完善中国环境管理体制的法律思考——云南铬渣污染事件引发的深思，本文主要内容关键词为：云南论文,管理体制论文,中国论文,事件论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、环境管理体制概述
环境管理是现代政府实施公共管理的基本职责之一，始于50年代的发达国家。环境问题的公害性、严重性和长远性，决定了必须对环境实施系统化、规范化的统一管理。对于什么是环境管理，目前尚无统一的看法。联合国环境规划署将环境管理界定为，环境管理是对损害环境质量的人的活动施加影响，以协调发展与环境的关系，达到既要发展经济以满足人类的基本需要，又不超出行星(地球)的生物容许极限。环境管理体制是指国家进行环境管理的组织结构、责权结构及运行方式。其内容主要包括各种环境管理机构的设置及相互关系、各种环境管理机构的职责及权限划分、各种职责和权限的相互关系及运行方式。其中，组织结构是指对享有国家环境管理权的管理机构的具体设置以及机构之间的相互关系。责权结构是指各种环境管理机构横向的职权分工、权限划分以及纵向的职权位阶等。职权的运行机制是指享有环境管理权的机构各自的职权运行方式、运行程序以及各机构之间开展环境事务进行行政协作的方式等。
值得注意的是，国外的环境学者在讨论环境管理体制这一问题时往往会考虑社会公众的参与。他们认为，在环境管理体制的结构关系中，除政府行为的管理体制之外，与环境管理有关的所有社会利益团体的结构关系，或管理行为人的结构关系也是一个很重要的组成部分。理论上来说，在环境管理这一结构体系中，政府的角色是规制者、监督者和裁判者，企业是实施方和自我管理方，公众包括市民、学者、媒体和环境社会组织，如非政府组织(NGO)，是社会监督者和自我参与者。事实上，在西方发达国家，环境保护事业已经高度社会化，企业和公众的参与在环境管理中已经具有举足轻重的地位。
二、中国环境管理体制现状分析
以1972年联合国人类环境会议的召开为契机，以1973年召开的第一次全国环境保护工作会议为起点，伴随着经济体制改革的步伐，经历了国务院环境保护领导小组、建设部环境局、国家环境保护局、国家环境保护总局、国家环境保护部，这个见证且穿行于经济快速发展与环境保护之间的机构走到今天，用了整整30多年时间。经历了30多年的变革，中国的环境管理体制，从无到有，从蹒跚学步的初步确立阶段到积极学习探索的可持续阶段，再到目前结合中国实际提出的科学发展阶段，中国的环境管理已经形成了一个较为完整的体系，建立了由全国人民代表大会立法、监督，各级政府负责、领导，环境行政主管部门统一监督管理，各有关部门依照法律规定实施监督管理，“条块管理结合、中央和地方管理结合、行政区域管理和流域管理结合”的环境管理体制，对抑制中国环境污染和生态恶化起到了积极的作用。但目前的环境管理体制仍不能满足中国环境管理的需要，尚不能完全实现《环境保护法》提出的“全国环境保护工作实施统一监督管理”的要求，还存在一系列问题，有待进一步完善，主要表现在以下几个方面。
(一)立法方面。中国环境管理体制立法层面存在的问题，首先表现为立法体系不完善。目前，从国家层面到地方层面，中国尚没有专门的环境管理机构组织法，有关环境管理机构的设置及职责分工的规定散见于各有关法律、法规和规章，甚至其他规范性文件中。各种法律文件之间的重复、交叉和矛盾，没有法律依据或者法律的冲突矛盾使环境管理机构的设置、职权的分配以及运行等方面稳定性较差，经常处于变动之中，中国从20世纪70年代以来对环境管理体制的几次大调整，虽然说有其客观的需要，但在调整过程中缺乏相应法律的规范，且随意性较强。
此外，立法内容存在弊端。由于人们对解决环境问题的基本认识就是赋予政府更多的环境管理权力，加强政府对环境的监管。这种认识在西方国家因“市场失灵”引发环境问题而获得了实证基础，在中国更有政府主导市场经济建设的体制基础。于是，从1979年制定《环境保护法(试行)》开始，到现在已经颁行的若干国家环境法律、法规、规章，基本上都以向政府及其职能部门授权为主要内容，而监管环境监管者的相关内容却处于缺失状态，导致环境管理中权责不一致的现象比比皆是。从《环境保护法》的整个规定来看，授予政府环境保护监管权力的条款居多，规定政府环境保护责任的条款较少。①而且从《环境保护法》的相关规定来看，政府及其职能部门环境保护责任形式单一。虽然近年来环境保护部与监察部共同发布规章，规定了环境保护方面的行政问责制，丰富了政府环境保护责任的种类，但现行制度本身仍不健全，实施过程中暴露出的种种问题还有待解决，而且行政规章的效力有限，其功能的发挥也必然受到影响。
目前，中国的环境管理体制是以行政区域管理为核心、国家与地方双重领导的体制，即各级人民政府对辖区环境质量负总责，国家和地方分别设立环境保护部门，作为“环境保护行政主管部门”。尽管法律规定地方政府对辖区内的环境质量负总责，但对负什么责任，是政治责任还是法律责任，抑或经济责任，都没有明确规定。在政绩考核中也缺乏对环境质量状况和资源消耗的考核，从而使地方政府对本辖区的环境质量负责成为空洞的口号。同时，地方环境保护部门的双重领导体制，使其既从属于环境保护部，也附属于地方政府。在这样的体制框架下，地方环境管理的力度往往取决于地方政府的价值取向和态度。至此，像云南铬渣露天堆放达17年之久，期间当地环保部门多次调查，都没有查出任何问题这种现象的出现也就见怪不怪了。
(二)机构设置和职能分配方面。在2008年以“大部制”为核心的新一轮国务院机构改革中，明确将国家环境保护总局升格为环境保护部，正式进入国务院组成部门序列。相应地，地方环境主管部门的地位也随之提升。伴随着组织地位的提升，在职能结构、权力结构、机构设置、人员编制以及运行机制结构等方面都有了新的变革。这一切足以表明中国最高决策层开始真正意识到环境问题对中国可持续发展的深远意义，也意味着中国政府迫切希望通过环境管理体制变革来推动环境治理工作。但是，单从环境主管机关自身法律地位的变化来看待其在环境保护方面的作用可能会失之偏颇。综合分析相关的法律法规可以看出，环境主管部门统一监管职能执行比较顺利的包括工业固体废物和危险废物、噪声污染控制、辐射和核安全、大气污染控制、农村环境保护等领域。在其他领域尤其在水污染防治、自然保护区管理、生物多样性保护、海洋环境保护、土壤污染防治等方面，因涉及到水利、林业、海洋、土地等资源管理部门的分工合作和依法制约，环境主管部门统一监管能力依然显得十分脆弱甚至没有，特别是伴随着土地资源、水资源立法的相继出台，环境主管部门更多呈现的是“形式管理主体”。
(三)运行机制方面。首先，在协作机制方面。虽然在新一轮体制改革中，中国环境管理协作机制进一步健全，如环境保护部与国家发展和改革委员会等八部委联合探索建立区域大气污染联防联控机制，与国家海洋局以及多个省(区、市)签署合作协议，与中央统战部合作建立国家环境特约监察员制度。先后建立由环境保护部牵头的松花江、淮河、三峡库区及其上游、海河等水污染防治部际联席会议，国务院九部委联合开展环保专项行动，进一步丰富了部际协作机制。但是，由于职能分散交叉现象依然存在，各部门和各地区各自为政，环境保护统筹协调、统一监督仍需进一步加强。
其次，在监督制约机制方面。随着环境保护部环境监察局和华南、西南、东北、西北、华东、华北六大环保督查中心的陆续成立挂牌，国家环境监察体系新格局正在形成。这些超脱于地方管辖的区域环保督查机构，无疑有利于强化对地方政府的监督，有利于打破地方政府与环保部门的不当制约，将增强国家层面的监管和协调能力。但是，按照环境部规定，这些督查中心只是派出机构，受环境保护部委托从事公务，其中督察业务接受环境部环境监察局指导，应急工作接受部环境应急办公室指导，对所委托事务均由环境部的相关部门进行处理。也就是说，环境督察制度没有进行中央层面的体制变革，只是应环境事件频发的需要，将感到力不从心的环境监察职能下放到设在地方的中央部门去实施。环境督察顶着中央环境监督之名，但可能更多的仅有提出建议的权力，以至于有人认为各环境督察中心更多地只是充当了环境部传声筒和监视器的作用。
三、完善中国环境管理体制的具体路径
(一)健全完善环境管理体制立法。制定一部综合性的环境管理体制方面的法律，或者抓住此次修改《环境保护法》的机遇，对有关环境管理体制的规定进行修订和完善，理顺与健全环境管理体制。具体包括科学界定环境主管部门与分管部门之间的权责边界，避免推诿与扯皮局面的形成，避免因缺乏“主管部门如何统一监管、分管部门有哪些相关管理职权、其不履行职责时，统管部门如何处置”等相应具体规定，而导致统管部门统管缺乏力度，分管部门有效配合不够，统一监管与分管部门在“各司其职，相互配合”上存在明显缺陷等问题。同时要在立法中明确环境保护部派出机构的法律地位、权限和职责，赋予派出机构对地方政府、地方环境保护部门的监管权，以及明确派出机构的法律责任。在制度选择上，增加落实地方政府对环境保护负责的制度和措施，增设利用市场机制促进企业环境友好行为的制度，完善公众参与制度。
(二)合理设置环境管理机构及其职责。首先，在横向层面，应该继续立足于统一管理与分部门管理相结合的设置模式。至于是否要把与环境管理相关的所有自然资源的管理都交由主管部门统一行使，还存在着不少的争议。倘若如此，环境主管部门将会成为一个“超级部门”，这意味着一次全面的政府机构改革，不仅成本惊人，实际可操作性也不大，其合理性也值得怀疑。考虑到环境要素的复杂性和我国的国情，统一管理与分部门管理相结合的模式是可取的。但需进行部门之间的整合和职权的重组，设置真正意义上的大部门体制下的环境主管部门。将林业、水利、海洋等“生态化”职能纳入“大环保”管理体制中予以重构和完善。例如在中央层面，可考虑将环境保护部与现在的某些部门合并成立新的部门，如将环境保护部与林业局合并(两个部门之间最难协调)，还可以包括国家监测局、国家海洋局等，也可考虑将环境保护部发展成为环境部，将某些资源部门整合进来。授权环境主管部门统一监管权责，切实提高环境主管部门对国家经济社会发展规划、政策和重大问题的决策能力、监督能力及协调能力。在更高的层次上，实施对分管部门和各级地方政府的综合监督检查。
其次，在纵向层面，坚持统一管理与分级管理相结合，但应该科学划分中央和地方环境管理的职责权限。具体来讲就是要在环境主管部门内部上下级之间建立决策与执行相分离的机制，将公共服务和行政执法等方面执行职能分离出来。为此，环境保护部于2008年10月发布《环境保护部机关“三定”实施方案》，在强化自身环境决策职能的同时，不断剥离其具体行政执行的职能，进行了环境决策权和执行权相对分离的实践探索。然而，环境行政决策权要求统一、公开和民主，而行政执行权讲究多样化和效率，这种理论上可行的环境行政适度分权的思路在实践中却存在权力对接方面的冲突。主要表现为环境保护部能否有效处理与地方政府及地方环境主管部门关系。解决此问题的主要对策就是完善政府环境责任制度。具体措施如下：第一，加强环保政绩考核，将环保任务完成情况与地方官员的政绩考核以及升迁挂钩。第二，法律制度保障，把地方政府的环保责任以法律和制度的形式进行强化，进一步完善环境管理机制，有效地约束政府行为，确保环保责任制落实到位。第三，环境经济政策的激励。权责明确、奖罚分明，才能体现出环保责任制的科学性。
(三)完善运行机制。首先，扩展环境管理体制的内涵，培育多元化环境管理机制。环境的公共性特点决定了环境管理机制的多层次性，而中国的传统公共管理模式与西方国家差异很大。企业和公众的参与则被视为环境管理体制的外部作用机制，没有被纳入体制本身的范畴，需要对传统的思维惯性作一实质性拓展。应以《环境保护法》的修订为契机，首先在环保基本法中解决“多中心利益平衡”的观念与体系建构问题，突破环境立法与法律制度运行的传统三大“利益中心主义倾向”——“大城市利益中心、国有大中企业中心、政府命令强制中心”，围绕环境的多元利益格局与环境要素市场，变革“命令+控制”单一行政强制机制为兼容强制、指导、经济刺激的复合性调整机制。培育多元化环境管理机制，实现监管主体“多元化”，管理机制“多样化”。将环境管理从“政府直控”转变为“社会制衡”的方式。当下之计，培育公民环保意识，扶持民间环保组织，深化公众参与路径，以社会监督辅助政府监督，以舆论监督推动政府监督，已成为环境管理体制完善的重点建设领域。无论是云南铬渣污染事件还是大连PX项目，都足以说明这一点。
其次，健全环境管理的协作机制。在国家层面，建立健全环境综合决策和议事协调机制，进一步加大环境统筹协调力度，解决环境与发展的重大问题。在地方层面，地方各级政府应对本辖区环境质量负总责，切实把环境保护放在突出位置，加大对环境的统筹协调力度。环境主管部门应发挥统一监管作用，做好重大环境问题的统筹协调和监督管理。
再次，加强监督制约机制建设。具体措施包括：第一，通过法律或行政法规，明确环境督察的权力来源，这样才能有利于明确环境督察的国家督察性质，为正常开展环境督察工作提供法律保障。第二，厘清环境督查机构的职责与权限。鉴于环境督察监督对象广泛，既有地方政府，也有地方环境机关和企业。除了监督地方执行环境法律之外，督察中心受委托承办环境事件的查办和协调工作。因而，在赋予督察中心众多责任的同时，也应赋予其审核、整改及信息获得的权力。这样，区域督察中心就存在监督对象的多样性与监督权限的单一性，监管事项的多元性和监管能力的有限性的矛盾。第三，加强环境督查机构的能力建设等。
注释：
①据初步统计，《环境保护法》6章47条中规定有关部门监管职权的有19项，涉及授权的条文占到全部条文的2/3。而涉及政府环境保护责任的只有3条，而其中的2条是否真正属于政府环境保护责任都还存在着很大的争议。
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