权威与信念：财税体制规范化的根本保障——改革中期社会利益矛盾透视下的若干思考，本文主要内容关键词为：财税论文,透视论文,信念论文,体制论文,矛盾论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入90年代以来，随着制度创新过程的推进，中国改革逐渐进入了以大规模社会结构变革与结构转型为特征的中期阶段，呈现出新的特点和矛盾：前期的制度创新在经济与社会生活领域中已开始产生实质性影响，市场化力量开始渗透于社会各层面的细胞，并使社会经济结构出现明显分化，社会组织方式出现变异，改革过程的社会博弈性质加剧。对此，我们必须有清醒的、足够的认识。
体制转轨本身的艰巨性、复杂性和多重效应连锁性，以及不可避免地伴随着的利益震荡和社会结构变动以及思想观念更新，这一切都客观地要求我们力争在转轨代价递减和转轨震荡缓慢释放的条件下实现相对平稳过渡，要达到这一点，就必须有一个强有力的政府宏观调控。如果说在计划经济条件下，政府能力主要表现为行政计划能力的话，那以，在市场经济条件下，政府的能力则更多地表现为宏观调控能力，即为培养市场体系、规范市场主体行为及对经济社会发展进行全面调节和控制，必须有套路齐全、侧重点明确的政府宏观政策体系，实行稳定性财政政策，而这一切都统统归结为中央政府必须以雄厚的财力和集中的财权做后盾。
回顾这些年的改革进程，毫无疑问，针对1980年以前的那种高度集中统一的计划经济管理体制，实行分权式的改革是非常正确的：个人、企业、地方、部门等行为主体及其主体意识得以确立，市场经济体制发展、壮大，国家经济实力显著增强。但是，分权式的改革在有些方面走过了头。这在财政上的表现和不良后果尤为突出：一是财权向地方分散，不仅使中央财政愈来愈困难、中央政府对经济的宏观调控能力大大削弱，而且，地方利益刚性膨胀，形成对中央调控的强有力约束，甚至个别地方“拥财自重”、形成所谓“诸候经济”；二是财权向政府各部门分散，分配秩序混乱、非财政部门参与分配的现象日益严重，预算外资金膨胀，以致于形成所谓“王爷经济”。财政是经济与政治的结合部，所以任其发展下去，不仅危害着财政整体功能的发挥，使经济发展受损，而且也将损害中央政府的政治权威，危及政治稳定。对此，中央先后采取了分税制体制改革和加强预算外资金管理的一系列政策措施，如果说前者旨在解决“块块”问题，是在打破“诸候经济”的话，那么，后者则会进一步解决“条条”问题，可以进而打破“王爷经济”。这些举措尽管奠定了新体制的框架和建立了基本的预算管理规范，但在实际运行和具体操作上仍被迫保留很多旧体制的因素，并遇到了很大的阻力。
如果把这些问题统称为“不规范”问题，显然这是改革中体制选择权分散化的结果，是历史形成的，其难点往往不在于表面上的“体制摩擦”或技术原因，而在于其背后的利益冲突。不规范的实质正在于中央与地方、部门利益分化而形成的不同利益主体为维护自己利益而进行的较量，也是意识形态、道德思想建设滞后于经济发展的结果。所以，仅仅是技术性地基于对它内在演化机制的分析而得出的从财政体制和预算体制上探讨解决问题的思路是不能奏效的，必须将市场、权威和意识形态（信念）三者相统一——中央的权威保障和人民的信念统一构成财税体制规范化的前提。权威就是“讲政治”，落实在财税体制改革上，就是要树立中央财政的绝对权威，集中必要的财权，并实现政令畅通；“信念”就是在意识形态领域中，抓社会主义市场经济条件下的精神文明建设，落实到财政分配秩序中，就是要树立正确的“义利观”，即把国家和人民利益放在首位，而又充分尊重公民个人合法利益，形成健康有序的经济和社会生活规范。
一、财权分散的现状及其危害
1.从中央与地方的关系看。
前16年的改革基本上打破了以往过度集中的中央集权制，通过给企业和地方政府放权，原来中央政府的一部分控制权转给了市场和地方政府。一方面出现了包死了中央、包活了地方，在总量分配中，中央财政收入占全国财政收入的比重不断下降，在增量分配中，中央政府的边际收入相对于地方也趋于下降；另一方面也出现了地方政府权力过大的现象，有三个表现：一是对上的逆向调节；二是对下的直接干预；三是对左邻右舍的封锁。三个方面的目的在于保护地方利益。
地方政府对上逆向调节，主要表现在经济调整时期，每当中央意图适当压低速度抑制经济过热时，那些已开始过热的地区常常阳奉阴违，仍坚持高速以解决本地区就业和提高其发展水平；在结构调整方面，虽然中央再三强调用给制造业降温的办法加快发展交通和通讯等瓶颈产业，但因制造业附加价值高、利益大，而基础产业周期长，地方政府通常把人力、物力和财力投向制造业，这样，结构调整总是不尽人意。
地方政府对下的直接干预，随着放权让利改革范围的扩大而愈显强烈。干预对象主要有三个：一是企业，二是银行，三是农民。他们抱怨人、财、物、费的摊派多，“婆婆多”，实际上大都是各级地方政府机构所为。对这些市场主体特别是对银行的直接干预，严重阻碍了市场经济的正常发育。
地方保护主义或地区经济封锁，不但导致地区重复建设，产品和技术同向选择，而且阻碍了全国统一市场的形成。
地方政府对上、下、左右的非市场化行为，成为目前经济运行和改革中的主要矛盾。所以转换地方政府职能将成为新阶段改革的难点。单纯的分税制只能解决税收在中央和地方两级政府之间的分配，并不能达到按照市场经济要求重新界定地方政府职能的目的。
2.从中央财政与政府各部门的关系看。
财权向政府各部门的分散。现在分配秩序混乱，非财政部门参与分配的现象日益严重。从中央来看，各部委批准的各种名目的收费、集资基金越来越多。1993年的征收额达600多亿元， 相当于当年财政收入的14%。此外，还有大量未经批准的各种基金和收费。这种财权分散的趋势目前仍在发展，有的部委甚至提出要把国有资产经营预算和社会保障基金预算也要从财政部独立出来，这无异于有若干个“财政部”都在代表政府履行分配职能。目前预算外资金收入基本上与预算内资金平起平座。中央财力的紧张和事权的过大，使中央财政捉襟见肘，既难以集中资金发展重点建设，又难以在国民经济调控中充分发挥宏观调控的作用。
前一个方面的问题，即财政纵向分散的问题，通过分税制的改革有所缓解，但由于阻力较大，分税制依然保留了许多承包制的因素，所以，并未从根本上消除。后一个方面的问题，即财权横向分散的问题，现在还没有引起高度重视。尽管国务院三令五申，并发布了《关于加强预算外资金管理的决定》（96国发29号），但在1996年国家组织对预算外资金的清查中，又发现了一些值得注意的新动向和问题：一是为了躲避立项审批权限的控制和监督，将按照规定应报中央审批的基金项目冠以资金、收费、统筹金等名目，把审批权限转移到省一级；二是以发展经济和社会公益事业为由，越权设立基金收费项目，并将收取的部分资金用于基础设施和城市建设，不经审批就上马，造成既成事实；三是有意识地把违规设立和违规收取的资金随征随花，不留余额，等到收缴其违纪资金时，分文不剩。这些行为严重削弱了中央统一政令和国家法律法规的威严，扰乱了市场经济的公平竞争，增加了社会经济运行成本，加重了国家财政困难，危害着改革开放和经济建设的健康顺利进行。因此，清查预算外资金、理顺宏观分配秩序、规范财权事权，建立监督机制是一项长期艰巨的任务。
在整个“八五”时期，国民生产总值每增长1%， 财政收入仅增长0.61%；财政收入占国民生产总值的比重平均每年下降幅度约一个百分点，已从1990年的15.8%下降到1995年的10.7%。同期财政支出增幅持续高于收入增幅，致使中央财政赤字从1990年的115亿元扩大到1995 年的664亿元，增长4.8倍；中央财政债务从1990年的197亿元增加到1995 年的1537.7亿元，增长6.6倍。财政内债依存度从1991年的20 %上升到1995年的52.8%，支出安排中的一半要靠借债来维持。应该说，财政困难的原因是多方面的，但总量有限的“蛋糕”经不住来自方方面面的分割，财经秩序的混乱造成众多经济杠杆功能紊乱、扭曲，财税杠杆“聚财、分配、调控”的职能也严重弱化，减收增支状况难以避免。
一个国家的财经秩序状况，是反映这个国家国民经济运行水平、社会管理水平和法制建设水平的重要标志之一，也是影响经济发展和社会稳定的重要因素。如果各方面对此没有共识，恣意妄为，最终混乱无序的祸水也会殃及自身。我们认为，对目前财权分散的这种状况，应从改革成败与政治稳定的战略高度来认识，再不能这样继续下去了。
二、财权分散的机理分析
财税改革是渐进式的，在它的初始阶段所形成的刺激和惯性，会使体制沿着原有体制的路径和既定方向向前走，另外，既得利益集团也会力求巩固原有体制，即使要改革，他们也会力求使改革有利于巩固和扩大他们的既得利益，于是初始的改革又为后续的改革划定了路径。所以说，要正确认识不规范问题，不仅要看现在的改革措施，也要分析改革初期我国传统财政体制和企业管理体制的初始条件、基本特征和改革轨迹。
1.改革初期我国中央财政与地方财政关系的基本特征。
我国有五级政府，即中央级、省级、地市级、县级和乡级（为论述简明，省级及其以下各级统称为地方）。分税制改革前，其财政关系具有如下特征：
一是中央与地方都征收相同的一套税，地方没有形成自己真正的地方税体系。二是税权高度集中，所有税率和税基都由中央决定，但税款的核定和征收由地方管理。三是财政收入实行分享制，税款由地方政府征收后，以分享形式交给上一级政府。四是从中央向地方拨款，无论是资本项目还是经常性项目，没有一个统一的规则，所有的拨款都建立在特定项目的基础上。
可以看出，改革初期我国的财政体制明显属于中央集权式财政体制，但由于财政收入来源主要经由地方汇集，其支出比例地方也占大部分，所以财政体制在运行中又表现出了明显的分散化倾向。而且这一“倾向”又由于企业行政隶属关系，使地方政府具有自己的利益和经济基础而加剧了。
2.企业与政府的关系。
根据《中国统计年鉴》给出的数据， 1984 年底的中国企业总数达437200个，其中，小型企业在数量上占绝对优势。在工业企业数目多并且规模小的条件下，要将这些众多的小企业纳入中央计划中去是不可能的，由此就导致了一个多层次的、以地区为基础的计划体制的产生。在这种体制下，计划、协调的大部分职责交给了地方政府；只有大型、关键性企业仍属中央计划管辖，这样，就客观地、自然地形成了中央与地方对企业的行政管辖关系的划分。
我们不难看到，中国地方分权主义的最深刻的体制基础在于工业企业的行政性隶属关系，经济体制改革后，这种关系又因两个原因得到了加强：一是中央计划控制外的非国有企业增长极为迅速，二是自1985年后强调区域发展，尤其是中央政府鼓励沿海地区加快发展，在财政上也加强了沿海地区工业与当地政府之间的联系。这种体制把工业企业与各级政府天然地绑在一起，又把工业企业利润与税收天然地混在一起，还把政府的公共服务的职能与资产所有者职能天然地合在一起。在上述三种混同的前提下，中国的地方政府必然以本地区的工业企业为生存基础，它们必然要以地区工业企业利益代表的资格与中央政府谈判。实质上，地方政府在很大程度上已不是作为行政管理上的政府在发挥作用，而是作为企业的委托人在发挥作用，它们与企业之间的关系成了一种委托人与代理人之间的关系，而地方政府与中央政府又形成代理人与委托人的关系。正是由于中国的经济体制中蕴藏着与中央集中统一计划的体制不相一致的地方分权模式的基础，经济改革实质上并未触动工业企业的行政隶属关系这一传统的地方分权体制基石。因此，中国的财政体制改革在加强中央集权统一的方向上所采取的政策基本上都得不到贯彻，而那些有利于加强财政上分权倾向的政策则是一试就灵。
3.财政体制改革的路径、特征和效应。
财政体制的真正改革始于1980年。为扩大地方权力，财力分配由过去“条条”为主改为“块块”为主，实行“划分收支、分级包干”的预算管理体制。1985年进一步发展为“划为税种、核定收支，分级包干”的财政体制，预算收入分为中央固定收入、地方固定收入和中央地方共享收入三大类；中央和地方预算支出的划分，基本仍采取“划分收支、分级包干”的方式。1988年财政体制采取不同形式包干体制。1992年开始分税制试点。1994年财税体制改革，仍较多地保留着“包干”体制的胎记，如按基数法核定收支基数，部分税收收入分成，按企业隶属关系征收所得税，以及保留原有税制的税种划分原则和补贴办法等。可见，一系列的财政承包体制所改变的主要是分配模式，而对中央政府与地方政府之间的权利安排和配置并没有进行根本性的改变：（1 ）税种和税率的决定权和相关政策的制定仍然归属于中央政府，地方政府只是政策的执行者。（2 ）地区之间的财政收入的明显的差异性使得中央政府不得不对各省采取区别对待的政策，即对各省采取不同的财政承包体制和不同的税收分配比例。（3 ）中央政府的绝大部分税收是委托地方政府来征收的，这样中央政府的财政收入不仅取决于其与地方政府之间的分配比例的大小，而且取决于地方政府征税积极性的高低。（4）由于地 方政府对本地经济和企业信息掌握的充分性远大于中央政府，对企业实行减免税的权力自然被地方政府不合法地“接管”了。（5 ）中央政府与地方政府的财政分配只是限于预算内收入，而地方上的预算外收入仍全部归地方所有和支配。
尽管中央政府始终掌握着税种和税率的决定权和与地方政府的财政收入的分配权，这不仅为中央政府通过调整税种、税率，以及改变与地方政府的分配方案和分配比例来促进中央政府财政收入的增长提供了便利和可能性，也使得中央政府在制定税收分配方案时不得不采取“错了再试”的方法把风险降低到最小程度。但是，地方政府是税款的主要征收者，所以也就掌握着税收增长的实际决定权。税收实际上是一个再分配的过程，税收的增加，特别是中央政府税收的增加也就意味着企业自留可支配收入的减少，这会直接影响到企业的自我增长和发展的能力和潜力，是不利于地方经济发展的。从地方利益来考虑，除了要追求地方财政收入的最大化之外，地方经济的高速发展也是地方政府的目标之一。所以，地方政府不可避地地“上有政策，下有对策”：一是在税收分配方案和税收留成比例上与中央政府讨价还价，以争取更有利于地方利益的分配格局，二是在降低征税积极性和努力程度的同时，把部分应征税款转让给当地纳税人。主要包括：把一些预算内收入转变为预算外收入，即采取三种方式，一是采取减免税收和减少上缴利润的方式；二是利用财政投资的拨改贷形式增加预算外收入；三是用预算内资金建立地方投资公司和财务公司，增加地方预算外收入。从财政统计数据上看，地方预算外收入的增长速度远高于其预算内收入的增长。在1982年—1989年期间，地方财政收入中的预算内收入从占GDP的20%下降为14%； 而预算外收入一直在12%—13%之间摆动，也就是说与GDP同步增长。
与此同时，中央财政支出的需求仍与国民经济同步增长。这必然导致了中央政府的实际财政收入难以满足实际财政支出的需要。在这种情况下，中央政府虽然采取了一些救急的办法，比如：采取财政赤字和举债的办法；利用行政力量向地方政府借钱，或“上面请客、下面掏钱”，实际上是一种财政收入再分配的事后修正；把一些原属于中央财政的支出项目划拨为地方财政，来缓解财政支出的压力，但是并没有从根本上扭转中央财政收入比重不断下降的趋势。尽管分税制改革、税务机构分设后有一定好转，但由于其中仍保留了包干制的胎记，所以，基本上未打破现有利益格局。
4.以中央经济权威与政治权威相统一为特征的“政治经济学”。
我国辽阔的地域，悠久的历史，众多的民族，不平衡的经济等复合形成了文化的巨大差异（包括历史传统、宗教信仰、道德伦理、社会价值观），从而决定了不同社会组织、阶层、团体等具有力量优势的行为主体的偏好差异，而偏好差异最终便是由其利益差异来具体体现的。所以，财税体制改革是社会经济整体改革的最集中体现和缩影。
十几年来以“放权让利”为主要手段的财税改革瓦解了束缚生产力发展的旧体制，唤起了个人、企业、地方、部门的响应和支持，为国民经济注入活力，使新体制萌芽、发展、壮大，国民经济迅速发展，国家经济实力显著增强；另一方面，旧体制中中央权利职能结构中的政治功能和经济功能逐渐分离、衰减、转移，中央在市场化过程中行政命令贯彻能力退化，行政实施效率低下和法律规则被任意破坏，以致于被称为“软政权化”（胡鞍钢1995）。与之相对应的是在体制转移过程中受益的个人、企业、地方部门等利益主体借助市场化和非市场化手段获取更大财富与权力，复合生成形形色色的利益集团、各种区域性经济组织、中央各条条主管部门、以地方政府为核心的块块经济等等。中国现存的利益集团主要还是存在于政府的上下之间和左右之间，是通过中央与地方之间、不同部门之间的不一致而显露出的，即通过官僚体系之间利益摩擦和冲突而生成的（这正是“讲政治”的适用范围）。利益集团既具有市场经济所要求的创新发展活力，又具有地方保护主义、宗族主义、官商不分等特点，从而导致排他性、封闭性和投机性等负面效应，其日益强化的利益刚性构成中央宏观调控的约束，而财权的纵向分散与横向分散只不过是其集中外在的体现罢了。
从根本上说，我国的政治体制是集中统一的，“一个中心，两个基本点”是党的基本路线，也是改革的基本路线，无疑是一组最高层次的制度安排和权利界定，这决不是虚置的，而是包含着可操作性的实质内容：以掌握最高决策权的核心领导的素质及其利益（一般也是与社会整体利益的统一呈正相关）与制度变迁的基本取向的一致性为前提。
可见，在“不规范”背后体现的较量中，中央政府必须居于主导地位，实际上也可能居于主导地位，这一主导地位就是中央的政治权威，其基础在于经济权威及其财权统一，没有财权的统一就没有政权的统一。要把可能性变为现实性就必须把市场、权威、信念三者融为一体。
三、市场、权威、信念：三足鼎立，改革成功
我国社会主义市场经济体制的建立是经济振兴和社会进步的必由之路，这种经济体制不仅同社会主义基本经济制度、政治制度结合在一起，而且同社会主义精神文明结合在一起。分权式改革有利于增强个人、地方、部门的自立意识、竞争意识、效率意识、民主法律意识和开拓创新精神，使社会主义优越性进一步发挥出来，同时，市场自身的弱点和消极方面也会反映到精神生活中来。建立和完善社会主义市场经济体制，必须紧密结合改革和发展的实践，健全社会主义法制，加强精神文明建设，引导人们正确处理竞争和协作、自主和监督、效率和公平、先富和共富、经济效益和社会效益等关系，反对见利忘义、唯利是图，形成把国家和人民利益放在首位而又充分尊重公民个人合法利益的社会主义“义利观”，形成健康有序的经济和社会生活规范。在我国现阶段空前的市场化制度变迁过程中，权威的保障和信念的统一则尤显历史的公正和民族的宿命。
1.实现规范化，必须讲权威、讲政治、讲法制。
“讲政治”、“树权威”是从变革过程要求的宏观控制能力与稳定性两个方面考虑的。中央政府应享有以国家意志对社会与地方经济活动进行干预的能力，这种能力包括国家动员社会资源（主要是财政资源）的能力、国家指导社会与地方经济发展的“调控能力”，以及国家维持统治权威的能力。正是基于这种能力，强有力的中央政府才有可能克服“软政权化”、“分利集团化”、贫富两级化所引发的社会危机与政治危机，并保持政治稳定。
以放权让利为思路的体制改革已经造成了一个中央弱、地方强的局面。这种国家能力的极大削弱，还进一步削弱了国家的调控能力。在日益沉重的赤字压力下，中央政府不得不允许国家机关另谋出路，于是各级党政军教机关纷纷下海，其结果又导致进一步的腐败，这就进一步削弱了国家的合法性能力，以及应付种种可能出现的危机的能力。在市场机制尚不足以规范地方与个人的经济行为的条件下，也即“软约束”的条件下，地方在自身利益驱使下的经济扩张冲动，并不足以形成市场有序性发展。因为市场规则发育与完善的过程必然滞后于社会分化过程，从而无法形成市场游戏规则对人们行为的有效约束。正是基于这一特点，国家保持充沛的权威合法性资源，并运用这种资源来强化指令贯彻的机制，是克服上述弊症的基本途径。这是我们应特别强调的硬政权型国家的政治权威对社会、经济和政治生活的有效调控能力的极端重要性。
随着市场契约关系这只“看不见的手”对国家与社会之间、地方与地方之间的有效整合能力日益增强，国家的指令调控才有可能逐渐减弱。所以，在现阶段，必须把政治权威与经济权威相统一。
——从我国经济与社会的失衡看，作为一个后发展国家，我国的人口问题、环境问题、民族问题、基础设施滞后于发展而产生的“瓶颈”问题、失业问题、以及城乡之间、地区之间、社会各阶层之间贫富差距等问题构成变迁中的张力和冲突，均赋于中央政府权威主导职责，而这又基于强有力的财政汲取能力和宏观调控能力——即国家经济权威。
——从后发展各国现代化的历史经验看，制度化的速度远远跟不上社会分化的速度，即分利集团暴富及发展的速度远远高于市场机制，法制建设以及市民社会正常发育和社会结构契约化速度。任其无约束的甚至“拥财自重”的畸型发展，其不平衡的后果就自然表现出软政权化、分利集团化、地方经济诸候化、地区间贫富两极化，最终导致经济衰退和社会僵化。我国财税体制改革中的不规范从某种意义上正呈此端倪。因此，传统约束力退出以后，而新的市场化力量和契约法制力量一时还来不及形成而出现“规范场”的时候，国家保持充沛的权威合法性资源，并运用这种资源强化指令贯彻的机制将是历史和民族赋予的神圣使命。
2.实现规范化，必须加强意识形态领域中的精神文明建设，讲道德、讲信念、树立正确的“义利观”。
在中国经济制度变迁的过程中，许多经济学家观察到意识形态是一个十分关键的因素。制度经济学认为：意识形态是减少提供其他制度安排的服务费用的最重要的制度安排，它倾向从道德上评价劳动分工、收入分配和现行制度结构，它属于人力资本；比较经济学认为：意识形态属于“社会和文化的力量”，经济方面的意识形态是一组与经济行为有关的思想，它可以通过不同的方式影响经济体制，意识形态可能维持或改变经济体制；本文这里侧重的是把它看作是一定团体中所有成员共同具有的认识、思想、信仰、价值等。它是这个团体中每个成员对周围世界及团体本身的认知体系，反映了该团体的利益取向和价值取向，为团体的集体行为提供了合理性辩护。同时也对个人行为提供一套约束。可以说，意识形态是普遍存在的，社会中的任何团体，不管是正式的还是非正式的，都有自己一套意识形态。
作为各种因素共同作用的结果，经济增长需要合理的意识形态为其提供有利的“非正规性”规范。意识形态能够修正个人行为，减少集体行动中的“搭便车”问题。进一步讲，关于公平和平等的意识形态影响着个人在产权的形成中或政府分配与执行中进行讨价还价时的立场。
可以说，目前的财权分散及财经秩序的混乱原因很多，但道德建设滞后于经济建设，则是根本原因。首先，是由于现象的表象障蔽了现象的本质所产生的误解。这两个过程实质就是近20年的以“放权让利”为主要手段的改革由于所产生的效果是人的自主性的增强和普遍获得实惠、以及国力的显著增强，便不免给人一种误解，把从相对于传统体制僵化状态中释放出来的边际收益递增视为放权的直接唯一结果，把暂时的现象当作永恒的趋势，认为唯有放权才能获得效率的提高，殊不知放权到一定程度可能进入边际收益递减区域。其次，片面强调市场经济的某些一般特性。比如“收益最大化”倾向，甚至认为市场经济就是你死我活的贪得无厌，而忽视既使是在资本主义社会，经济行为主体的行为倾向也并非以单单的收益最大化为最高目标，而是兼顾其他目标。正如马克斯·韦伯在《新教伦理与资本主义精神》所指出的那样，贪得无厌决不等于资本主义精神，相反，资本主义可等同于节制、甚至可以等同于缓和这种不合理的冲动；更何况社会主义市场经济是与社会主义基本经济制度相联系，是与社会主义公有制以及共产主义的意识形态、道德伦理相联系的，是具有特殊性的市场经济。因此，要把意识形态的经济功能发挥出来，就必须加强社会主义市场经济条件下的道德建设，树立正确的义利观。
3.大致的政策思路。
不久前召开的中央经济工作会议指出：规范和整顿经济秩序，大力推进社会主义市场经济新秩序的建立，已是关系到当前经济工作全局的重要环节。因此，在财税秩序方面，要着力解决财经纪律松弛、偷税漏税等问题，要整顿和规范收入分配秩序。根据这一指导思想，要解决中央财权的纵向分散和横向分散，需要把“讲政治”和意识形态贯穿到具体的政策手段之中落实，大致有如下思路：
第一，加快转换两级政府职能的步伐。财权的纵向和横向分散都与企业的分级隶属关系有直接关系，因此，实现政企分开是解决不规范的根本措施。转换政府特别是地方政府的职能就是实行政府与企业分离，不允许政府行政部门直接插手企业活动，政府只管立法、制定规则、收税，对企业行为进行协调应经由市场参数来实现。实现政府职能的转换，可分两个层面来考虑：（1 ）中央政府职能原则上可以确定：对国民经济实行宏观调控，包括对宏观就业和通货膨胀、货币供应和利率水平、全国课税水平以及经济的增长和平衡管理；国家层次的社会保障安排，包括贫困、失业救济；退休养老安排和军人待遇补助等；省际基础设施建设。自然性垄断资源及特大型高科技、国民教育和研究开发。（2 ）地方政府只承担本地范围的公众事务，它与中央政府职能的根本分工主要包括两个：一是范围分工，中央管全体，地方管局部；二是地方没有货币发行和运作方面的宏观经济调控权。两级政府与所有企业的直接关系只有税收，其它调节行为都必须借助两个中介：法律和市场。
第二，要转变观念，提高认识。分配秩序混乱所引起的财权分散，不能当成一般的经济问题来对待，要从政权统一和政权稳定的高度来充分认识。政权的统一主要包括三个方面：财权的统一、法制的统一和军队的统一，三者缺一不可。
第三，按照财权与事权横向分立的原则，对各级政府的各行政管理部门的各种收费以及设立的各项基金，进行全面清理整顿。不合理的坚决取消。有必要保留的则统一纳入各级政府的预算，实行收支两条线，由财政部门统一管理，取消部门自收自支的不合理做法。
第四，禁止各级政府的行政管理部门自办公司。行政部门自办公司，是经济改革中的一股回潮，实质上是对政企分开的一种否定，而且，这类公司往往成为各行政部门隐蔽的“小金库”，把国家的财力通过各种手段转化为部门的财力和个人收入。如金融系统的各种信托投资公司，大部分都是由国家各专业银行创办的。这些公司在活跃金融市场方面发挥了一定的作用，但同时也带来了金融秩序的混乱，造成国家财力的大量流失，而且使中央银行宏观调控失灵。
第五，加强法制建设，使财权的统一和国家预算的完整建立在法律的基础之上。没有法律保证的财权统一是暂时的，不能长久的。因此，除了治标，更须治本。
总之，市场、权威、信念（意识形态）三者需要高度统一，在改革的关键阶段尤其应把强制性直接进行的权威和通过说服和利导方式间接影响的信念两种方式紧密结合。财税体制规范化乃至中国的现代化能否成功的前提是权威的保证和信念的统一。
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