质量的有效行政行为，亦即在实现有效管理的同时注重对行政成本的控制和约束。
3.控制行政成本是建立公共财政制度的基本内容。公共财政制度客观上要求行政成本必须进行严格的预算和全过程的有效控制，因为公共财政(税收)“取之于民、用之于民”的性质必然要求财政支出必须合理科学地使用，这必然对行政成本产生重要影响，因为有了一定的监督，政府开支就必然有所节制。从国家建设角度看，建立一个有能力且负责的现代国家，财政制度是一个非常关键的环节[2]。从某种意义上说，国家(政府)所有的职能都是财政职能，没有公共财政的有效支撑，现代国家(政府)的各种职能就难以真正有效履行。建设一个有效运转的公共财政制度是当前地方服务型政府构建的重要突破口，因为它可以为地方服务型政府的构建提供坚实有效的制度基础。
4.控制行政成本是提高政府绩效的重要标志。行政成本的高涨与政府危机的发生具有直接相关性，而行政成本的控制与政府绩效的改善同样存在着密不可分的关系。“行政成本与政府绩效好比是一对孪生兄弟。行政成本以政府绩效为回报，而政府绩效又以行政成本为条件。没有绩效的成本是无效成本，而没有成本的政府绩效并不存在”[3]。通常，政府绩效与行政成本呈现递减式曲线变动关系，政府绩效以行政成本为限定和约束条件。控制行政成本是政府绩效管理和提高的重要标志。
二、我国地方政府行政成本存在的问题及原因
长期以来，由于我国地方政府自身的性质、地位和公共财政等制度建设的滞后，许多地方政府在日常的政府管理活动和履行职能的过程中不计成本、随意开支的现象比较突出。可以说，无论是在财政支出的范围上还是结构上，都存在着大量不合理甚至违规的问题。
1.地方政府行政成本数量巨大且增长迅速。从改革开放初期的1978年至2003年的25年里，我国行政费用已增长87倍。行政管理费占财政总支出的比重，在1978年仅为4.71%，到2003年上升到19.03%，这个比重比日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%分别高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13个百分点，而且近年行政管理费用还在大幅度上升，平均每年增长23%！如此高的行政管理费用已成百姓的难承之重，已成了另一种社会之痛[4]。虽然上面数据中的行政管理支出还有很大一部分是预算外部分，但是从中已经看到我国政府行政成本的增速之快和总量之大。鉴于地方行政成本的测算难度很大，有研究者专门制作了“我国地方财政支出与行政管理费支出简表”[5]，从该表可以看到，地方政府行政管理费支出占地方财政支出的比重均在15%～16%以上，多年来一直维持在高位。(见表1)
2.地方政府的财政支出结构不合理。财政支出结构是指财政支出总额中各类支出的组合以及各类支出在支出总额中所占的比重。从某种程度上说，财政支出是政府活动的资金来源，也是政府活动所产生的直接成本。财政支出结构状况既与一国经济体制和相应的政府职能有关，又受经济发展阶段的制约。当前我国各级地方政府首要的任务和目标就是实现快速的经济发展和保持社会稳定。在这样的情况下，中央政府必须对地方政府发展市场经济和维护稳定的努力进行激励和约束，政治锦标赛就是激励和约束的一种特殊模式。政治锦标赛是一种具有中国特色的激励地方官员自觉推动地方经济发展的治理方式，具体是上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者方能得到晋升的机会，竞赛内容为各部门行政长官的工作表现(绩效)[6]。在承认这种晋升锦标赛具有强激励作用的同时，必须看到它所带来的一系列副作用，其中最直接、最严重的后果就是晋升锦标赛致使地方官员只关心可测度的经济绩效，而漠视可持续发展的实质内涵。从财政支出结构的角度看，上述后果就体现在地方政府财政大量投到迅速创造GDP的部门和产业中，而在公共产品和社会建设方面的投入严重不足。近年，教育、医疗和住房问题的日益凸显，很大程度上就与地方政府支出结构不合理、不规范有关。
3.地方政府层级过多且公务消费失范。当前我国地方政府财政支出困境的突出表现是财政供养人口失控、规模庞大且增长迅猛，财政不堪重负，使财政支出运行表现出“吃饭财政”的特征，这是非常严重的现实问题。首先体现在地方行政管理层级设置过多而导致支出过大。层级设置过多就必然要求对口设置机构，政府机构和官员数量也就相应增多。其次体现在政府的公务消费失范，导致大量经济政治资源的耗费。公务消费指的是政府机关工作人员(主要是公务员)在履行公务的过程中所产生的费用，如交通费、接待费、差旅费和考察费等。分析这些问题，会发现造成这些问题的原因并不仅仅是服务型政府职能增加所必然导致的，更多的还是行政体制本身和政府运行机制所导致的。
4.政府机构和人员编制经常性膨胀，财政支出难以得到有效控制。当前，我国各级地方政府大多处于统治型政府向服务型政府转型的过程之中，这一转型的核心和关键就是政府职能符合和适应经济社会发展的基本要求。但是我国许多地方政府的职能转变与经济社会发展的水平和要求是不相适应的，亦即存在行政体制改革相对滞后的问题。从财政支出或行政成本的角度看，这种滞后主要指的是政府在自身机构和人员编制方面的“软约束”和粗放管理，从而导致财政支出不断膨胀和行政成本居高不下。可以说，政府职能转变的相对滞后是我国各级政府行政成本居高不下的主要原因之一。
5.地方政府预算编制及其实施不规范，公共预算制度和法治化监督机制很不完善。政府财政支出的合理化和规范化使用与一套有效运转的预算管理制度是密不可分的。当前我国许多地方依然采用“基数法”编制预算，本年支出在上年支出的基础上调整确定。这种方法较为简便和易于操作，但近年越来越不适应公共财政的要求，其主要弊端有：一是预算编制方法不科学、不规范，也不符合公平原则；二是基数法实际是增量预算，不利于提高资金的使用效益；三是预算编制粗放，不够细化，同时影响预算的及时性；四是随意追加支出，预算约束软化[7]。可以说，这种预算编制方法的诸多内在缺陷就决定了政府财政开支难以得到有效控制和监督。因为任何政府部门作为具有相对自主性的利益主体，它们自身总有追求预算支出最大化的倾向。同时，由于竞争的缺乏、信息的不对称和法治化监督机制的不完善导致人民群众对地方政府的监督力度很弱，因此下级政府一般可以说服上级政府接受不断扩张的支出规模。这样，政府财政支出总量和支出项目往往有增无减，由此而导致的后果必然是行政成本的居高不下。
6.地方政府行政成本意识淡漠，同时缺乏行之有效的绩效评估和问责机制。从成本—效益的关系看，成本意识包括行政的经济成本意识、行政时效意识、行政利益平衡意识和行政程序意识四个层面[8]。基于当代中国政治的逻辑，地方领导的能力和意识对一个地区经济社会发展的影响非常大甚至是决定性的。从成本—效益的关系看，还必须考虑行政成本(投入)的实际效益(产出)，即需要对政府的支出进行绩效评估。当前，我国地方政府绩效评估实践面临着职责不清、管理不规范、绩效评估信息不健全、管理制度尚未建立等诸多困境[9]。这无疑会对控制行政成本产生非常不利的影响。投入和产出之间缺乏紧密联系的直接后果就是地方政府领导更注重任务完成的效率和最终结果，而忽略完成任务所需的投入。与此同时，地方政府财政支出方面的问责机制未能有效建立起来，这也使得政府领导和工作人员在开支时缺乏有效的约束，行政成本的无节制增长就具有必然性。
7.地方政府行政决策的不科学和各种失误，必然会严重增加财政支出的负担。一般认为，行政决策是行政管理工作的中心环节，是所有行政活动的前提，它既决定了其他行政活动的方向和形式，也决定了整个行政活动的意义。当前，在我国地方政府的决策实践中同样存在许多严重的问题，许多决策偏重眼前利益和局部利益，地方领导不计成本地搞形式主义，如节日工程、形象工程、献礼工程等。有些杂志专门对我国地方政府决策失误的情况进行了报道和讨论，并将决策失误概括为下列四种类型。这些不堪承受的决策失误都造成了相当严重的财政支出负担，使得地方政府行政成本高涨，也给经济社会可持续发展造成了非常不利的影响。(见表2)
8.“面子经济”的影响和各种腐败行为的发生使得行政成本居高不下。这里所谓的“面子经济”主要指一些地方政府在公务消费中不顾客观经济状况的奢侈浪费行为。从本质上讲，“面子经济”是我国压力型体制下地方政府领导好大喜功和政绩冲动的必然产物，也是许多地方政府行政成本不断攀升和严重失控的主要原因之一。地方政府存在的各种腐败行为对行政成本的影响，主要体现在以下三个方面：一是缺乏有效监督机制下的贪污受贿，二是各种形式的权力寻租，三是干部人事方面的腐败。各种形式的腐败最直接最严重的影响就是浪费和消耗了大量的经济政治资源，这些都转化为地方政府高昂的行政成本。
三、地方服务型政府构建中行政成本控制的思路
在充分吸收和借鉴国内外经验的基础上，笔者认为我国地方政府行政成本控制的基本思路可从以下五个方面做起：
1.深化行政体制改革，通过大部制改革实现政府职能、机构和人员优化。各级地方政府行政成本居高不下同政府职能转变不到位具有直接的因果关系。推动行政体制改革，不单单是对政府职能、机构和人员的精简，而是通过大部制改革实现政府职能、机构和人员的优化，以便适应市场经济不断发展和服务型政府构建的内在要求。从控制行政成本的角度看，大部制应该成为各级政府深化行政体制改革和推进地方公共服务型政府构建的重要方向和目标。大部制改革可以减少领导职数和办公人员、整合编制和人力资源，从而节约人头费的支出，有效利用有限的财政资金为公众提供公共服务。具体的做法有：一是注重从“顶层设计”的高度制定总体规划和配套措施，统筹协调政府职能、机构和人员之间的关系；二是建立健全部门间协调配合机制，调整政府部门的职能和管辖范围；三是结合地方实际，把职能相近、业务性质类同的政府部门合并重构整合，构建新的行政结构体制。
2.健全地方政府的公共预算制度，从制度上有效控制行政成本。地方政府行政成本居高不下的重要原因是地方财政支出的范围和数量等受不到严格的、制度化的约束。预算天生就背负着优化资源配置、提升政府效能的责任，现代政府的基本处境和努力方向就是：“预算制度必须通过预算规模的控制、预算资源的战略性配置、预算资金的高效使用来运用和整合社会资源，最大限度地促进预算责任的实现，进而兑现对公众的承诺”[10]。在这一过程中，公民直接参与决策，讨论和决定公共预算政策，确定资源分配、社会政策和政府支出的优先性，并监督公共支出。建立健全一个有效的公共预算制度，是控制我国地方政府行政成本居高不下的根本途径。
3.建立健全民主化和科学化的现代行政决策体制和机制。在中国这样一个权力相对集中的政治体系中，各级政府机构特别是政府领导在实际决策中的地位和角色至关重要。政府领导的行政决策直接影响甚至决定着行政管理的成败和行政成本的高低。建立以民主化和科学化为目标的现代行政决策体制，努力避免或减少各种决策失误，是有效控制行政成本和构建地方服务型政府的重要组成部分。建立健全民主的决策体制可从三个方面做起：深化体制改革，为创新决策机制提供体制保障，主要包括对政出多门的“小部制”、权力过分集中的体制、双重领导体制和被动式专家咨询制等方面的改革；加强依法行政和程序化建设，为创新决策机制提供坚强可靠的法治保障，包括坚持依法决策、依法问责、依法纠错和重视决策流程建设等方面的努力；充分发挥公众参与作用，为创新决策机制提供民主基础，包括健全开放性的社会舆情表达机制、健全各种协商机制等方面的努力[11]。
4.树立科学发展观和科学政绩观，有效遏制“面子经济”和“天价维稳”。为从根本上有效遏制“面子经济”和“天价维稳”等问题，各级地方政府必须树立科学发展观和科学政绩观。一方面，科学发展观要求地方政府在推动经济社会发展过程中必须注重以人为本，切实维护和保障人民群众最现实、最根本的利益，坚持全面协调可持续发展，统筹协调个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益之间的关系。另一方面，科学政绩观要求地方政府从以注重GDP为主向“以人为本”的发展目标转变，执政为民，树立“以人为本”的政绩观；从单纯注重经济发展的速度向注重质量和效益转变，懂得管理，树立质量效益的发展观；从单纯向自然索取向与自然和谐相处转变：从只注重物质消费向同时注重精神消费转变；重在落实，树立求真务实的考核观。
5.积极推进电子政务和政府信息化建设，提高行政效率，建立廉价政府。推进电子政务是政务信息化的基础，它能在深层次上提高政府在行政、服务和管理方面的效率，有效降低行政成本，更好地为社会和公众服务。首先，需要以统筹服务为目标，建立统一高效的电子政务管理与服务体制，地方政府负责信息管理的机构应归属明确。这需要加快地方政府改革和治理创新的步伐，同时地方领导需要加强对电子政务建设的重视和协调领导工作。其次，需要大力改善和积极创造地方电子政务建设的外部环境，这需要从加快电子政务方面的立法，促进地区、部门和行业之间的协调发展，加快普及政务信息化教育，以及地方行政文化改革等方面做起。再次，需要改革原有的行政体制，建立适应电子政务发展要求的体制条件，这就是要按照电子政务的内在要求，对现行的政府管理职能、组织以及行政流程进行改革。最后，需要加强电子政务系统应用体系的建设，发展信息安全技术和完善电子政务标准化体系。
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