当居民成为业主——试论城市社区居委会与业委会的整合,本文主要内容关键词为:试论论文,业委会论文,社区居委会论文,业主论文,居民论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
市场经济体制的建立完善,城市社会不断产生新的社会组织,给城市基层社会的管理带来新的课题,同时给城市社会的进步提供了新的契机。其中最直接和普遍影响居民生活及居民区管理体制的是新建住宅小区中物业管理公司与业主委员会的出现。
2003年,国务院颁布了《物业管理条例》,对物业管理公司及业主委员会的权利义务作了统一规范。在新建住宅小区,原居民委员会所承担的大量工作由物业管理公司按市场经济原则进行操作,业主委员会成为居民参与公共事务管理的最典型的自治组织。虽然城市各居民区的情况各不相同,但随着城市建设的发展,新建住宅小区的管理模式将是其它类型小区的方向。今后一段时期内,居民委员会与物业管理公司的关系、居民委员会与业主委员会的关系、业主委员会与政府房地产管理部门的关系、业主委员会自身工作机制的完善等问题,将成为城市基层社会管理中必须尽快理清的问题。
本文重点论述业主委员会与居民委员会两者合二为一的必要性和可能性。
一、经济民主的成长是群众性自治的基础和前提
城市基层实行群众性自治,是新中国成立以来党和政府努力的方向,但这一努力只有在实行市场经济体制,城市居民获得经济自主权之后,才真正具备了现实的基础。城市居民经济自主性发展的重要环节是单位制的解体。单位制解体后,城市居民的经济民主愿望才最终得以解放。城市社区自治正是在这一背景下引起重视的。
住房,这一居民最基本的大宗生活必需品,具有完整的象征意义。城市社区作为城市居民共同居住生活的地域概念,客观上是由一定区间的住宅组成的。经济自主的前提和结果都包含个人拥有相当数量的财产的因素,住房就是最重要的个人财产。计划经济时代,大部分城市居民所居住的房屋是单位的(国家的),住房制度的改革(房产私有化)正是伴随市民经济自主权的增大而逐渐推进的。与市场经济体制相适应的城市居民住房制度的改革,不仅赋予了人们购买住房的能力和自由,同时赋予人们选择住房继而选择社区的自由。在这两个选择的基础上必然产生一个更重要的选择,即:选择如何管理自己的房产、由什么人来管理以私有房产为纽带所结成的社区。这些选择权必然与旧体制发生冲突。冲突的结果是居民群众权利意识的觉醒和行使权利的能力——自治能力的成长和成熟。
二、居民委员会的行政化
我国1990年代以来的社区建设,基本上是一种纯粹的政府行为。改革开放以来,政府的社会管理职能不断增加,而国家与社会关系的理念未能及时调整,加上社会组织自律能力的相对弱小,政府行为的效率原则及其相应的组织工作机制,自然地在自觉与不自觉之中导致群众性自治组织的行政化。
居民委员会是计划经济背景下“政社合一”制度框架的有机组成部分,居委会今天所遇到的种种尴尬,如:社区建设健全自治组织的努力导致的反是其行政化的加强,虽是法定的群众性自治组织但并未得到居民群众的认同,居委会干部与其说是“居民的头”实际仍是“政府的脚”,政府的指导自觉不自觉地变成了领导等等,正是“政社合一”旧体制在社会主义市场经济改变了的城市社会基层现实面前必然遭遇的尴尬的缩影。
市场经济下成长起来的,以居民房产权为纽带结成的业主委员会,必将以其与市场经济相适应的前所未有的新力,给现有的居民委员会体制带来冲击。业主委员会,被普遍认为是真正的群众性自治组织。或许,它正是我们所寻找的城市社会民主自治的原始生长点?
三、社区业主委员会地位的凸现
1990年代初中国政府开始将房改作为其施政的主要目标之一。经过十余年的时间,越来越多的居民已经拥有自己的房产。
城市居民住房产权的私有化,特别是新建住宅大多以功能小区的形式推出,在城区很快催生了众多的小区物业管理公司以及与之相对应的小区业主委员会两种新兴组织。物业公司实行市场化运作、企业化管理,为业主提供服务。业主委员会是小区业主代表大会选举产生的,它的最主要的权利是代表业主运用民事合约的方式选聘物业管理公司。私有财产的占有权、使用权、处置权受到宪法与法律的保护,业主决定如何对自己的房屋进行管理的权利来自房屋所有权,任何人无权对此横加干预。
业主及其组织一经产生,就与现存体制发生了全方位的激烈冲突。
根据中国消协的调查,与房地产有关的投诉已经连续几年高居消费者投诉的首位。这说明房产维权已成居民生活中的大事。房产特别是居民住宅,除了占居民家庭个人财产的份额大以外,还有其不同于一般财产的更多的社会属性。因此,与房产相关的权利维护不仅是个人的更多的是集体性的。社区业主委员会基本性质就是居民的房产集体维权组织。以城市社区居民群体形式与有关方面的矛盾冲突,有的是居民对物业管理公司不满导致的,有的是开发商承诺不能兑现引起的,也有的是新开发项目侵害居民利益引起的。在这些冲突里面,表面上看,现阶段其直接对象一般是房产开发商或物业管理公司,但冲突的背后往往是城市政府行为及现行的政策体制。
种种迹象表明,围绕房产私有权所展开的权利之争,已成城市基层社会最敏感的问题,是促进城市管理体制改革的自下而上的强劲推动力,是城市社区自治最现实的内涵和最富活力的生长点。
四、业委会与居委会的整合
在同一居住小区的“公共事务”具有不可分割性。不同主体的职能重叠必然导致管理混乱及效率抵消。因而掌管全小区公务的组织只能有一个。在新建住宅小区,居委会的辖区一般与物业公司、业委会的管辖地域完全重合,即使是居委会辖区下有多个小区,居委会非行政性公务也完全可以分解到相应若干个物业和业委会。
在一个有数个公务管理者的小区,谁来选择这一管理者?答案很简单:如果小区是自治的,就由自治主体来选;反之则由国家来定。社区建设的目标之一是推进社区自治,所以,国家应把这一选择权交还给社区。
1.群众性自治的自治主体与自治组织
居委会是由自治主体产生的自治组织,自治组织不能等同于自治主体,所以不能说居委会自治,完整的表述应是社区全体居民自治,简称社区自治或居民自治。单个的居民也不能称为自治主体,他所拥有的是参加自治组织的民主权利。虽然宪法只规定居民委员会是城市基层群众性自治组织,但居委会不是唯一的合法自治组织。居民大会或居民代表大会本身也是自治组织;在社区建设中,许多地方由居民大会或居民代表大会直接选举产生的共建理事会或协商理事会也是社区自治组织。
在完全商品化了的城市住宅小区,群众性自治只是作为民事权利主体以自愿原则结成的集体行为,还谈不上是作为一个政治权利主体的政治行为;群众性自治组织所管的只是公民个人或法人的财产,包括他们的共有财产,几乎不涉及国家与社会的公共财产,因此群众性自治行为不涉及国家政治生活。一句话,群众性自治的建立完善,不过是要求国家把民法中已经规定的本属于公民的权利还给公民而已。群众性自治的实践,培养提高了人民及其国家官员的民主意识、民主习惯、民主能力。这种意识、习惯和能力最终将体现在国家政治生活之中。
2.业主委员会的法律性质与地位
社区业主委员会的性质和地位,在现行宪法和法律中没有相应的规定。原因很简单,宪法和有关法律制定时还没有业主委员会,而且立法者当时甚至没有预见到它如此迅速地产生和普及。但宪法和法律并未对自治主体建立其他的自治组织作禁止性规定。业主委员会的合法性除在法理上来自居民群众的自治权外,还来自行政法规、规章和地方性法规。
1994年建设部《城市新建住宅小区管理办法》中的名称是住宅小区管理委员会。该办法第六条规定:“住宅小区应当成立住宅小区管理委员会(以下简称管委会)。管委会在房地产行政主管部门指导下,由住宅小区内房地产产权人和使用人选举的代表组成,代表和维护住宅小区内房地产产权人和使用人的合法权益。”此后各地纷纷制定相应地方法规或实施办法。宁波市1997年人大常委会通过《宁波市住宅小区物业管理条例》,将房地产产权人和使用人改为业主、住用人,并明确规定管委会有权“审议决定物业管理专项资金增值收益、物业维修资金和利用住宅小区物业设施产生的收益的使用。”
2003年,国务院颁布《物业管理条例》,首次以行政法规的形式正式确定业主、业主大会及业主委员会的名称及其权利义务。规定:物业管理区域内全体业主组成业主大会,决定物业共用部位、共用设施设备专项维修资金使用、统筹方案,并监督实施。
3.居民、业主、物业使用人的法律内涵
业主委员会由全体业主组成的业主大会选举产生,居民委员会由本居住区居民组成的居民大会或居民代表大会选举产生。我们探讨居民、业主及物业使用人的同异,是为了弄清:同一住宅小区是否真有必要分别设立两个委员会?如何评判一些地方出现的新建住宅小区只设业委会不设居委会的做法?如果没有必要存在两个委员会,两者应如何合一?
居民,是一个历来为宪法和法律所确定和认可的城市基层社会成员名称。在社区自治领域至今只见对居民委员会价值的探讨而尚未见对居民概念的价值追究。其实,居民是一个较为空泛的概念。主要是因为其缺乏法律上所需要的利益确定性。法律是调整权利的,权利的基础是人们的利益。在我国的法律规范中,公民是政治权利与民事权利的主体。居民与村民相对应是我国城乡分隔制的产物,严格说来本应是政策层面的范畴。随着我国户籍制改革的深化,城乡二元制的逐渐克服,从法律规范性统一性角度,居民概念与村民一样其适用面自然应缩小并逐渐淡出法律领域。
业主,有极明确的内涵和利益所指,是房屋所有人的简称(据国务院物业管理条例)。业主概念的过于单纯决定了它适用面的狭小,以现有的规定它不能用于带有政治或社会权利性质的活动领域。物权法理论将业主之权称为“建筑物区分所有权”,包括三方面权利:一是房产专有权,二是业主对附属设施、附属设备、小区内公共部分享有的共有权,三是因区分建筑物共同关系而生的业主大会成员权。成员权具体包括:表决权、参与制定规约权、选举及解任管理者权、请求权、监督权。请求权有:请求召集会议,请求正当管理共同关系之事务,请求收取共用部分应得之利益,请求停止违反共同利益之行为,禁止使用的请求,拍卖请求。
住用人、使用人,国务院条例称物业使用人。指居住在小区但又不具有所居住的房产所有权的人。住用人或使用人有住用或使用权,他们享有房产物权的一部分而并不享有完整物权。社区自治中如何顾及他们的权利是一个较为复杂的问题。业主大会与居民大会的区别,关键就是其组成成员中有无物业使用人。因此,对物业使用人的法律地位的认定,是社区内两个委员会能否合一的核心问题。
4.物业使用人法律地位的深入探究
先看他们是否有资格参加业主大会。建设部《城市住宅小区物业管理办法》中,住宅小区管理委员会是由房地产权所有人、使用人组成的,宁波市的《住宅小区物业管理条例》中只是换了两个词,小区管理委员会也是由业主和住用人共同组成。这就与管委会的权利不相称。财产所有权属性之一是排它性,管委会“审议决定物业管理专项资金增值收益、物业维修资金和利用住宅小区物业设施产生的收益的使用”的权利只能由所有权人使用,住用人不可能当然具有此项权利。因此国务院《物业管理条例》去除了这些含糊矛盾概念,将原来的小区管理委员会直称为业主委员会;与之相应,业主大会的成员当然只能是全体业主,物业使用人被排除在外。
住在不是自有房屋里的居民,不能参加业主大会,道理很清楚,最新颁布的法规的规定也很清楚明了。这些居民是否有当然的资格参加居民大会呢?
居民大会是社区自治的最高组织,从居委会组织法规定看,住用人当然有权参加居民大会。“年满18周岁的本居住地居民,不分民族、种族、性别、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权。”这就是说,只要是合法居住在此地,不管是暂住或借住,都有权参加居委会。这样的规定,符合居委会成立是为了将城市中所有无归属的人都组织起来的初衷,也符合当时房产个人所有权不受重视的实际情况。
今天的情况发生了什么重要变化呢?在今天,大多数新建城市住宅小区,里面的每一寸土地都是业主购买所得的私有或共有财产。只要住在这里就自然享有本地治理之权,这样的逻辑自然已难以成立。因为在多数情况下,非房产所有人居住在该房子里面,房产所有权人让渡给他的只是一定时期居住的权利,其他所有权利都仍属业主。由此,我们还可以接着推论,如果住用人有权参加居民大会,那么业主是否还有同样的权利?如果都有,对其他自有房的住户是否不公平?
现代社会人的各种行为的资格都是由权利规定的。居住者因为有居住权,业主因为有房产权。房产权包括居住权,没有房产权的人居住权是从房产权人那里通过合约得到的。两相比较,房产权的完整物权,居住权是派生物权;房产权比居住权大;业主将房屋出租给居住者,只是一定期限内失去居住权,并未完全丧失居住权;只要房产权未发生转移,居住权的放弃始终是暂时的,同样,只要未获得房产权,居住的获得也是暂时的。
由此,我们已理出的逻辑是:居住者参加居委会的资格是因为他的居住事实,这一事实基于他的居住权,而他的居住权是通过与业主的民事合约从业主处获得的。因此,居住人参加居委会的前提是业主的同意。业主在购得住房时就同时获得了参加业主大会和居委会的权利,至于他是否行使和是否亲自使用权利是权利本身的内涵。
5.居委会与业委会可能而且应当合二为一
居委会组织法将自治主体确定为本居住地居民,且不分是否房产所有权人,业主和住用人拥有同等的参与决策管理该房产所处地域的公共事务的权利,这样的规定是与计划经济时代居民普遍住用国家(单位)的房产的情况相适应的。由住用人“自我管理”非自有房产的权利,可看作是作为房地产所有人的国家(单位)的授权或默许。市场经济将居住区房地产变为私产之后,继续不加区别地对待业主和住用人已明显不合时宜。
居民大会及其居委会与业主大会及其业委会,两者合而为一是可能的,且合并的条件已具备。
业主还是居民?用什么名称是重要的但并不是本质,本质在于权利维护。全部是业主居住的小区,全体业主就是社区共同体的居民。一些地方在这样的新建住宅小区只建业委会不设居委会的做法,并未剥夺居民任何权利,只是拒绝了自治组织的行政化,给行政机关按旧习惯旧体制的管理带来了不便。它的积极作用远大于其名称不当所产生的负面影响。居民委员会与业主委员会合一,并不存在无法化解的障碍。小区中有住用他人或单位房屋的居民,如果他们有参加居民大会甚至业主大会的必要,可以通过合约或业主授权的形式获得相应资格。业主,包括公民个人或单位,若出租给他人居住,他就有权决定是否将参加自治组织的权利委托给住用人;住用人若希望在得到住用权的同时,也得到参与住地自治组织的权利,他可以向业主提出,由双方协商决定。那些住用国家公有住房的居民,则根据国家政策法律规定,仍享有相应权利。
同一居住区域、同一自治主体,两套公共事务可完全重叠的组织的存在,势必造成相互沟通协调的麻烦与困难,造成组织资源、社会资源、民主资源的浪费。一些地方两者择其一的做法,虽有法律上的缺陷,却是避免上述困难与浪费的理性选择的结果。居民大会居委会与业主大会业委会应当合二为一。
两套机构合一,可达成优势互补。业主克服其法定身份的局限,成为既有经济理性又有道德责任的社区人;居民克服其身份的虚拟性,成为现实的以财产关系为特征的市民社会主体。社区共同体由此获得建立在共有财产基础上的普遍牢固的认同感;社区自治组织成员因为兼职化而有了抵御行政化的基因,社区群众也必将因此焕发广泛参与的热情;社区共同体以其私有或共有的财产权利构筑起有民法作后盾的屏障,挡住政治国家的随意入侵,实现群众性自治本质的全面复归。
五、政策建议
(一)居民大会居委会与业主大会业委会合一,新名称可以是“某某社区自治委员会”,不再使用业主、居民概念,为了与现行法律规范统一,也可用“某某社区公民委员会”。新名称的使用要由国家以立法的形式确定。现阶段,可采取居委会、业委会两块牌子一套人马的办法过渡。
(二)社区自治委员全部兼职,只能由本社区居民担任。改变现在居委会干部专职导致的实际排除在职社区精英参与社区管理的状况。同时,兼职化也使由非本社区的人担任社区干部这一于情于理于法不相容的做法自然失去存在的必要。
(三)从居委会剥离的行政事务,由民政部门会同街道办事处根据工作的需要确定是否建立社区行政工作站。不一定每个社区都建立政府工作站,一般的政府服务通过街道的社区服务中心完成。可考虑将现由居委会协办的有关行政事务并入街道社区服务中心。
(四)原由居委会承担的行政性工作总得有人做,可将现有居委会专职干部一部分转入公务员,改变以往以非政府公务员的身份从事政府工作的尴尬现象。另一部分居委会干部由新社区自治组织聘用为专职社工,社工成为一种专门职业。
(五)以房地产共有关系或相邻权关系为要素对原社区作微调,可与物业管理区域的划分协同进行。
(六)根据国务院物业管理条例,大力推进物业管理,使物业管理覆盖城市全部有公共物业的居民住宅区,同时,根据中央政府的规定,及时全面落实包括专项维修资金收取、使用、管理过程中的各项业主权利。
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