民主制度与政权的生存：反思议会制民主国家和总统制民主国家（下）*，本文主要内容关键词为：议会制论文,总统制论文,民主论文,国家论文,政权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
决策过程的集中化
从宪法的角度来看，无论是在总统制政权还是议会制政权中，所有立法机关成员拥有相同的权力和义务。无论他们在选民中获得的选票数量、他们的政党派别、在立法机关中的资历深浅，等等，他们的授权是相同的。每位立法机关成员都拥有相同的提出法案、修正其他人提出的建议以及参与协商过程的权力。此外，每位立法机关成员的投票具有相同的效力。因此，在原则上，立法机关是一个实行平等主义的机构。
当然，现实完全不同。为了能够应付工作负担，立法机关以各种不同方式将自己组织起来，并采纳了各种控制单个立法机关成员权力和获得资源的机会的内部规则。立法机关的权力和资源并不是均等分配的。单个立法机关成员对议程产生影响和在决策中拥有发言权的机会取决于议会的内部规则赋予他们的立法权力。因此，立法机关的组织影响着决策过程的结构以及立法机关成员在决策中的作用。
对于立法机关组织的讨论通常会提到两个典型的案例：英国和美国，分别属于集中化的和去集中化的立法机关，以及就像我们所知道的，它们分别属于议会制民主国家和总统制民主国家。我们所看到的关于民主国家中的决策的大多数论证都将这两种体系对立起来，并假定，通常是含蓄地假定，所有的立法机关，就此而言，所有的决策过程在议会制下是集中化的，在总统制下是去集中化的。
英国议会的特点确实是内阁完全控制立法议程。政府法案根据特殊的日程表进行评价，这一日程表使得它们与单个议员提出的法案相比具有优先权，因此，议会中的少数派无论如何不能对政府的提案实行“关门”政策。此外，单个议员在修正政府法案的能力方面通常受到限制。例如，自18世纪初以来，政府拥有唯一的特权来提议增加支出的措施。现在，内阁提出的预算案被议会修改的情况很少见了。事实上，由于人们对于预算案提交时获得通过的期待很高，所以“临时决议案在提出当天就开始发挥作用，虽然在最终实施之前需要数月的时间”。
由于政府对议程的控制，立法成果的特点就是行政部门的提议具有高成功率。1945-1978年期间，内阁提出的提案获得通过的概率是0.97，而下院普通议员提出的法案获得通过的概率接近于0，无论其政党派别是什么。这意味着所有在议会获得通过的法案几乎都是由内阁提出的。政府在立法方面的成功依赖于服从纪律的政党的支持。内阁遭遇失败是很少发生的事件。内阁完全垄断了立法程序，就此而言，也就垄断了关于政策的所有决议。
相反，美国国会被认为是一个高度去集中化的机构，其组织是围绕着强大的委员会体系进行的。根据这一观点，委员会体系使得立法机关成员能够在与政策领域有关的决议中拥有发言权，这些决议对于他们在选举方面的成功具有重要性。事情就是这样进行的。每个委员会在其自己的政策权限内对于提出立法拥有垄断权。委员会将法案报告给议员，而由于各种不是完全清楚的原因，议员按照委员会所报告的那样接受了法案。政治党派没有控制将立法机关成员分配到具体委员会的过程；相反，这一过程被描述为一个自我选择的过程：各立法机关成员选择政策权限将给他们带来最大的选举回报的委员会。与此同时，选举方面的考虑要求政治家们偏向于与分配相关的、为选民争取地方建设经费的政策。美国国会中的委员会体系提供了使得这些分配政策成为可能的组织手段。
因此，如果将英国视为议会制政权中行政—立法关系的典型，将美国视为典型的总统体制，这样一来，当泽比利斯认为“在议会制体系中，行政部门(政府)控制着议程，而立法机关(议会)接受或者否决提案；在总统制体系中，立法机关提出提案，而行政部门(总统)签署或者否决提案”时，他的说法是正确的。因此，在典型的议会制政权中，政府完全控制着立法议程；单个议员的权力被“剥夺”，被内阁所独占。因此，单个立法机关成员能够做的就是支持自己政党的路线。选民知道这是他们所能做的全部事情，因此没有动机在候选人个人特征的基础上来投出选票。所以，通过对立法议程的控制，议会制会带来选民中的政党投票(party vote)以及议会中的政党纪律。
反过来，在典型的总统制政权中，国会的组织保护了单个代表的权力，这样他们在政策决议中就能够拥有发言权。分权导致各自独立的立法机关成员按照个人的选举需要来采取行动；在对这些需要作出回应时，他们与其选民建立了个人关系。这样一来，就导致人们期待总统制政权中的立法机关将拥有强大的委员会体系，而各代表的获选将建立在他们与其选民建立的个人关系上。
但是，不管怎样，就像我们从舒加特和凯里那里所知道的，总统制体系并不是都相同的。它们在赋予总统的立法权力的程度方面存在相当大的差异。事实上，美国总统是现有体系中少数几个不能提出立法的总统之一。而且美国总统只能否决法案，这削弱了他反对国会中提出的分配协议的能力。因此，美国的总统制是相当独特的，因为总统只拥有“反向的立法权力”。通常总统不仅被赋予提出立法的权力，他们通常也在某些领域(例如有关拨款和预算的事务)拥有提起立法的行政权力，与此相反，立法机关成员在这些领域对提案进行修正的能力是受到限制的。因此，与泽比利斯的观点相反，总统所能做的事情远多于签署或否决立法机关提出的法案。
此外，一些总统还拥有司法判决权；他们在宪法上能够单方面改变现状。即使在总统的司法判决权的细节方面存在相当大的变化，总统的司法判决权也常常是首先发挥作用的(无论是不是立即发挥作用)，然后是立法机关采取行动。立法机关是在其后行动的，否决、修正或者接受行政司法判决所带来的新状况。因此，由于拥有司法判决权，总统能够通过迫使立法机关对某些他没有意识到的事务作出决策来支配立法机关的议程。所以，在立法机关中没有任何团体，哪怕是多数派能够对总统通过司法判决作出的倡议实行“关门”策略。
需要注意的是，强制实施某一议程的权力并不意味着总统总是会在与多数人的对抗中获胜。实际上，就像胡伯所说明的，由于立法机关中的多数派总是能够否决总统的司法判决，因此行政—立法冲突模式无法解释行政部门为什么会不断利用司法判决。当然，存在一些议程设定者会利用的战略优势。但是，就像克里布尔(Kriebhel)已经论证的那样，这些并不是反对多数派的合适手段。
此外，政府的立法权力和议程权力(司法判决属于其中)不必然被解释为解决“纵向”冲突，也就是说政府与反对派之间的冲突的手段。就像胡伯论证的，政府的立法权力也是解决“横向”冲突，也就是政府与其支持者之间冲突的手段。在这个意义上，它们是政府不得不保护联合的凝聚力以反对其成员的机会主义行为的方式。
由此可以推论出，由于总统拥有立法权力，因此分权在总统制政权中并不像通常所认为的那样彻底。总统的立法权力通常被置于美国宪法的语境中来解读，也就是说，被视为形成监督和平衡的手段。但是，就像我们刚刚看到的，行政部门的立法权力并不仅仅是一种监督多数人权力的机制或者强加总统意志的机制。它们也是多数人的武器。因此，行政权和立法权的融合并没有在总统制体系中消失。
值得注意的是，这一解释与舒加特和凯里的观点是冲突的，根据舒加特和凯里的观点，那种赋予了总统相当大的立法权力的(他们将之称为强大的总统)总统体系面临垮台的可能性更大。他们论证说，强大的总统与议会协商的动机更小，因此，发生瘫痪和危机的可能性更高。情况之所以如此是因为强大的总统拥有制度手段来将自己的意志强加给议会；反过来，弱势的总统知道除了协商，他们别无选择。然而，这一论证是建立在“纵向冲突”模型基础之上的，没有考虑到总统愿意在议会组织起一个多数派这一种可能性。但是，一旦总统和多数派之间存在重叠的偏好这一种可能性被考虑到，那么，立法议程权力并不必然意味着瘫痪、危机以及最终的垮台。
议会的组织情况以及行政部门对于立法议程的控制程度的确影响着单个立法机关成员的行为。他们在一个受到限制的环境中采取行动。如果他们想要对政策产生影响，他们的行为就必须遵守他们所属机构的程序规则并符合总统所设立的条件。因此，例如，根源于选举领域的培育个人选票的动机可能通过有利于行政部门的立法权力的分配而在立法机关中完全被压制。因为这一原因，我们不能像通常所做的那样，仅仅从选举法律和政党法律来推论出立法机关成员的行为。
在这种情况下，巴西的情况在理论上是非常重要的，因为它提供了一个例子来说明决议过程集中化带来的深远影响。这一1988年宪法所形成的体制不断被引用来作为坏的制度设计的例子。所有那些不应该作出的制度选择似乎都是在1988年作出的：一个强大的总统制政权(根据舒加特和凯里的观点，它是世界上最强大的总统制政权之一)；选区规模大的立法机关选举采取的比例代表制规则；非常宽容的政党法律和选举法律(例如，选举中的开放登记[open-list]以及政党对于选举机会的宽松控制)。在这样一种体制中，政党体制必定是分裂的，而总统事实上可以肯定他们的政党不会控制立法两院中的多数。即使他们的政党控制了立法两院中的多数，各政党也会极度不服从纪律，从而使得总统所拥有的多数派地位成为纯粹的形式。因此，为了让他们的议程得以通过，总统将使用其强大的立法权力，而这将导致冲突和瘫痪。改用萨托利(Sartori)的话来说，1988年形成的这一体制完全是没有希望的。
然而，1988年之后的巴西政权的表现与我们根据这一制度分析所期待看到的情况是完全冲突的。这一时期巴西的各任总统极其成功地实施了他们的立法议程。自1988年以来，总统所提出的法案中86％得到了实施，行政部门提出的法案的通过率达到78％。总统为了实行统治而形成了联合，并且在批准其立法的过程中，一直能够可靠地获得属于联合政府的各政党的支持：总统制联合政府中的平均服从率(average discipline)(这是根据与政府首脑在议院提出的公开建议一致的投票行为来定义的)是85.6％。这一支持足以使得总统很少能够在投票中被打败。因此，尽管巴西的总统制就像其政党法律和选举法律所显示的那样具有“离心力”特征，但是，其总统一直能够依靠一个服从纪律的联合政府来实行统治。
这一结果是巴西议会的组织方式与总统控制立法议程的能力双重作用导致的。巴西的议会是高度集中的。立法权力非常有利于政党领导人，当涉及大多数程序决议(例如进行唱名投票的要求，辩论的终止，以及最重要的是，指定紧急需要评估的法案)时，各政党领导人被视为政党决策委员会的最佳代理人。这种紧急要求是一种“撤销申请”(discharge petition)：它将法案从委员会那里撤销，迫使议会对其进行紧急协商(24小时内)。那些被评估为紧急的法案不能被随意修订：只有由20％的众议院议员所签署的修订案被接受，这意味着只有那些得到了政党领导人支持的修订案将会被考虑。就像费尔南多·利蒙吉所证明的，紧急申请的通过反过来与法案的成功密切相关。因此，集中化剥夺了议会成员的立法权力，他们需要控制这一权力以便影响立法。
巴西的总统由于在宪法上拥有立法权力，因此对立法议程的确定拥有直接影响。通过利用其司法判决权力，行政部门将其认为是最重要和最紧迫的议题放入议程。总统还可以影响日常立法的进展，方法就是要求将某些具体的法案评估为是紧急的(这会各给两院45天的时间来协商这些法案)。总统还拥有提出与预算、税收和公共行政的确定有关的立法的唯一权力。因此，行政部门垄断了大多数重要决策领域的立法提议。
因此，正是通过参与政府，单个的立法机关成员将获得得到他们的政治生存所需要的资源的途径：政策影响力与官职。政党领导人与行政部门进行交易：他们用政治上的支持(选票)来交换获得这种政治影响力与官职的机会。因此，行政部门为各政党领导人提供了用来惩罚那些没有遵循政党路线的普通议员的手段：他们分享官职的机会将被拒绝。考虑到它所控制的各种资源，行政部门反过来处于一个非常有利的地位。各政党领导人事实上变成了行政部门与各立法机关成员之间进行交易的主要中间人。与目前对于巴西所作出的假设相反，总统不需要在具体问题具体分析的基础上来进行这种交易。他们处于一个可以要求各议会政党支持其整个立法议程的位置上。一旦政府得以形成，并且各种利益在联合政府的各成员之间进行了分配，那么，总统在各政党领导人的帮助下就可以威胁各代表，并有效地惩罚那些没有遵循其政党路线的代表。因此，我们要再一次说明，巴西的总统制政权中的立法—行政关系的真实类型非常不同于我们期待看到的情况，如果我们试图从其选举法律和政党法律中推论出这一关系的话。
到目前为止，如下这一点是显而易见的，即分权并不必然意味着去集中化的决策。那些强调分权的消极作用并且将特定的，通常是限定性的选举法律视为对这些消极作用的纠正手段的制度分析完全忽视了这一点。总统制并不必然意味着，或者要求去集中化的决策以及行政与立法之间的冲突。一旦人们假定联合政府在总统制政权中也是可能存在的，那么，行政与立法机关多数派之间的重叠程度就必须得到调整。
总统对于议程的控制变成了多数派使用的武器而不是反对多数派的武器。因此，我们能够看到，总统并不像我们通常所认为的那样与内阁首脑有着截然不同。就像我们在前文所证明的那样，那些通常只与议会制有关系的结果，例如行政部门的成功及其通过服从纪律的各政党所实现的对立法成果的支配，甚至在巴西那样“没有希望的”总统制政权中也能够看到。
现在，如果各总统制政权并不都是一个样子的，那么，议会制政权也不都是一个样子。政府将控制立法议程这一点并不是从议会制的定义中推论出来的。无公职议员的立法权力在议会制政权中也并不必然会被剥夺。各委员会在议会制议会中可能拥有相当大的权力，并可能给行政议程设立障碍。英国所特有的单个议会成员的弱势并不是内在于议会制政府的，就像1945年之后的意大利、法兰西第三共和国和第四共和国的案例所充分证明的那样。在这两个案例中，政府没有控制立法议程的确定，各委员会拥有相当大的权力，而单个立法机关成员的权力没有“被剥夺”。
在法国，一直到1911年，都是议会主席(Chamber president)确定立法议程。就像安德鲁斯(Andrews)所指明的，这一年之后，主席会议(Conference of President)夺取了确定议程的控制权。政府在主席会议中被代表，但是只有在1955年时内部规则被修改从而主席会议中的投票根据每个政党所拥有的议席比例来权衡。所提出的议程必须得到议会的通过，而这“经常变成了一个通过一种被称为‘质询’的程序而进行不信任投票的场合”。因此，政府并没有牢固控制立法议程的确定。在一些场合，“质询”会带来导致政府垮台的对政府议程的审判。
此外，委员会将作为“否决权拥有者”来采取行动，因为来自委员会的报告对于议院考虑某一法案而言是必不可少的。政府可以加速这种委员会报告的发布，但是它无法避开这种报告。因此，委员会会用令人不满意的报告来回应政府的压力。根据安德鲁斯的观点，法兰西第三共和国和第四共和国对于无公职议员提出增加开支和减少收入的动议的能力没有设置多少限制。用他的话来说，由于缺少严厉的限制，政府的财政计划经常“在议院遭到破坏”。
在意大利，人们发现了相同的模式：议会在设立立法议程上的独立性，强大的委员会以及有利于单个立法机关成员影响决策的能力的立法权力。在意大利议会，是参众两院的主席，而不是政府来确定立法议程。由政府提出的法案并没有特殊的日程表或者优先于无公职议员提出的法案。意大利宪法第72款赋予了常设委员会通过法律的权力。这一能力一直被广泛使用。根据狄帕玛(Di Palma)的观点，参众两院的主席单方面决定某个法案会或者不会被议院考虑。狄帕玛将这些选择贴上了“集中化的程序”和“去集中化的程序”的标签。根据去集中化的程序来确定时间表的法案变成法律的几率要高得多。因此，总统为了“破坏”政府的提议而必须做的事情就是以“集中化的”程序来为其确定时间表。
除被赋予通过立法的权力外，当某个法案进入“去集中化的”程序时，意大利的委员会不能被撤销。虽然存在可能，但“集中化的”程序下的撤销很少是被迫的。委员会主席在确定其议程方面是自主的，甚至在召集其委员会方面也是自主的。因此，委员为不仅仅是重要的决策机构，它们还作为否决权拥有者采取行动。就单个议员而言，一直到1988年，唱票选举还是秘密进行的，在立法进程的任何阶段都可以顺利地提出这一要求。因而政府沦落为franco attiratori的行为的牺牲品。换言之，多数派中的成员不会得到政府或者其政党的认可。
显而易见，这些不是处于最佳表现状态的议会制政权的例子。以至于两种体制(指法国和意大利的体制。——译者注)都被经常引用来作为议会制病态发展的例子，两种体制也一直经历着大量改革。但是这恰恰强调了我们所提出的这一点：这些体制的不稳定性与其说是政府形式的结果，不如说是决策过程的组织方式所带来的结果。虽然政策方面的表现对于民主政权的生存而言是重要的，但是我们不能从定义这一政权的基本宪法原则中推理出政策方面的表现。议会制条件下的决策不必然是集中化的，因此，政府在使其政策提议获得通过方面并不总是非常成功的。同样，总统制条件下的决策并不必然是去集中化的，而政府在其所能实施的政策方面总是固定的。
议会制民主国家与总统制民主国家之间的不同看起来在今天吸引了与10年或15年以前一样的注意力。那么，就像几个正处于选择其宪法框架过程中的新兴民主国家一样，关于哪种体制更有可能生存下去的讨论明显附加上了一种紧迫感。现在，学术方面的设想一直是被更加直接关注的事情(联邦制度和腐败似乎是其关注所在，至少暂时是如此)所占据，虽然，已经出现了一种暗含的一致意见，其大意是说关于“广泛的”宪法选择，我们知道了需要知道的一切事情。
我们不同意这一立场。我们希望在本文中已经证明，议会制政权和总统制政权在生存方面的差异无法根据动机结构得到解释，这种动机结构是假设性地从政权的基本原则中推论出来的。议会制体制并不是在一种“多数人的必要条件”之下运作的；僵局在总统制下并不是那么频繁，也并不是不存在于议会制中；联合政府对于总统制体制而言并不陌生，而在议会制体制下也并非是无代价的；决策在议会制条件下并不总是集中化的，就像它在总统制下并非总是去集中化的。议会制政权和总统制政权的现实情况比原本认为的(如果我们想要从这些体制的首要原则中推论出它们的全部行为)更加复杂。
因此什么解释了这种差异?我们猜想这两种政权之间的主要差异源自决策过程的组织方式。决策方面协调的缺失与出现僵局的可能性随着决策过程的去集中化而增加。时常，我们发现议会制政权拥有一个集中化的决策过程，在其中，行政部门垄断了政策议程。然而，就像意大利和法国的情况所证明的，这不是议会制的必要特征。而就像巴西的情况所证明的，行政部门的立法权力在各政治党派面前使得各种权力得以融合，这是通常的总统制政权概念所没有预测到的。拥有主动的立法权力的总统不必要将其意志强加给议会；他们能够占据一个非常有利的位置来与立法机关中涵盖了不止一个政党的多数派进行交易。使决策过程集中化的议程权力可能是总统制政权的“效率秘密”(efficient secret)的基础。因此，如果议会制政权比总统制政权拥有更好的生存纪录，那么，这并不是因为它们是议会制的。
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