试论建立起科学的公共财政框架体系，本文主要内容关键词为：建立起论文,试论论文,公共财政论文,框架论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在由计划经济体制向市场经济体制转轨的今天，如何建立起一种新型的财政运营体系，从而进一步发挥财政在社会经济发展中的作用，对于我国市场经济体制的最终确立和财政管理体制的创新，都具有重要的理论和现实意义。我们认为，借鉴西方的公共物品理论，构建一种新型的公共财政框架体系，当不失为一种明智的抉择。
一、问题的提出
长期以来，财政对国有企业的发展、社会的安定，都发挥了重大的不可替代的作用。可是，由于种种原因，我国当前财政在实际运行过程中，仍存在许多不尽如人意的地方。特别是国家财政收入能力明显偏弱，以1998年为例，我国财政收入占GDP的比重虽然是近年来的最高点， 达到12.4%，但仍然低于发展中国家25%的平均水平，也远远落后于发达国家45%的平均水平。从财政收入上来看，1998年中央财政占全国财政收入比重是49.6%，也低于60%的世界平均水平。同时，财政支出结构严重不合理，财政供给“越位”和“缺位”并存，一方面财政供给范围过大，包揽过多，超出了市场经济条件下政府职能的范围；另一方面应由政府承担的一些社会公共需要却无力保障。这样一来，就使得财政的应有功能没有得到恰当的发挥，不利于我国国民经济的健康有序发展。特别是财政支出的标准与实际需求相脱节、财政支出科目不适应当前社会发展、支出确定方法尚不尽科学且存在一定暗箱操作、尚没有全面推行政府采购政策、没有充分发挥财政对于区域差异的调整作用。上述种种问题的存在，决定了我国当前的财政功能尚需要进一步重新定位，以实现国民经济的良性发展。因此，我们认为，应当借鉴西方的公共财政理论，结合我国当前经济运行的现状，建立起一种新型的公共财政管理框架体系。
二、公共财政的基本理论内涵
从西方的公共财政理论来看，其主要是在公共物品理论的基础上创建起来的。由于公共物品的非竞争性和非排它性的特点，决定了该部分公共物品在市场经济中不能由私人经济来进行提供，而只能由政府来进行提供；对于一些私人物品，政府则应该采取有效的途径予以退出。这就是西方公共财政理论的基本前提。从国家分配论来看，它是以国家或政府为主体的分配行为，在国家与财政之间，存在着同生死、共存亡的密切联系。历史发展到今天，没有任何财政不是以国家为主体的分配活动，如果没有以国家为主体的分配活动也就不是真正意义上的财政。可以说，我国目前实行的就是以国家分配论为主的财政框架体系。
无论是西方的公共财政理论，还是我国的国家分配财政论，其本质都是相同的，即都是为了实现一定的政治目的从而由国家来进行的一种社会资源的分配活动。只不过是由于西方财政中涉足的是公共物品，而我国传统财政则实行的是一种全面出击的战略，既不仅包括公共物品，也包括私人物品。这有其产生的历史背景。建国后在完成对资本主义的改造后，为了政治上的需要，国家不允许私人经济的发展，而实行的是一种全面普及的公有制体系。这种计划经济时期形成的财政体制，目前随着我国经济体制转轨和经济条件的变化，已不适合当前经济发展的需要。特别是在党的十五大中要求，要实现国有企业的战略性改组，要抓好大的，放活小的。在这种情况下，财政作为传统的投资主体与传统的管理者，就必须切实采取有效措施，改变传统的全面出击的战略，从而合理收缩战线，以保证财政资金的投入与使用效益。
因此，我们认为，我国要构建的新型公共财政框架体系应该是：在借鉴西方公共财政理论的前提下，结合我国经济发展的实际情况，以国家分配论为核心，在保证公共物品供给充足的基础上，适当地提供一部分准公共物品与私人物品，从而建立起收入合理、支出科学、管理有效的新型财政框架体系。在这里，所谓的准公共物品主要是指基础设施建设、教育、医疗等；私人物品则是指对于我国当前国有资本已经占有明显的资本优势与经营优势的国有企业，要继续保证国有经济的战略优势，而不能盲目地退出，否则就将造成国有资产的流失。在这方面关键是要探讨国有资本合理的运营机制与管理机制。
三、在我国构建公共财政框架体系的条件分析
（一）思想意识的转变。长期以来，“重生产轻消费”、“重生产轻生活”的观念，使得财政对于一些基础设施、教育、医疗等准公共物品的重视程度不够，使得该领域的发展受到了较大的抑制，也成为国民经济高速发展的制约和“瓶颈”。1998年国家启动的1000亿元国债用于基本建设投资，充分说明了国家已经重视了对于一些公共物品、准公共物品的投资，这些措施和做法，都为我国构建公共财政框架体系提供了前提。
（二）社会主义市场经济体制已基本完善。改革开放后，特别是随着我国市场经济体制的逐步确立，私有经济取得了较大的发展，要求国有经济必须有效地从一些不太适宜的领域退出，以实现国有资本的保值增值。同时，国有企业也逐渐向现代企业制度过渡，实行政企分开，建立相对完善的公司治理结构；金融体制改革也基本完成，投融资体系相对健全。这些都为我国的公共财政框架体系的建立奠定了基础。
（三）政治体制改革的相对完成。将政府的财政预算收支真正置于人民代表大会的监督之下，政府的各项收支应该依法办事，并听取人民意见，重大的事项应该通过人民代表大会及其常务委员会通过。特别是对于财政支出成立了专家审议小组，进行事前的可行性论证，为真正意义上的财政体系的建立提供了保障。
四、公共财政框架体系的主要内容
（一）规范公共财政收入预算体系
1.合理界定财政收入范围。要在坚持分税制、税利分流、预算分开的“三分”前提下，正确处理好中央与地方的税收关系与范围，理顺国家与企业的分配关系，从而建立科学的预算收入体系。因此，要从事权与财权相对应的角度出发，科学地界定中央的财政收入范围、地方的财政收入范围，从而有利于切实调动广大地方的积极性，提高财政的运行效率。事实证明，只有实现了事权与财权的真正对称，才能使得财政的收入效应与支出效应得到极大的发挥。同时，要以增加政府可用财力为着力点，正确处理速度和质量的关系，实现由偏重财政收入总量扩张向质和量并重转变，努力提高财政收入占GDP的比重、 税收占财政收入的比重，从而为经济的持续稳定增长提供重要的财力保障。从具体数值目标来看，财政收入占GDP的比重要达到20%以上， 中央财政收入占全国财政收入的比重要达到60%左右。
2.全面推进费改税的进程，坚决纳入预算收入体系。长期以来，我国预算外、制度外资金的规模不断膨胀，给我国的经济发展带来了严重的负面效应。一些地方政府通过盲目扩大事权范围来进行收费，在一定程度上导致了真正应该纳入税收管理的税源白白流失，加大了企业的负担，造成了预算管理的乏力。为此，必须本着切实减轻社会负担、提高收费效益的原则，全面推进费改税的进程。对于那些既无法律、法规依据，又没有正式行政文件的各种乱收费、乱摊派、乱集资，要坚决予以取消；对于一些具有税收性质的各项基金和收费项目，应加速进行税收立法或直接并入现行已设置的税种之中；而对于另外一些具有补偿性质的收费项目，要设立专户，纳入财政预算管理。
（二）规范公共财政支出预算体系
1.合理提供公共物品。这里所说的公共物品，泛指纯公共物品和准公共物品。在提供公共物品的过程中，必须合理地进行划分。各级政府事权划分的依据是公共需求的层次性和集权与分权的关系。对于具有全国性公共物品性质的物品和服务的提供，由于他们具有较大的外溢性，必须由中央政府来提供；而对于那些具有较强空间性和区域性的公共物品，则只能由地方政府来提供。只有对公共物品提供的层次性作一系统科学的界定，才能保证公共物品的有效提供。（1 ）全国性的公共物品的提供。具体来说，a.公共服务、公共工程是必须由中央政府来提供，如国防、大型跨省区的基础设施建设。b.区域经济差异。长期以来，一些人认为区域经济差异只是经济发展的本身问题，与财政的关系不大。实际上，区域经济差异的存在，其本身就是一种公共物品，中央政府有责任提供一种服务，这种服务必须用于消除或减少全国各地区的经济发展差异，这是中央政府提供公共物品的一项重要内容。在提供这种服务的过程中，中央财政应改变传统的在转移支付过程中所采用的基数法，而必须实行一种切实有效的转移支付手段，以减少各区域经济发展的差异。实际上，目前进行的西部大开发战略，在一定程度上意识到了这个问题，但是相应的力度还应该继续加大。c.产业结构调整。产业结构调整，其本身也是一种公共物品。这种公共物品也必须由中央政府来提供。（2）对于具有较强的区域性、空间性的公共物品，如城市道路、 交通、电力、垃圾收集与处理、污水的治理、九年制义务教育、医疗卫生、社会保障与社会福利、气象预报等等，必须由地方政府来提供。
2.规范国有资本金支出预算体系。我们认为，我国的财政体系是必须以国家分配论为核心，因此，新时期的公共财政框架体系就不能不合理规范国有资本金的支出预算体系。对于那些在国民经济中已经占据了垄断地位、资本规模雄厚、资产质量优良、技术手段先进的竞争性领域，我们认为，国有资本没有必要退出，而且也不能退出，反而必须进一步加强对于该企业的支出力度，以真正实现国有资本的保值增值。否则，那才是造成了国有资本的流失。有人认为，现在如果将国有资本通过各种形式退出后，只是将国有资本的存在形式由实物形式变成了货币形式。可是如果这样一来，这部分变现了的国有资本是很难再找到象目前这样的投资渠道的，结果只能是国有资本的潜在损失。因此，必须合理规范国有资本金的支出预算。一般来说，国有资本金支出预算包括国有资产收益支出预算、国有资产资源支出预算和政府投融资支出预算。特别是在国有资产收益支出预算中，关键要用于重点企业、行业的技术改造和创新，以实现国有资产的保值增值及国有经济的战略性调整，从而增强国有经济的整体控制力和竞争力。
3.健全社会保障体系。实际上，建立社会保障安全网也属于公共物品的范畴。对于这部分公共物品，理所当然也应该由中央财政来提供，主要包括征收社会保障基金（或社会保障税）而给予企业和个人的支出，一般性税收收入安排的社会保障事业支出，政府公共财政对社会保障项目等的补贴。目前来看，关键是要尽快建立健全科学合理的社会保障专门机构，以保证社会保障预算制度的顺利实施；要切实做好与现行社会统筹的有关衔接工作，确保社会保障预算的平稳过渡，并细致地做好有关政策和措施的配套工作，从而使我国的社会保障体系得以真正地建立起来。
（三）规范公共财政管理体系
1.加强财政收支管理。首先，要严格国家《预算法》的要求，把财政的收支预算作为一个严肃的法案加以执行和维护。要严格按照预算计划拨款、按事业进度拨款、按规定用途拨款、按预算级次拨款，不允许任何部门、任何人员自行改变既定的预算资金的使用用途。特别是要对财政支出管理方式进行创新。对于一般的消费性支出，要积极推进货币化改革，降低政府行政成本，以建立起适应市场经济要求的新型后勤保障机制。从地方财政的角度来看，要更新观念，打破“大而全”、“小而全”的传统思想，运用市场机制和借助外部的力量，谋求自身的发展。其次，要建立起健全完善的支出效益控制体系，使每个管理者有充分的动力和责任感，从而能够有效地实现投入成本的高效益，实现财政支出的高效率。最后，要加强监督管理。在进一步加强财政法规条例建设的同时，实行会计委派制度，完善监督机构，强化监督职能，提高财政监督的能力和水平，并把重点放在各种收费性资金和罚没收入的收支两条线管理、基本建设项目和大额专项资金的管理上。从运用的手段上来看，要运用行政、法律、审计等多层次的监督措施，以加强对管理者和使用者的管理。
2.加强国有资本金管理。这是我国财政体系的一个重要内容。尤其是在我国市场经济体制逐渐完善的今天，切实加强对国有资本金的管理，提高其使用效益，是优化产业结构、促进产业结构升级和实现国有资本保值增值的前提和保障。具体来说，要进一步建立和完善国有资本的运营和管理体系。重点是要建立起高效的国有资本运营机构，强化激励约束机制，以保证其对国有资本的有效运营。同时，必须建立起政府监督、内部约束、社会影响相结合的三位一体式的立体化监管机制，从而使国有资本得以高效地运行。
3.完善政府债务管理。在政府的外债管理上，要努力提高利用政府外债的偿债意识、成本意识、风险意识和效益，实行政府外债的统一管理，完善外债的债务监控、核算体系和定期报表制度，在此基础上，加强国内配套资金和还贷准备金的统一管理。在国债的管理上，要加快完善全国统一的国债登记托管结算系统，以真正建立起高效、高质的托管结算体制。同时，要加快国债场外的二级市场建设，发展国债二级市场的场外交易，以切实解决国债二级市场发展不平衡问题，从而提高政府管理国债的效率。
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