我国财政透明度之现状、差距及其改进，本文主要内容关键词为：透明度论文,差距论文,现状论文,财政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国际上增进公共财政透明度[1]的努力由来已久，特别是在20世纪90年代以来经济和金融全球化加速发展的背景下，以发达国家为首，发展中国家和经济转轨国家都被卷入其中，汇集成一股宏大的国际潮流。作为推动公共财政管理改革的重要组成部分，我国财政透明度建设的进程大体上从20世纪90年代末开始启动，历经十余年的实践，得到了政府和社会公众的广泛关注，其状况已经有了一定的改观。
一、近年来财政透明度建设的进展
改革开放以来，我国在增强财政透明度方面取得了一定的进展。1995年正式生效的《中华人民共和国预算法》明确赋予各级人民代表大会对政府预算的审议、批准和监督权，并对监督程序做了明确规定。1999年6月，国家审计署代表国务院在第九届全国人大常委会第十次会议上做《关于1998年中央预算执行情况和其他财政收支的审议工作报告》，被看作是政府开始致力于增强财政透明度的标志性事件。从2000年开始，全国人大常委会要求中央政府各部委应在政府整体预算之外单独向其报告本部门的预算。由于部门预算包含了更多的政府预算信息，其施行可以看作是加强财政透明度建设的重要行为。2004年实施新的预算分类体系，2007年实行新的政府收支分类科目，这些措施使预算的相关数据更接近国际标准，有助于提高财政透明度。
2007年1月，国务院常务会议原则通过《政府信息公开条例》，确立国家预算应是政府信息公开的最重要内容之一。2008年3月，财政部发布《财政部政府信息公开指南》，承诺每年3月31日前向社会发布《财政部政府信息公开工作年度报告》。2008年5月1日起《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施。条例中规定：县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并将财政预算、决算报告列为需要重点公开的政府信息。2010年3月十一届全国人大三次会议上的政府工作报告增加了关于“增强财政预算的透明度”的表述。2010年3月30日国土资源部根据中央要求和财政部门安排率先公开本部门预算，2010年4月1日财政部、住房和城乡建设部、科技部公开了其部门预算。四个部门公开的预算内容包括《收支预算总表》和《财政拨款支出预算表》，格式基本相同。国土部公布的部门预算中说明了人员编制、单位数量、在职人员总数、离退休人员总数。财政部和科技部公布的预算给出了详细的预算说明。财政部的收入科目中的事业收入，包括中国财政杂志社的刊物发行收入，中国注册会计师协会、中国资产评估协会、中国国债协会、中国会计学会收取的会费收入，财政科学研究所招收研究生收取的学费收入等。科技部公布的2010年科学技术支出具体分布在科技管理事务、基础研究、应用研究、技术研究与开发、科技条件与服务、科学技术普及、科技交流与合作、科技重大专项以及其他科技支出等九项，对每一大项支出进行具体的说明，对支出的同比增减情况给出数据，并解释原因。
2010年3月，四川省巴中市白庙乡政府网站发布《白庙乡2009年财政决算情况说明》、《白庙乡2010年财政收入项目表》、《白庙乡2010年财政预算支出项目表》、《白庙乡政府2010年度1月定补优抚金发放花名册》等各种财务收支报表，大到近40万元的社会保障，小到每个在职人员工资补贴情况，甚至开会购买的信纸1本1.50元等都在公开之列。《2010年政府机关开支公示栏》里，还提到了该乡2010年1月、2月整个乡政府机关经费支出，内容翔实。白庙乡公开财政预决算和政府开支情况的做法，为我国地方财政决策的民主化、透明化、制度化建设开了先河。
除了中央及各级地方政府的重视之外，来自民间组织和学者的力量也不容小觑。目前，这股力量已经和政府的有关举措形成一种合力，推动着财政透明度建设步伐的加快。2006年，深圳市民吴君亮成立“公共预算观察志愿者”组织，向十几个中央部委、十几个地方政府提出查看预算案的申请。经过一次次艰难的博弈，2008年5月27日，深圳市财政局同意吴君亮等志愿者查看并拍摄深圳市政府2008年度的部门预算草案。2008年6月，民政部、环境保护部和科技部也相继向吴君亮提供了部门预算草案。2008年10月27日，卫生部向他提供了一份接近完备的本级部门预算。2009年10月，广州市财政局应其申请将市级部门预算公开挂到政府的网站上。2008年上海财经大学公共政策研究中心开展了“中国财政透明度调查”项目的研究工作，向社会公布了内地31个省市区的财政透明度排行榜，出版了《2009中国财政透明度报告——省级财政信息公开状况评估》。报告中对全国31个省级政府的财政透明度状况进行了调查、分析、评分和排序。2010年该中心继续发布了“2010中国省级财政透明度排行榜”，其中着重公布了公众普遍关心的省级部门行政机关的透明度情况。
二、参照国际性规范——我国财政透明度现存的差距
西方很多国家对财政透明度有严格的法律规范(见表1)。我国目前财政透明程度与国际规范尚有很大的差距，缺乏财政透明度相关的法律依据[2]。国际货币基金组织(IMF)理事会于1998年通过《财政透明度良好做法守则——原则宣言》。该《守则》是世界上第一部由政府间组织发布的，旨在为各国确立公共财政透明度的一般原则性文件，其核心思想是政府应当定期向公众提供全面并且真实的财政信息，提高财政透明度、增进政府活动的效率以及建立合理的公共财政体制。与《守则》对照，我国财政透明度的很多指标不符合IMF的最低标准与相应的实施要求(见表2)。普华永道2001年发布的关于“不透明指数”的调研报告对腐败、法律、财经政策、会计准则与实务、政府管制五个方面的“不透明指数”进行评分和排序，我国在所调查的35个国家和地区中被列为透明度最低的国家，“不透明指数”达到87分，远高于最低的新加坡(29分)和美国(36分)[3]。国际预算合作组织发布的《预算公开性指数2008》对85个国家中央政府预算透明度情况的调研报告显示，85个国家预算透明度满分为100分，平均得分39分。中国仅得14分，远低于发达国家，甚至低于部分亚洲发展中国家，如印度、印度尼西亚、赞比亚、泰国(见表3)。
目前中央部门公开的预算存在内容不全面、公开不彻底、公众看不明白等诸多问题。例如民众最为关心的热点“三公消费”等内容，都是缺项。以国土资源部的预算为例，其实只有简单的两张表：一张是“2010年收支预算总表”，另一张是“2010年财政拨款支出预算表”。在支出预算的六个项目中，除“科学技术”下面有三个子目外，其余都只有一个子目，不知道数以亿计的巨额资金流向何处，更不用说“三公”的具体预算。财政部的预算也是如此，除去名词解释，预算表只有350字。相对数十亿元的部门预算，内容如此之“精炼”，实在达不到财政透明度的要求。真正符合民意期待的“预算公开”应该是全程透明的，也是事无巨细的。2010年上海财经大学公共政策研究中心发布的“2010中国省级财政透明度排行榜”(该排行榜以全国内地31个省、直辖市、自治区2007年本级财政决算数据为调查对象)显示，全国省级财政透明度的整体得分尽管较2009年排行榜略有提高，但幅度很小，平均得分率按百分制计算为21.87分。全国省级财政透明度最高的福建省，其得分按百分制计算也仅有50.41分(见表4)。全国省级部门行政机关透明度最高的福建省，其得分按百分制计算也只有16.57分(见表5)[4][5]。
三、进一步提高财政透明度的途径
公开财政预算要做到切实可行，让大家看懂，真正发挥监督作用，需要一个逐步完善的过程。存在差距并不可怕，只要我们有勇气正视和改进。近期来看，推动财政透明度的进程应在以下几个主要方向上努力。
1.转变保密思维，树立“阳光”意识
长期以来，政府的许多活动处于不公开状态，被视为国家机密，很难为外界所知。政府官员习惯于“黑箱”操作。如此运作加大政府决策风险，为政府推卸责任和“寻租”腐败提供了机会，大大增加公共资源被滥用的可能性。改革走到今天，这种状况亟须改变。要加大政务公开的力度，与社会公众保持良好的沟通。对热点、焦点问题，在决策前广泛听取社会各界的意见；在决策中鼓励发表不同的意见，对一时难以达成一致的事项要再回到实践当中进行考察；决策后的事项，包括决策内容、决策步骤和要求等应一并向社会和公众公布。
2.修订《保密法》和《预算法》的有关内容
《保密法》第8条规定了国家秘密的基本范围，其中包括国家事务的重大决策中的秘密事项、国民经济和社会发展中的秘密事项等七项。公共事务中几乎没有什么不属于国家秘密[4]。《保密法》必须尽快做出重大修改，对国家秘密的范围做具体、明确的界定。还应对现有的各种保密条例进行清理，废除或修改与政府信息公开的基本原则相抵触的各种条款。
《中华人民共和国预算法》没有充分重视财政信息的公开，没有体现公众和社会管理并规范政府行为、立法机关管理和规范行政部门行为的根本宗旨。《预算法》中必须明确地加入公开政府财政信息的内容，对财政信息公开的范围、详尽程度、时间、规范等加以具体界定。
3.加强预算准备过程
长期以来，我国预算准备过程不足大大削弱了财政透明度。首先，预算编制只有年度预算，缺乏可实施的中长期预算框架，且预算编制时间很短。从11月10日左右国务院下达预算草案指示到次年全国人大审议批准，中央预算通常有两个月左右的编制时间，即使加上测算收支指标的时间，整个预算编制过程也只有四个月左右。而地方预算的编制时间则更短。尽管实施部门预算改革后，预算编制时间有所提前，有的部门编制下一年预算的时间提前到8月底，但整个预算编制周期仍然不过七个月左右。预算制度比较先进的西方发达国家预算编制的时间比较长，许多国家从每年的年初就开始编制下一年度的预算，一直到12月份议会审议通过，有近一年的时间编制和讨论预算。美国的预算编制时间更长，在每个财政年度前18个月就开始准备并编制预算。其次，人大开会审议有关财政问题的报告和议案里，涉及具体的财政收支项目不多。人大代表大多是讨论当年的财政政策是“松”还是“紧”，很少涉及具体的收支来源、数额走向以及效果等。这样的财政预算讨论，很难最大限度达到预算编制的目的。
加强预算准备过程应从三个方面入手。首先，提前预算准备工作开始的时间，整个预算编制周期至少一年时间。也就是说，预算准备时间应从每年的1月份开始。其次，向人大呈报审议的预算文件中，应至少包含1份未来年度宏观经济展望、1份财政政策目标报告书、1份准财政活动报告书，以及1份尽可能量化的关于政府财务风险的报告书，以便于人大代表讨论和审查。再次，参照发达国家的经验，在年度预算之外逐渐试编制多年期预算，用于表明未来若干年度中政府的财政趋势或者政府努力的方向。从我国的现状看，编制长期预算(10年以上)的条件尚未成熟，但编制并实施中期预算是可行的。这一进程已从2002年开始启动，但仍处于摸索阶段。
4.开发良好的政府收支分类系统
对于增进财政透明度而言，“似小实大”的问题大概莫过于清晰明了的收支科目。良好的收支分类是确保财政透明度的基础，也是一个十分复杂的问题。所有这些分类都涉及政府收入、支出、政府资产、负债和净值方面，而且每个类别下还需要有更为详细的次级分类。目前国际上分类层级最多的已达10层，一般也需要有4～5个分类层次。发达国家以及国际性组织长期以来都致力于开发良好的分类系统。其中，国际货币基金组织1986年发布数十万字的《政府财务统计手册》，2001年12月又发布了修订版的、基于应计会计基础上的《政府财务统计手册》。多年来我国采用的财政预算分类系统与国际通行分类系统相差甚远，还需要借鉴国际经验，不断探索和改进。
5.发展政府会计和政府财务报告系统
我国现行的政府会计和财务报告系统远不能满足各类信息使用者的需要，尤其是满足人大代表详细审查预算、一般公众和金融市场监督及评估政府全面财政绩效的需要，甚至也不能满足财政部和审计机构强化财政管理和监督的需要。国际会计师联合会(IFAC)在2000年5月发布的《政府财务报告》(第11号研究报告)中，详细描述了现金会计基础和应计基础下的政府财务报告准则、方法和程序，并提供了许多有价值的范例。我国作为该组织的会员应结合中国的具体情况，开发更好的、覆盖面更广的政府财务报告系统。
首先需要将政府预算会计的范围扩展到支出周期的每个阶段，尤其是需要有能力追踪对财政管理至关重要的承诺信息。其次，现行的预算会计系统必须进行大的整合，其核心是总预算会计必须有能力实时追踪发生于各支出机构的财政交易信息。再次，预算会计必须有能力提供预算数据、而不仅仅是实际数据方面的信息，这是对预算过程进行集中性监控的前提条件。最后，鉴于应计基础会计比现金基础会计能够提供更为全面、更有价值的公共财政信息，目前需要认真考虑将政府会计基础由传统的现金基础转向应计基础的可能性，并努力创造条件，使之至少能够率先在政府财务报告中得到应用[1]。
6.建立政府财政管理信息系统
现代信息与通信技术的迅速发展和应用为增进财政透明度提供了极为广阔的前景，目前发达国家已经广泛应用政府财政管理信息系统(简称GFMIS系统)。在这些国家中，GFMIS能够为包括公共财政管理者、决策者、立法机关、审计机关、财政分析人员、政府债券的投资者、信用评级机构以及一般公众在内的各类信息使用者，随时方便地提供所需要的各种财政预算信息。大至政府财政总量，小至某个具体的公共规划，种种信息均可从该系统中得到。2002年，我国已经启动了“金财工程”即政府财政管理信息系统。按计划2008年“金财工程”建设全面完成。各地方都已经建成了以细化的部门预算为基础，以所有财政收支全部进入国库单一账户为基本模式的财政综合管理系统。但从目前来看，我国的“金财工程”要完成各种整合并使之运作良好，尚需诸多时日，而恰恰该工程的应用是从技术上保障财政透明度的关键。
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