我国城市化进程的回顾与展望，本文主要内容关键词为：进程论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市是经济、政治、科技、文化、教育的中心，是现代工业的集中地，也是商品流通的集散地，是社会化大生产的高密度载体。城市化——城市人口占全部人口的比重不断增加的趋势，正在成为人类社会进步的最主要特征之一。改革开放以来，特别是随着社会主义市场经济体制的确立，我国国民经济和社会发展取得了飞速的发展，城市化进程开始加速。但是，我国城市化落后于工业化和经济发展的局面还相当严重，是影响未来我国经济和社会持续、快速、健康发展的重大因素之一。
一、城市化进程的历史回顾与“八五”城市化特点
（一）中国城市化进程的历史回顾
40多年来，中国的城市化经历了曲折的发展阶段，在时间序列上可划分为六个阶段：（1）工业化起步时期的城市化（1950～1957年）。基本特征是城镇人口迅速增加。到1957年城镇人口达到9949万人，比1949年增加4184万人，平均每年增加523万人，平均增长7%，城镇人口比重由10.64%上升到15.39%。这一时期由于恢复国民经济的方针取得了显著成效，顺利完成了第一个五年计划，对农民实行开放，吸收农民进城镇和工矿就业，大大地推进了我国城市化进程。（2）工业“大跃进”所引起的高速城镇化（1958～1960年）。从1958年到1961年，我国新设城市33座，1957年至1960年的城镇人口年平均增长率高达9.5%，工业劳动力从1957年到1958年增加2.3倍。这一时期由于强调赶英超美，以钢为纲，提出全民大办工业，大量农村劳动力流向城镇，使我国工业化和城市化在脱离农业的基础上超高速发展。（3）工业调整时期的第一次逆城市化阶段（1961～1965年）。城市化率由1960年的24.7%下降到1965年的18.0%。这是我国城市化的第一次大落时期，这种逆城市化运动是对前时期脱离实际的超速城市化所作的纠正。这一时期由于工业调整，大力精简工业和城市人口，充实农业生产第一线，同时提高设镇标准，建制镇常住人口标准由过去的2000人提高到3000人，城市数由208座压缩到171座。（4）工业化停滞时期的第二次逆城市化阶段（1966～1976年）。1976年城镇人口为16341万人，11年间城镇人口只增加了3296万人，年均仅增长2.1%，城市化率下降到17.44%。这一时期由于“文化大革命”以及经济工作指导思想的失误，在很大的程度上影响了城市化的进程。（5）农村体制改革初期的高速城市化阶段（1978～1983年）。城镇人口增加较快，1983年达到22274万人，比1976年增加了5933万人，平均每年增加848万人，年均增长速度为4.5%，城市化水平由17.44%上升到21.62%。（6）城市化稳定成长阶段（1984年至今）。自1984年开始，城市经济体制改革逐步推进，中心城市的作用得到了充分的发挥，尤其是1983年更改了市镇人口的统计标准，相当多的农业人口被纳入到城市人口的统计范畴，使城镇人口的增加上了一个较大的台阶。1994年城镇人口达到34301万人，比1983年增加了12027万人，平均每年增加1093万人，年均增长速度为4%，城市化水平提高到28.62%。
纵观建国以来我国城市化历史的全过程，存在着以下三个基本特点：（1）进程缓慢，受政治和经济波动影响较大。建国以来，我国城镇人口占总人口的比重仅由10.64%提高到28.62%，46年间城市化水平仅提高了18个百分点，年均增长不到0.4个百分点，同世界上其他国家相比，其进程是非常缓慢的。同时，在几十年间的历次政治运动和经济的大幅度波动中，出现了相应的城镇人口剧增剧减情况。（2）城镇人口增长以自然增长为主。据对1949～1983年的有关资料分析，我国城镇人口增长中自然增长占70%，而机械增长也就是农村迁往城市的人口仅占30%，虽然近几年城镇人口机械增长迅速，但增长的主体仍然是自然增长。（3）我国城乡人口增长的差异，使我国城市化过程具有一种隐蔽性。1949～1994年，城镇人口增加了28536万人，年均增长速度为4%，城镇人口增长速度远大于同期总人口年均增长1.8%的速度，城市化现象是明显的。但由于农村人口基数大、增长快，工业和城市的扩张无法吸收规模庞大的新增人口，因此城镇人口占总人口的比重始终徘徊在很低的水平。
（二）“八五”期间城市化进程的特点
1.城市的数量仍保持较高的增长速度。从1990年到1995年，我国城市由467个发展到640个，增长37%，年平均增长率为6.5%，虽然低于“七五”期间年均增长率7.6%的速度，但仍然保持了较好的增长势头。从行政区级来看，县级市增长较快，由279个发展到417个，增长49.5%；从地区分布看，发达的东部沿海地区发展更快，由181个发展到289个，增长59.7%；从城市规模看，中等城市发展快于大、小城市。中等城市由117个发展到178个，增长52%；小城市由291个发展到390个，增长34%；大城市和特大城市由59个发展到76个，增长29%。
2.农村剩余劳动力向城镇大规模转移，城乡间人口流动速度不断加快。这部分人口的迁移特别是农村人口向城镇的迁入，一方面为城镇经济发展提供了充足的劳动力，另一方面也给城镇特别是大中城市的基础设施建设带来了沉重负担，造成了交通拥挤、电力和燃料供应紧张、就医就学困难、住房紧张等一系列问题，大大超出了城镇的承受能力。据估计，1989年我国流动人口的总量达5000万，1994年底已达到7000～8000万左右。
3.城市规模结构得到了一定程度的改善。“八五”期间，中等城市人口增加绝对量和比例大于大、小城市，与“七五”期间正好相反。在某种程度上纠正了过去那种大城市发展过快，中小城市和小城镇发展不足的偏差，特大城市、大城市人口比重开始下降，中小城市比重开始上升，小城镇发展迅猛。
4.城市发展呈现出区域化集中的趋势，城市群、城市带逐步形成和扩大。在我国辽宁中部、京津唐、山东半岛、长江三角洲、珠江三角洲已形成了五大城市群；在沿铁路的京广线、津沪—沪杭线、京哈线、陇海—兰新线、焦枝、枝柳—湘贵线、浙赣—湘黔—贵昆线、宝成—宝昆线逐步形成了连带状态的城市带；从1990年在开发上海浦东新区的基础上，又相继开放了芜湖、九江、武汉、黄石、岳阳、重庆、合肥、南昌、长沙、成都等城市，形成了以上海浦东开发区为龙头的沿长江黄金水道的城市带，它已成为我国对外开放和国民经济发展中举足轻重的横向中轴线，这些城市群、城市带的形成，使该地区的城市化水平有所提高。
5.小城镇发展迅速，发展趋势已经从单纯追求数量扩张逐渐转向质量提高和规模成长。1995年我国小城镇的总数与1990年相比没有增加，但将小城镇中的建制镇和集镇分开来看，“八五”期间，建制镇数量增加较快，由1990年的10126个增加到16000多个，增加了5800多个，平均每年增加1000多个。规模较小的小城镇（集镇）数量逐年减少，而规模相对较大的小城镇（建制镇）数量逐年增加，标志着我国小城镇的发展已经由速度型转向质量型，这一趋势在东部沿海地区更加明显。
二、城市化进程的国际比较
改革开放前30年，由于我国的城市化是在社会主义制度的前提下进行的，而且又是在落后、分散的传统自然经济上起步，从而使得我国的城市化发展具有与其他国家不同的体制特点：（1）政府是城市化动力机制的主体；（2）城镇化对非农劳动力的吸纳能力低；（3）城镇化的区域发展受高度集中的计划体制的制约；（4）劳动力的职业转换优先于地域转换；（5）城市运行机制具有一种非商品经济的特征。这是制约我国城市化进程，造成城市化滞后于工业化和经济发展水平的根本性因素。
改革开放以来，尽管我国城市化进程的步伐已大大加快，但总的来看，我国城市化水平还远远落后于其他同等发展程度的国家，不仅低于处于工业化中期国家的平均水平，而且也落后于一些处于工业化初期国家的水平。在1950～1990年之间，世界城市人口占总人口的比重由1950年的28.4%上升到1990年的50%左右，1990年世界上已有70多个国家和地区城市人口占总人口的一半以上，高收入国家的城市化水平已达到78%，中等收入的国家为62%，低收入国家也达到27%。1994年我国城市化水平仅28.62%，显然是很低的。
城市化的低水平，在于城市化的低速度。根据世界各国的经验，城市化的普遍规律是，在工业化和经济发展的加速阶段，即从工业化初期向工业化中期迈进的时期，随着工业化的加速，城市化的速度也相当快，甚至超过工业化的速度。但是就我国的工业化水平来讲，代表工业化程度的制造业占GNP的比重，1990年不仅高于中低收入国家1965年的平均水平，而且超过世界高收入国家当时的平均水平，即就工业化水平而言，我国已经达到工业化国家60年代的平均水平。但城市化，则比60年代高收入国家低40多个百分点，比60年代中等收入国家低5个百分点。而就工业化而言，我国至少已发展到中等收入国家的水平，即进入到工业化的中期阶段，但城市化还停留在世界低收入国家的水平，显然，我国的城市化滞后于工业化。
制约我国城市化进程的因素是多方面的，其中最为突出的因素是：（1）国家长期执行偏重于重工业的发展战略，过多地占压有限的资金，把大批农业剩余劳动力排斥在工业化和城市化进程之外。（2）对城市和市民的“统包”、对农村和农民的“统制”政策，造成了工农之间、城乡之间彼此隔离和相互封闭的二元社会结构。二元社会结构是由户籍制度、住宅制度、粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、教育制度、医疗制度、就业制度、养老保险制度、劳动保护、婚姻制度等十几个具体的制度构成的。这些制度框架不仅人为地加剧了城乡居民在经济利益、社会利益、政治利益等方面的矛盾，而且人为地限制了农村人口向城市的流动，造成了我国城市化与工业化倒置发展的格局，从而限制了城市化的历史进程。（3）农业生产特别是粮食生产制约着我国城市化的进程。建国以来我国的粮食总产量有了很大发展，从建国初期1952年的16392万吨增加到1994年的44450万吨，增长了171.2%，年均增长2.4%，同期人口增长了108.5%，年均增长1.8%，粮食增长速度快于人口增长速度，从总量上说有利于人口迁移。但从另一个角度看，由于我国农业基础薄弱，贫困面大，农村返销粮比重大，造成粮食净商品率提高缓慢，这种状况使我国城市化水平不可能有较快的提高。（4）城市居民住宅及基础设施状况也制约着我国的城市化进程。发展中国家大城市过度膨胀，产生诸如住宅紧张、交通拥挤、环境污染等“城市病”，其重要原因之一就是城市人口的增长速度大大超过城市住宅和城市基础设施的增长速度。从我国的情况看，城市住宅及基础设施数量严重不足、供需矛盾十分突出、质量水平低下等状况，在很大程度上限制了我国城市化进程。
三、“八五”城市化发展的主要经验和教训
90年代以来，我国建制市的现代化建设和农村地区的小城镇建设已从沿海到内地全面铺开，“八五”期间是各省市城镇建设项目最多，投资规模最大，见效最快的城市化高峰期。1995年底同1990年相比，建制市已从467个增加到640个，建制镇从12000个增加到16000多个。城市化水平从1990年的26.41%提高到1994年的28.62%。大中小城镇建设投资的扩张，已成为90年代新一轮经济高速增长的主导力量。
（一）“八五”期间我国城市化发展的主要经验
1.以户籍管理制度的改革作为突破口，逐步建立新型的城镇体制。“八五”以来，为适应建立社会主义市场经济体制的需要，许多地区根据本地的实际需求和承受能力，针对现行户籍制度的弊端做了探索性的改革，进行了一些有益的尝试，为建立与社会主义市场经济相适应的新型城市管理体制在户籍制度上的创新积累了一定的经验。新的城市人口管理体制下，城镇人口的就业和住房不再由国家统包，而是由市场机制配置；逐步放开对农村—城市人口迁移的限制，主要依靠市场机制而不是行政手段来制约城市增长及平衡城乡发展。这种新体制有两种模式：一种是从农村地区发展出新的城镇，如浙江省的龙港等农民城，其中几乎全部人口都是新体制下的城镇人口；另一种模式是在原有城镇基础上通过机械增长加以扩展，因而出现新体制人口和旧体制人口并存的局面，例如，许多城市为了加强对流动人口的管理，要求流动人口进行登记并发给“暂住证”或“寄住证”，有些城市已经对外来企业的雇员及其家属发放“蓝印户口”。在这些新的政策和实践中，已经包含了户籍管理制度和土地管理制度创新的因素。
2.在加快城市市场经济建设过程中，适时将市场竞争机制引入城市的基础设施开发和建设中，建立多层次、市场化的基础设施建设机制，改变单一的城市建设投资渠道。改革开放以前，由于城市土地无偿使用和住房福利制度所引起的市场缺位，使城市建设成为一种行政执行程序而失去了其经济活动的特征。自1987年进行的土地使用制度改革，实行土地所有权和使用权分离，将自1949年以来一直实行的城市土地无偿无限期使用转变为有偿有限期使用，从而为城市开发向市场化发展打下了基础。“八五”期间，通过加强宏观调控，继续推行住房制度的改革，将城市建设和住宅建设投资体制的改革结合起来，建立起国家、单位和个人等多渠道筹资、合理负担住房建设投资的体制，五年共完成房地产开发投资8200亿元，建成商品房5.3亿平方米，有效地改善了城镇居民的居住条件。实践证明，城市建设与房地产的综合开发相结合，带动了城市基础设施和公共服务设施的配套建设，缓解了城市基础设施建设投资不足的矛盾。同时城市房地产业的发展，带动了建筑、建材、轻工、化工等相关产业发展，并促进了旅游业、商业、金融业、服务业等第三产业发展，对于促进国民经济发展日益显示出重要的作用。
3.建立健全具有中国特色的社会保障体系，既是建立社会主义市场经济体制的重要内容，也是加速推进我国城市化进程的重要基础。在总结了世界各国社会保障制度经验教训的基础上，“八五”期间，我国社会保障制度开始从自身的运行机制、模式类型、项目构成等方面进行了较深层次的改革与创新，城镇社会保障制度的改革取得了明显的进展。“八五”社会保障制度的改革首先是从养老保险开始的，1991年6月、1995年3月国务院相继发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》和《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，标志着我国城镇职工养老保险制度的改革正式进入了实施阶段。城镇企业职工基本养老保险开始按照国家、企业、个人三方共同负担的原则，实行社会统筹，一些城市进行了基本养老保险实行社会统筹和个人帐户相结合的改革探索，取得了显著成效。同时，失业保险制度、社会福利、社会救济制度和优抚安置工作等方面的改革也积累了许多好的经验。
4.在社会主义市场经济体制下，城市规划在城市经济和社会发展中具有重要的地位和作用。制定科学合理的城市规划，并严格按照规划实施，对于提高城市的经济效益、社会效益和环境效益，提高城市的整体素质，实现城市的经济和社会发展目标具有十分重要的意义，这一点已为近几年来我国城市发展的实践所证明。改革开放以来，在城市经济体制改革的过程中，各级政府尤其是城市政府十分重视城市规划工作，认真贯彻国家城市发展方针，充分发挥城市规划对城市建设和发展的综合指导作用，促进了大中小城市的协调发展和生产力的合理布局，推进了我国的城市化进程。“八五”时期，通过贯彻实施《城市规划法》，我国城市的总体规划、城镇体系规划和城市勘测等工作取得了很大进展，城市发展进入了依法规划、建设和管理的新阶段。实践证明，在城市的建设和发展过程中，城市规划是“龙头”，要把城市建设好、管理好，首先要把城市规划好。
5.合理调控流动人口的数量和规模，加强对流动人口的宏观管理，充分发挥流动人口在城市中的积极作用，并有步骤、有计划地实现流动人口的城市化。从我国的城市化总体趋势看，流动人口的城市化是必然趋势，但我们不能任其自由发展，要对其进行宏观调控和管理，一方面要长远规划，实现流动人口的逐步彻底的城市化；另一方面要强化管理的手段和力度，尽最大可能消除流动人口的负面作用，促进城市化稳步顺利地进行。“八五”期间，各级政府及有关部门相继制订了流动人口管理的政策和法规，虽然还缺乏系统化、全面化，亟待完善，但同时也为进一步加强对流动人口的有效管理，减少流动人口的负面作用提供了一定的经验。如1994年11月，国务院就春运期间组织民工有序流动问题专门召开会议做出部署，春节前后，在各大中转站流量并不少于往年的情况下，流动基本平稳有序，这就充分说明了各部门、各地区只要充分重视流动人口的管理工作，加强相互协作，流动人口是可以管好的。又如各地相继出台的“蓝印户口”、“暂住户口”等地方性城镇居民户口政策，允许从事非农产业的劳动力有计划地转为城镇户口，为一部分流动人口正式进入城镇开了绿灯，为有计划、有步骤地推进人口城镇化进程提供了宝贵的经验。
6.小城镇发展在推进我国城市化进程中起着举足轻重的作用。小城镇的发展对中国经济和社会的影响，不仅仅是一个城市化问题，而且也是解决中国农业、农村、农民问题，促进农业现代化的根本选择，是国民经济发展从粗放型向集约型转变的内在要求。“八五”小城镇建设的实践表明：小城镇发展的真实含义并不在于数量的增加，而在于规模成长和质量提高，一方面，要使有发展潜力的县城或建制镇壮大规模，发展成为中小城市；另一方面，促使一部分小城镇向成熟的、比较完善的小城镇发展。因此，必须通过改革和完善小城镇规划和行政管理的有关政策、户籍政策、投资政策、土地政策、社会保障政策等，使小城镇的发展达到经济、社会和环境的协调。
（二）“八五”期间我国城市化发展中存在的主要问题
我国城市化进程中的主要问题是：大城市特别是少数特大城市人口机械增加过快，流动人口过量涌入，城市基础设施不堪负重；中小城市的数量增加较快，但忽视规模成长，难以有效地吸引农村人口，成长为大城市的速度过慢；小城镇数量增长过快，规模过小，作为城市的功能很不健全，缺乏统一规划、布局不合理；东部地区城镇体系布局不合理，大城市仍是维持“摊饼”式发展，绿地大量丧失，中西部地区大城市过少，中小城市功能不全。
1.城市的规模等级结构体系及分布不合理。主要表现为：一是城市规模等级不协调，东部经济发达地区大城市、特大城市较多，但作为城镇体系的重要组成部分的中小城市和小城镇发展不足；中西部地区除少数省区外，大城市数量较少，城市对区域经济的驱动能力不足。二是城市间缺乏合理的分工与协作，产业结构趋同。由于受传统计划经济管理体制的影响，城市社会经济正常运行中的分工与协作联系，被人为的行政条块体制分割，中心城市的吸引力和经济技术辐射力被切断，大城市固有的经济、技术、教育、文化信息等优势难以对周边中小城市及广大农村地区产生辐射作用，同时在大城市自身的建设过程中，也难以得到周边地区的支持。三是城市间基础设施建设布局的不协调，许多城市在基础设施项目的建设布局上仅仅从自身来考虑，相邻的城市之间缺乏彼此的统一和协调，如相邻城市竞相发展机场、深水港口等，重复建设严重，导致所建项目不能充分发挥作用，甚至加剧对腹地的过度竞争。
2.大城市过度集聚，小城镇发展无序。集聚是经济活动的一个重要特点，城市对经济发展的促进作用突出地表现在其造就的集聚效益优势和规模效益优势上。但集聚并不是无限的，超过一定的限度，将走向反面。因此在追求集聚效应的同时，也应重视扩散效应，使二者共同发挥作用，以推动城市的发展。迄今我国城市的集聚功能很强而扩散功能很弱，尽管一直实行的是控制大城市的政策，但由于缺乏有效措施和内部调控机制，实施效果难如人意，大城市尤其是一些特大城市人口和产业过度集聚问题依然如故，甚至愈演愈烈，造成大城市病越来越重。发展小城镇是我国解决农村剩余劳动力问题的重要途径，近些年小城镇的数量增加很快，但由于新的小城镇形成和发展的主要依托——乡镇企业布局分散，导致小城镇的发展也有很大的分散性，而且规模偏小，过于靠近交通干线，空间形态不合理。小城镇发展的这种自发、无序状态，造成对土地的不合理占用，浪费宝贵的耕地资源，同时也不利于小城镇质量的提高和基础设施的改善。
3.城市产业结构不尽合理，第三产业比重偏低。无论是第三产业就业人数的比重和第三产业产值占国民生产总值比重，在城市发展层次较高的国家和地区都已占到50%以上，1994年，我国城市第三产业就业人数比重仅占27.7%，其中100万人口以上的32个特大城市仅占41.4%；第三产业产值比重为35.1%，其中特大城市为44.1%。
4.城市发展存在重数量、轻质量的现象。我国的城镇化发展虽然在外延上成绩颇佳，而从整体上仍显“稚嫩”，对城镇化内涵的发展不足。这些年来，无论是县改市还是与之相应的乡改镇，都未能有效拉动农村城镇化与其同速。80年代以来，城市化速度加快，除了促进城市发展的各种常规因素较好地发挥了作用外，设市、设镇标准的调整和大量撤县设市、撤乡设镇的影响也不容忽视。如从1979年至今，全国仅县级市就增加了400多，增长2倍多，建制镇增长了5倍以上，而同期内城镇人口只增加了近1倍，城镇化水平即城镇非农业人口占总人口的比例仅增加了10%。城镇化水平提高的速度远低于城镇数量的增长速度。这种依靠行政的“县改市”、“乡改镇”并未使城市发展的质量得到相应的改善，基础设施薄弱依然是城市建设中的通病，多数新设城市的经济实力还较弱，难以承担地区经济中心的职能。
四、我国城市化进程的展望
从现在起到2010年，是我国工业化走向成熟的时期，按照世界各国城市化的普遍规律，这个阶段正是城市化加速发展的时期，目前的种种迹象也表明我国的城市化已进入这一阶段。1994年我国城市化水平为28.62%，如果小城镇户籍放开，2000年将有1亿左右乡镇企业职工和人口进入小城镇，若加上7000万流动人口基本能到城镇定居，两项合计将有1.7亿人口进入城镇，这将使城市化水平提高13.3个百分点。这两个方面是政策和制度的变动效果。此外，按前16年城市化水平每年提高0.7个百分点的正常增长速度，6年累计城市化水平还可以提高4.2个百分点。三项合计，可在1994年基础上提高17.5个百分点，达到46%左右。按2000年全国总人口达到12.8亿计算，城市人口将增加到6亿左右，净增加近3亿。21世纪初，城市化进程会随工业化的进程进一步加速。2010年全国总人口达到13.6亿左右，城镇人口将增加到8亿以上，比2000年净增加2个亿，城市化水平将达到60%左右。
未来15年，我国不同类型和不同规模的城镇体系，可能出现以下趋势：（1）人口在百万以上的特大城市，城市数量有所增加，城市本身的人口增长不会很快，但是将在一些大城市周围形成一大批中小城市和小城镇，形成高密度的城市带。从目前的发展趋势看，可能形成五大城市带，即以广东、香港为中心的珠江三角洲城市带；以上海为中心的长江三角洲城市带；以济南、青岛为中心的胶东半岛城市带；以北京、天津为中心的京津唐城市带；以沈阳、大连为中心的辽东半岛城市带。五大城市带将成为未来经济增长和人口机械增长最快的地域。（2）50～100万人口的大城市，数量将大大增加，人口快速增长。（3）小城镇将由前十年的数量型增长为主转向规模型成长和成熟型成长，一批发展前景和发展条件比较好的县城、建制镇将成长为20万人口以下的小城市，有的将发展到50万人口以下的中等城市。（4）绝大部分小城镇将趋于成熟，成为功能清晰、设施完善、体现专业化分工的成熟型小城镇。（5）集镇数量将趋于减少，有的将升格为建制镇，有些可能在发展中被合并，人口增长也很有限，有些发展条件较差的集镇，人口将净流出。
针对城市化发展趋势以及我国人口众多的国情，未来我国城市化的发展道路，应该采取适当发展大城市，积极发展中等城市，大力发展小城市，有序发展小城镇的方针。在未来的15年内，按照城市化的客观规律和建立社会主义市场经济的要求，通过政策、制度的完善和重新设计，引导城市化进程的健康发展，逐步形成大、中、小城市（镇）规模适度、布局合理、结构协调的城镇体系。
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