我国保税区管理体制的成因、弊端及体制重构，本文主要内容关键词为：成因论文,弊端论文,保税区论文,管理体制论文,重构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F745.3 文献标识码：A 文章编号：1001-2435(2004)03-0264-08
早在1986年，深圳特区的有识之士在考察和研究国外自由贸易区和出口加工区的基础上，向中央提出在深圳特区内划出几块地方封闭起来举办保税区，实行比特区更特、类似香港自由港或自由贸易区政策，这一提议受到中央高层领导人的重视。1987年12月25日，深圳沙头角保税区宣告成立，经过两年多的探索、试验之后，1990年2月18日，规模更大、政策更特殊、功能更全面的深圳福田保税区诞生。在随后的几年时间里，在全国沿海地区13个城市相继成立了15个保税区。
一、保税区管理体制历史成因及模式
我国保税区的管理体制是在借鉴国外自由贸易区和出口加工区成功经验的基础上，结合我国实际建立起来的。上海外高桥保税区是我国最早设立的保税区之一，在建立我国保税区管理体制方面，进行了最初的探索。
1.体制初创及特征
上海市政府和浦东开发办公室按照“小政府、大服务”和“统一、精简、高效”的初衷，在保税区实行管理委员会的管理模式。此后，全国各地设立的15个保税区大多以上海保税区的管理模式为蓝本，实行管理委员会模式，具有共同的特征：从共性上看，全国的各个保税区均设立了管理委员会（或管理局），区域实施封闭式管理，由海关实施监管。保税区执行国家和当地政府的有关法律、法规和政策，海关、商检、动植物检疫、卫检、边防检查、公安、工商、税务、土地管理等部门，在保税区设立办事机构，统一办理相关的业务。
2.体制类型
我国保税区的管理体制仍属于行政式的。管理委员会作为政府部门，是保税区所在地政府派出机构，对保税区进行全面的行政管理；而保税区的经营活动则由区内企业。这种行政式管理和企业化经营的结合，构成了我国保税区管理和经营体制的基本框架。由于各地保税区具体情况不同，管理层面上又存在着一定的差异。
第一，权利集中、政企合一的管理体制。保税区管理委员会或管理局与保税区所在地政府部门的职权划分清晰，基本实施封闭型的属地化管理，管理委员会承担了政府职能部门的主要职能。管委会与开发公司实施两块牌子、一套人马。
图1 上海外高桥保税区管理机构设置图
第二，权利分散、政企合一的管理体制。保税区管理委员会或管理局与保税区所在地政府职能部门的职权划分不清，多头管理，管委会与开发公司实施两块牌子、一套人马。这是我国目前较多的保税区实施的体制。
第三，权利分散、政企脱离的管理模式。保税区管理委员会或管理局基本没有职权，管理局又与开发公司隶属不同的关系，这种体制造成保税区开发进展缓慢，成效不显著。
从我国保税区设计的初衷而言，保税区管委会是对保税区实施日常经营管理机构，但各保税区管委会仅仅是地方政府的“派出机构”，管理权力实际上只能依附于所在地的行政级别。这样，保税区缺乏权威的专门管理机构，呈现多元化并行管理的局面。
从图2可见，我国保税区在经营管理体制上，权限不足，与上级管理部门的管理链条太长，实际运作中许多问题需要经过层层审批，缺乏效率。上级管理部门在管理决策时脱离实际、权力截留的情况时有发生，制约了保税区的发展。
3.管委会职能权限
保税区经国务院批准设立后，保税区所在地政府都制定了相应的管理办法，并据此成立了保税区管理委员会。为使管委会能够全权处理保税区的各项行政事务，一般都由所在地副职行政首长兼任保税区管理委员会主任，直接对所在地政府负责，并授予保税区管委会应有的行政管理权限以及协调海关、商检、工商行政、税务、公安等驻区管理机构的权利。管委会作为管理保税区的政府行政机构，具有以下的基本职能。如图3所示：
鉴于管委会具有的上述职能，保税区所在地政府都赋予了管委会一系列的管理权限，以保证其有效的履行职能。这些管理权限归纳起来，如图4所示：
4.海关管理
海关是国家的进出口关境监督管理机关，是代表国家行使监督管理的权利。海关担负着以下五项任务：一是监管进出关境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其它物品；二是征收关税和其它税费；三是查缉走私；四是编制海关统计；五是办理其它海关业务。
为了落实中共中央进一步扩大对外开放的战略决策，海关对保税区这一监管区实行了关税指定减免的优惠政策，即在特定范围和特定条件下的专项减免税。1990年9月8日，海关总署制定了《中华人民共和国海关对进出上海外高桥保税区货物、运输工具和个人携带物品的管理办法》。在这之后，各保税区所在地海关对保税区实行的特殊管理。如图5所示：
图2 我国保税区管理权力结构设置图
图3 我国保税区管委会职能
图4 我国保税区管委会职能
5.其它管理
保税区的其它管理包括：第一、商检管理；第二、税务管理；第三、工商管理；第四、外汇管理；第五、公安管理，第六、边检管理。以上各部门驻保税区均设立分支机构，按各自的行政管理权限对区内经营活动进行相应的管理，其总体管理方式形成了一种“公路管理”的模式，见图6：
二、弊端分析
图5 我国保税区海关的监管模式
图6 “公路式”的管理模式
我国保税区管理体制在保税区的发展中，起到了积极促进的作用，另一方面随着保税区发展环境和形势的变化，也渐渐暴露出不足和发展中的弊病，主要表现在宏观和微观两个层面上：
1.宏观面
(1)缺乏统一法律。按照国外设立自由贸易区的做法，保税区的设立应先立法后设区。只有如此，保税区的性质、地位、功能、管理才能得到法律确认；中央政府有关部门和地方政府对于保税区进行审批、调控、监管及其机构的设置与职能的行使才能有法可依；保税区本身的条规制订及其运作与管理才能得到的规范和约束。然而，我国保税区的建设，未能做到先立法，后设区。由于我国保税区时，国家尚无保税区的正式法律、法规出台。后来，国家海关总署根据《中华人民共和国海关法》及其它有关法规的规定，才制订并于1990年8月颁发了《中华人民共和国海关对进出上海外高桥保税区货物、运输工具和个人携带物品的管理办法》；随即上海市人民政府根据国家法律、法规和有关政策规定，于1990年10月发布了《上海市外高桥保税区管理办法》。显然，前者属于专业性管理的单项法规，后者则是在有关章节中体现前者等规定的地方性管理法规。各地兴建的保税区，除执行前者规定以外，基本上均以后者为蓝本，由所在地“人大”或政府制定并颁布了各自的管理办法；各保税区管委会或管理局也根据当地“人大”或政府制订的管理办法和实际情况及运营的需要，制订和发布了区内规划建设、劳动人事、进出货物和运输工具及个人携带物品通关、人员和车辆进出、进出口商品检验、环境保护、税收征收、外汇等一系列单项管理暂行规定和实施细则。直到1997年8月1日海关总署经国务院批准，发布了《保税区海关管理办法》，但这种只有全国专业性管理法规、地方性法规和保税区内运营的管理办法细则，而缺乏全国性统一立法的状况，导致了各种法规和管理细则的不一致甚至相互矛盾等诸多问题，既不利于我国保税区的有效建设和发展，也使得我国保税区的管理缺乏统一的指导原则。
(2)概念模糊、政策抵触，管理被动。从国家有关部门的政策文件看，显然存在着对保税区的不同理解。例如，财政部、国家税务总局[1995]92号文第六条规定：“对非保税区运往保税区的货物不予退（免）税”；而外经贸部[1997]433号文第二条规定：“保税区内企业均视为外贸业务，只能与国内有进出口经营权的企业签定贸易合同”此规定则视保税区企业为国境外企业；海关则把保税区当作放大了的保税区仓库来监管，对保税区卡口与区内仓库同时监管（外高桥投入监管人员多达180余人）；国家经贸部则认为保税区属境内关外，自然就不存在保税区内企业的进出口经营权审批、出口配额和许可证分配等问题；而工商行政管理部门又规定，现阶段暂不允许保税区内的外商投资企业在境内保税区设立经营性分支机构，这一规定与外商投资企业的国民待遇政策明显抵触。
以上种种对保税区管理和经营中的定位不明、概念不清、认识混乱、政策矛盾等问题，使得在保税区内的企业在经营过程中遇到种种障碍，也使得各经济管理部门在处理问题时不统一，不协调，甚至无所适从，从而陷入了两难境地：首先，在管理部门与区内企业之间产生了种种矛盾，管理部门作为保税区的管理者与经营者，负有义务进行对外宣传和招商引资，然而一旦国内外企业投资入驻保税区，却发现其管理条例与实际宣传有差别，使得对保税区的管理权威性产生疑问，从而削弱了对保税区管理机构的信任度，管理效率也会随之降低；其次，在管理部门之间也产生了种种矛盾，由于缺乏中央制定的统一立法，因而各部门出台的政策相互矛盾、相互抵触，在实际管理过程中落实相当困难，更使得各部门之间难以协调，表现在出口退税政策、增值税政策、贸易政策、外汇政策及地方性的法规授予保税区行政职权政策等相互矛盾抵触，使得管理难以统一。
(3)管理体制滞后，功能拓展受到制约。保税区与世界自由贸易区最大的差别就是前者是“境内关内”，后者是“境内关外”。一字之别，使保税区在功能定位上与自由贸易区有了很大的不同。自由贸易区的功能重在贸易，各国为了促进本国对外贸易发展，以及为贸易服务的加工业和工商业、金融业和其它服务业，而设立的特殊区域，享受简便的手续和零关税，免配额等特殊政策。从我国保税区的发展历程来看，在实践中，各保税区自1999年起，逐步将物流分拨作为主要功能进行开发，并由此带动周边区域物流业的发展。这应是保税区功能的回归，是保税区的政策和设立目的的要求，然而在实际工作中，物流业的发展却遇到了种种障碍，多数保税区的主要功能还是以出口加工为主，贸易功能尤其是转口贸易、国境贸易、物流分拨等功能发挥的不好，究其因，除了保税区依托的腹地在发展贸易方面优势不大，国际航线不多，集装箱吞吐量不大外，监管体制也是一个主要的原因。首先是海关的监管，目前保税区的保税——滞后征税的效应有利于贸易企业在此进行国际和国内两个市场间的流通，因为海关对保税区的监督方面，在一定程度上还存在着与保税区仓库和保税区工厂不分，环节较多，手续不够简化以及手段落后的问题，再加上海关实施卡口与仓库两次监管的办法，使得保税区内货物的移库、使用不方便，极大影响了贸易和物流的通关速度；其次在外汇管理方面也存在着区内公司必须在区内指定的银行开立基本帐户等限制，致使保税区企业在进口付汇、出口结汇方面影响了外汇结算的效率，物流资金流不同步；再次，保税区在管理上不能和当地港口进行有效的协调，实施港区联动，也影响了贸易和物流发展的规模和效率。所以，必须改革当前制约保税区的管理体制，才能使其更好地适应当前保税区发展的新趋势。
2.微观面
(1)职能虚位，部门间结构冲突。保税区的作用能否发挥出来，主要是看体制是否创新、管理是否高效。而体制创新和管理高效主要来自于保税区管理机构系统完整的职能配置，使其能在规划、土地、基建、投资、外经贸、外事、财税、工商、劳动、环保、公共事业、治安等方面对保税区实行集中、统一、高效的管理。按照我国当初设立保税区的构想和后来一系列文件规定，保税区具有上述管理职能，负责保税区的“规划、管理、服务和协调”和招商引资工作。但是，目前我国的部分保税区职能是不完整不系统的，已授予的管理职能在与有关部门协调过程中难以得到真正落实。其结果是应集中统一行使才能产生高效的职能被分散由保税区所在地政府各个部门和有关企业单位行使，从而不利于创造良好的投资环境，保税区管理部门却演变成“二传手”，在管理和协调上缺乏权威，无法为企业提供“一站式，一条龙服务”，造成驻区企业特别是外商意见较大，直接影响了保税区的发展。我国有的保税区采取了管委会和开发建设公司分离的体制，公司是自负盈亏性质的独立法人。作为企业，其经营目标是追求利润和实现经济效益，造成保税区开发建设的速度快慢取决于企业利润实现与否，而不是保税区功能能否实现。企业招商引资不可能按政府核定的保税区功能全面开展，出于经济效益的考虑，其招商的重点是土地出让和仓库招租，而对于转口贸易、加工工业和保税生产资料市场、构筑区域物流中心等关系到保税区战略发展的功能却被忽视。对于不直接生产或短期不能取得效益的项目，如保税区功能的完善、经济社会的全面发展至关重要的社区综合管理、公用基础配套设施建设、生态和环境保护等与营造良好的投资环境相关的工作则陷入管理盲区，相关经费也无法落实，如果企业开发资金出现困难，问题就显得更为突出了。
(2)机构膨胀，办事程序复杂，管理低效。目前，我国保税区普遍实行由管委会统一管理保税区行政事务的体制，并按照李岚清在1994年天津保税区工作座谈会上要求的“把保税区建成制度完备、手续简便、服务优良、管理高效”的原则，大力简化管理机构，提高管理效率。但是在实际操作中，管委会与政府相关部门之间的矛盾则由此产生。一方面从地方政府角度看，管委会是政府的派出机构，并通过一定的程序授予各种人事权。但是，各个部门的“条条”政策层出不穷，而且每个部门都要求贯彻执行带有一定本位色彩的“条条”精神，这就造成对保税区的不当干预。保税区管委会为了保税区的发展，往往对来自政府各职能部门的干预作出让步。因此，许多政府职能部门纷纷进入保税区，从而导致保税区机构膨胀，并增加办事的复杂程度；另一方面，在现行政策体制下，即使让保税区管委会作为唯一行使区行政事务的权威性管理机构，要履行好规划、产业政策、土地管理、建设、劳动人事管理、环保管理、工商行政管理、税务、治安等一系列管理职能，管委会必须配备大量人员，从而有违“精简”之原则。所以建立精简、高效的行政管理体制没有诸方面的一揽子配套改革还难以实现。
(3)一线二线同时管理，贸易自由度差。世界自由贸易区是真正的“境内关外”的特殊区域，区内普遍实行“一线放开，二线管住，区内自由”的货物监管模式；而我国保税区虽是“海关监管的特殊区域”，但区内基本上是一线、二线管理，报关与报备的问题同时存在，并且区内的贸易自由度较差，尚存在“一线放不开，二线管不住”的问题。首先，存在一线放不开的问题。从境外将货物运进保税区时，虽可免去通常的海关手续，但仍需向海关提交报关单。过于繁杂的手续难以适应国际化企业，尤其是以IT企业为主的高科技企业快速通关的要求；从境外运进区内进行仓储或转口的进境货物必须经过预先审批，获准后才能进区，这按理只需对国家禁止进口和海关总署规定不得进区的货物及必须报批的货物进行预先审批；对物流分拨企业不能采取“分批出货，定期核销”的管理，影响了保税区物流功能的发挥。其次，存在二线管不住或管得过死的问题。对于二线的监管，由于种种原因，我国的保税区不是没有妥善管住，就是管的过死、过严。放松时，常发生一些走私、套汇的案件；打击走私、套汇时，却又把正常的经营给打死了。而对于这一现象，我国有关人员的做法是“宁左勿右”，即不出走私、套汇案件有功，打死正常经营无过。这就使得二线监管忽左忽右，极不利于区内稳定。再次，存在监管机制不灵活的问题。海关个别部门在加强监管与方便企业运作关系上处理不当。如对区内贸易企业出口退税以及保税区生产资料市场两方面的问题，我国的保税区都没有落实相关措施，影响了企业的运作。
三、体制重构目标
从根本上解决管理体制对保税区的束缚，必须进行大胆的管理体制改革。改革包括两个层面，宏观层面上要对整个管理体制进行重新设计，微观层面上就目前困扰保税区的政策总体进行调整。
1.管理体制
对保税区管理体制的重新设计，明确各管理层次是一种分工合作的关系，而非权力交叉。如图7所示：
图7 我国保税区管理权力结构
从图7中可以看出，重新构建的管理体制与现行的管理体制相比，有以下几点创新：
(1)中国保税区委员会是隶属于国务院的一个独立机构，是全国唯一依法直接管理保税区的行政管理机构，它由国务院与各部委的权力集中构成，具有独立行政的权威地位；并按“小政府，大社会”原则组建地方保税区管理委员会；
(2)改革后的保税区管委会不再是一个纯粹的地方政府管理派出机构，而是隶属于中央政府的独立保税区行政管理的一个部分。其职责在于，在中国保税区委员会的领导下，按照当地实际情况，以“一站式服务”的最简便方式为区内企业提供服务，同时负责与地方政府的协调；
(3)中央政府的主要职能在于执行《中国保税区法》，明确管理体制和管理权限，领导中国保税区委员会的工作；
(4)由地方保税区管委会组建经济实体，承办保税区的日常经营：如土地开发、港口和保税区原有公共设施的运营，实行市场化运作；
(5)地方政府与地方保税区的行政关系解除，地方政府不再对保税区管委会享有行政管辖权力，也不再制定地方性政策，而是通过向地方保税区管委会派驻代表及向保税区承办企业投资来引导地方保税区实现服务地方经济的目的。
2.海关监管
赋予保税区海关口岸管理权，服务口岸物流，把货物流通环节减少到最简洁，如图9所示。
图9 直通式监管的目标模式
3.试点
遵循先行先试、以点带面的原则，将保税区作为加入WTO政策调整过渡时期的试验区。对于试点单位，首先解决的问题包括：
(1)海关遵循“内松外紧”改进监管制度，做到“管理最宽松”，“手续最简便”，“监管最有效”，严防走私或其它违法行为的发生。在海关监管手续上尽快全面执行EDI报备报关制，将原来妨碍进出口贸易的繁杂的手续不规范和不安全因素降低至最低限度，真正实现“管理二线，放开一线，区内自由”的监管模式。
(2)各职能部门应根据企业合理要求调整政策，机构和作业模式，解决各自为政设卡拦截造成的区内货物阻滞，真正把“铁路直通一站式服务”的目标落到各部门的实际工作中。
(3)服务贸易的对外开放，率先在保税区履行我国对开放服务贸易市场的承诺，在金融、保险、信息服务、分销等领域进一步扩大引进国际资金和先进技术和先进经营方式；
(4)赋予试点保税区海关口岸关的功能，可以考虑将保税区海关与口岸海关合并，或保税区海关在口岸设立办事处。尽快实现海关、税务、外管等部门的口岸电子信息的共享。