新一轮地方政府机构改革的特点及对策分析，本文主要内容关键词为：新一轮论文,对策论文,地方论文,政府机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
按照党的十七大精神推行大部制改革，是完善社会主义市场经济体制和深化社会管理体制改革的需要，也是推进政治体制改革，使之与经济体制改革相适应和协调的根本举措，更是加快行政管理体制改革的关键环节。中央推行大部制之后，地方政府将迎来新一轮的机构改革，如何选择自身的改革路径和方案，将是各地政府面对的突出问题。按照中央《关于深化行政管理体制改革的意见》的要求，开展地方政府机构改革的前期研究，为积极稳妥地推进新一轮地方政府机构改革提供理论支撑和思路借鉴，具有很强的现实意义和实际价值。
一、地方政府机构推行大部制改革的本质与必要性
(一)大部制改革的内涵与本质
所谓大部制改革，就是调整政府部门之间的职能和管辖范围，把那些职能相近、业务性质雷同的政府部门进行合并重构，整合为一个更大的机构，使其管辖的范围较宽，侧重于横向的宏观管理，避免和减少政府部门对微观经济的干预活动。大部制是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。这种管理模式能够减少机构层级数量，降低行政成本；能够有效地避免政府机构之间由于分工过细导致的职能交叉、重叠等现象；能够有效防治部门之间沟通难、协调难等通病。
推行大部制改革，不只是部门机构之间的简单合并，而且是一种权力结构的重组和再造，它的本质是建立与市场经济相适应的行政决策权、执行权和监督权合理划分与相对分离的行政运行机制，实现决策科学、执行顺畅、监督有力。为此，既要在政府部门的整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的组织架构，也要在部门内部建立决策与执行相分离的机制，将公共服务和行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，避免政府部门集决策、执行、监督于一身，减少公共利益部门化的弊端。
(二)新一轮地方政府机构改革的特点
与前四次改革相比较，新一轮地方政府机构改革具有鲜明的时代特点。
1.鼓励地方因地制宜、大胆探索。依据中央精神，这次改革既坚持原则性，又强调灵活性，为地方因地制宜改革预留了广阔的探索空间。在机构设置方面，中央对机构具体设置形式、名称、排序等，不统一要求上下对口，有条件的地方可加大机构整合力度，合并一些职能相同、相近的部门，甚至允许一个部门对应上级几个部门。
2.以转变政府职能为核心。机构改革在职能定位、理顺体制、机构设置、责任界定、层级分工等各个环节，都紧紧围绕并充分体现政府职能转变的要求，突出强调地方政府要更好地履行职责，更好地服务经济社会发展。
3.“责任”被提到前所未有的高度。中央关于地方政府机构改革的意见要求，在赋予部门职权的同时，明确其承担的责任，要通过“三定”(定职责、定机构、定编制)工作，着力解决职责交叉、有权无责、有责无权、权责不对称等突出问题，努力实现权责一致、有权必有责、用权受监督、违法要追究，推动责任政府建设。
4.首次提出机构编制备案制度和层级调剂制度。中央要求，要严格执行机构编制审批程序和备案制度，即市级政府在审批县级政府的机构改革方案和具体机构设置、编制配备及变动时要向省级政府备案，省级政府在审批市级政府的机构改革方案和具体机构设置、编制配备及变动时要向中央备案。改革过程中，人员编制不得突破现有规模是一条底线。虽然总额不得突破，但在同一层级内，可以根据职能的调整，对人员编制实行动态管理，实现有减有增，优化结构；如需跨层级调整的，必须按程序报批。省、市、县、乡四级政府，如果由于职能调整导致某些层级部门的编制相对富余，而有些不同层级部门又急需编制，经批准后可以跨层级调剂使用。这在历次地方政府机构改革中是首次，是针对新一轮改革的特别创新之举，充分体现了原则性与灵活性的结合。
(三)地方政府机构推行大部制改革的必要性
1.先期改革效果明显。海南、深圳、成都、重庆以及湖北随州、浙江富阳等地区，在实施“大厅局”制方面进行了先行一步的实践探索和试点，均取得了显著成效。例如，成都市政府整合了5个部门的相关职能，成立了成都市农业委员会，建立起“大农业”体制，农委集中以前分散于各部门的财政支农资金，成立了一家政策性的农业担保投资公司，以4亿元投入引来100多亿元金融资金注入农业现代化生产。
2.中央迫切要求地方积极响应。目前，国务院大部制改革已经完成阶段性任务，地方政府正面临实行机构改革与调整的任务。①2008年3月中央下发《关于深化行政管理体制改革的意见》，明确提出要推进地方政府机构改革，要求“根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置。在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置”。②在2008年8月25日中央机构编制委员会召开的地方政府机构改革工作电视电话会议和国家行政学院秋季开学典礼上，国务委员兼国务院秘书长马凯指出：“在国务院机构改革加快推进的情况下，适时推进地方政府机构改革十分必要和迫切。”③截至2009年5月，除中央批准四川省因地震灾情适当推迟上报改革方案外，全国30个省级政府机构改革方案已获中央批准，正在组织实施。其中，上海市自2003年以来最大的一次党政机构改革，也是中央批准的第一个地方机构改革方案，已经于2008年10月20日正式启动改革。④从时间安排看，中央要求到2009年年中时，省级政府机构改革应当基本完成，并同时启动市县级政府机构改革、提出改革的要求以及预案。中共中央办公厅、国务院办公厅于2009年年初正式印发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，这标志着涉及全国34600多个乡镇的新一轮基层政府机构改革由试点转入全面启动。而且，截至2010年4月15日，全国已完成和正在进行机构改革的乡镇为19406个，占全国乡镇总数的56％。其中，安徽、湖北、黑龙江、吉林、河南、内蒙古、浙江、重庆、上海、海南、青海等11个省份已在全省(区、市)范围内开展了改革工作。
由此可见，地方政府机构改革作为我国地方行政管理体制改革的重点，无论是从中央的要求看，还是从各地改革的形势看，按照大部制的方向积极推进势在必行。
二、推进新一轮地方政府机构改革的原则要求与对策思路
(一)推进新一轮地方政府机构改革的原则要求
按照大部制改革的要求和方向推进地方政府机构改革，要体现以下原则。
1.城乡一体原则。党的十七届三中全会提出，我国已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略，建立促进城乡经济社会发展一体化制度。而城乡一体化发展的最大障碍在于城乡二元化的体制机制，特别是二元化的机构设置。因此，地方政府机构改革应当遵从“城乡一体化”发展原则，在机构设置和职能整合上，要体现土地利用和城乡规划、城乡产业发展、城乡基础设施建设和公共服务、城乡劳动就业的统筹，以更好地促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。
2.满足需要原则。一要满足市场经济发展的需要。充分体现市场经济对政府管理提出的科学宏观决策、加强市场监管、弱化微观管理的要求，同时兼顾我国在经济转型中培育市场、促进特殊行业发展、有效管理骨干国企的需要。二要满足社会发展的需要。扩展社会管理职能，保障基本公共服务的均等化，充分培养社会的自治精神和自我发展能力。三要满足利益多元的需要。充分考虑地方利益、地区利益、行业利益、阶层利益的平衡，既要构建合理的利益配置机制，又要防止追逐违法利益。四要满足技术发展的需要。适应信息技术发展的要求，由传统的以职能为中心的职能导向型政府转向建设以流程为中心的流程导向型政府，整合政府资源，再造工作流程，减少管理层级，实行扁平化管理，为公众提供便利和高质量的公共服务。
3.统筹兼顾原则。一要统筹兼顾职能设置，构建经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能错落有致的服务型政府职能架构。二要统筹兼顾权力配置，既要提高地方政府领导层对各部门的统筹能力，又要合理划分上下级政府人权、财权、事权的权限范围。三要统筹兼顾各种关系，科学处理政府内外关系、改革质量与进程的关系、改革与发展的关系等，以利于科学发展观的真正落实。四要统筹兼顾府际改革，即统筹上下级政府机构改革，以利于形成上下合力。统筹兼顾的最终目的在于改善公共治理结构，化解政府部门中存在的机构重叠、职责交叉、政出多门、权限冲突的矛盾，减少和规范行政审批，简化公务手续和环节，提高政策执行效能。用公式表示就是：行政成本1+1＜2，行政效率1+1＞2。
4.系统整合原则。一是整合职能。通过合并相近职能，避免职能交叉、相互扯皮。二是整合权责。通过健全政府权责体系，形成部门和层级间合理的权责关系，实现政府各部门及部门内部各机构之间职能统一、权责明确、关系协调。三是整合机构。通过对部门内部机构的整合，减少管理环节和层次，理顺部门职责关系。四是整合机制。通过整合大部门内部的运行机制，降低协调成本，提高行政效能。为此，要“坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任，避免职能交叉重叠、政出多门；着力解决权责脱节、推诿扯皮等问题”。按照系统整合原则，地方政府的大部制改革可以在理顺关系的基础上，以地方政府的职能定位为基础整合部门资源；相对集中行政监督和行政处罚权，设置执法部门；对社会和文化事务进行综合管理，探索大系统管理模式。
5.制约性协调原则。一是政府整体和部门之间决策权、执行权和监督权的制约性协调。强化政府和行政首长的权威，强化办公厅(室)的协调职能和督查室的督察职能，分别由不同部门行使决策权、执行权和监督权，对现行行政资源进行整合，在部门间进行沟通机制建设、业务衔接与配合机制建设、行政资源整合机制建设等，并在这些方面进行切实的制度创新，以克服多头管理、各自为政的现象。二是部门内部的决策权、执行权和监督权的制约性协调。在一个大部门内部，机构的功能要进行分化，使决策权与执行权适度分离。三是上下级政府之间的决策权、执行权和监督权的制约性协调。同时，要切实加强来自行政权力外部的约束，特别是立法机关、司法机关、纪检审计部门、新闻媒体等对政府部门的监督制约机制和问责机制。此外，还要开门搞改革，给企业、社会组织和广大人民群众充分的知情权、话语权，形成开放式改革态势。
6.分步实施原则。一是要总体设计地方政府机构改革方案，形成包括市、县及乡政府近期和远期改革目标的整体方案。二是要分类分层对待，对省、市、县、乡政府改革和不同类型机构的改革，既要明确共同性，又要体现差异性，照顾到各层级和不同类别的不同特点。三是要稳步推进，既要考虑改革目标的实现，又要考虑改革的现实可能性，尽可能减少改革所带来的负面效应和消极成本。
(二)推进新一轮地方政府机构改革的对策思路
1.以中央的总体战略部署指导新一轮政府机构改革。对新一轮地方政府机构改革，中央专门下发了《关于地方政府机构改革的意见》，在以下八个方面提出了指导性意见：一是加强对农业和农村工作的综合管理与统筹协调，进一步完善服务“三农”的管理体制；二是加强对工业的统筹协调，推进信息化和工业化融合，加快走新型工业化道路；三是促进各种交通运输方式相互衔接，发挥整体优势和组合效率，加快形成城乡一体的综合交通运输体系；四是加强城乡建设规划统筹，加快建立住房保障体系；五是整合人才市场与劳动力市场，促进人力资源统一管理、合理流动和有效配置，完善就业和社会保障体系；六是加强文化领域综合管理，推进文化市场统一执法；七是整合医疗管理和药品管理职能，强化食品药品安全监管，落实食品安全综合监督责任；八是健全基层社会管理体制等。在这些指导意见中，第一项、第六项和第八项是不同于国务院机构改革方案的地方特色，体现了既上下对口，又因地制宜、从实际出发的原则，允许各省(区、市)因地制宜，充分考虑当地政府职能特点来设置机构，不搞“一刀切”。乡镇机构改革要按照中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发的《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》的要求，积极稳妥地予以推进。改革要自上而下地进行，注意与市县政府机构改革的有效衔接，将《意见》精神落到实处。特别是要突出重点，加强分类指导，积极推行乡镇党政领导班子成员交叉任职，减少领导职数，避免分工重叠，增强领导班子的整体活力；推动乡镇创新农村工作机制，探索为农服务的有效形式，改革整合乡镇事业站所，提高为农服务的质量和水平；围绕“促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐”来定位乡镇功能。
2.既注重与中央的对应性，又体现自身特色。“根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置。在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置”。这一要求既体现了上下组织的同构化，也体现了上下组织的异构化，充分考虑到地方发展的地域特色。在处理对应与特色的关系上，总的原则是处理好地方特色执政与依据中央要求统一行动之间的平衡，保持不同层级政府间政令畅通、信息互通、资源共享。笔者认为，在省级政府层面，应尽量与中央大部制同构，体现对应性；省级政府以下的地方政府，除必须上下对口的部门以外，根据自身特点建构组织体系，实现异构化，可能更有助于大部制改革效用的发挥。一是省级以下地方政府机构，可以实行更加宽泛的大部制，即一个部门管理的范围可以更加宽泛，尤其是人口和地域规模较小的城市和县级以下的政府，更应当体现宽泛的大部制原则。因为中国各地情况比较复杂，越到基层政府，越要适应当地的特殊性，其机构设置的差异性可能就越大。二是可以根据自身实际情况，各有侧重地设置政府机构和配置职能。从各省已经实施的改革来看，在省级机构设置上也可以适度体现自身特色。如，海南省立足本省实际，将省旅游局更名为省旅游发展委员会，并由省政府直属机构调整为组成部门，部门排序也靠前，并且突出其节庆、文化和会展、规划项目建设、人才教育培训、旅游监管等职能；北京市则立足首都实际，设立了社会建设工作办公室，作为政府组成部门，负责统筹规划、综合协调全市社会建设工作和加强社区建设、社会组织管理与服务、社会工作者和志愿者队伍建设等工作；浙江省将省政府研究室改为单独设置，升格为省政府直属机构；陕西省将省政府研究室调整为省政府直属机构并加挂省发展研究中心牌子。这表明这些省份高度重视智库建设，让其在决策中更好地发挥参谋助手作用。
3.注重从国家权力结构上推进改革。大部制改革和党政管理体制改革在本质上都从属于政治体制改革。大部制改革使党政权力配置中存在的两个问题凸显出来：一是如何实现大部制和大党委制之间的制度整合问题，二是如何解决同一事务由党政分别设置机构管理的“双头制”、权力双轨制导致的相互扯皮、效率低下、成本过高问题。破解这两个问题的根本办法是政治体制和政治结构的变革。要把地方政府机构改革方案纳入政治体制改革方案中，从国家权力结构上进行调整。特别是有关权力分离和制约问题，需要与党政体制、司法体制、人大体制衔接，妥善解决党的权力和政府权力的对接问题。要按照党的十七大确定的“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的要求，在政治体制的整体架构中确定改革方案和对策措施。要明确划分党政职能权限，党的职能主要是“把握方向、谋划全局、提出战略、制定政策、推动立法、营造环境”，政府职能主要是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，以此规范党政机构设置。通过完善党委常委会的组成结构，适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门，有的可以实行“两个牌子、一套人马”，切实解决机构重叠问题，以此提高行政效率、降低行政成本、整合行政资源。前几年，纪委与监察部门通过改革合署办公、联动作战，成效显著，为下一步在大部制改革中整合地方党政部门提供了有益借鉴。
4.科学合理地设计部门调整思路。地方大部制改革是一项系统工程，需要统筹规划，理清思路，确立明晰的政府机构设置框架。一是做好加法，即重视与市场经济体制相匹配的社会管理和公共服务部门建设，以强化相应的职能。二是做好减法，即切实减少政府微观管理部门，尤其是微观经济管理部门，加快政府向市场和社会的横向放权步伐，以进一步推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。三是做好乘法，即重新梳理和调整政府职能，把职能和管辖范围相近、业务性质雷同的部门，整合组建为大综合部门，形成管理合力。四是做好除法，即推进职责分工，以增强部门协调与监督，理清交叉职能，明确权责关系，解决职责交叉、权责脱节问题。总之，通过地方大部制改革，切实精简决策机构，充实执行机构，加大地方各个层级政府尤其是基层政府的执行力量，保证决策的有效贯彻落实。
5.借鉴国内先行地区的成功经验。目前，国内不少地方在实施大部制或称“大厅局”制改革方面已经进行了有益探索和试点，取得了显著成效。例如，深圳的大部制改革意在寻找部门规模与职能的平衡点，成都的大部制改革表现为向“重点部门”开刀，浙江富阳的大部制改革则以“专门委员会”打破部门利益。这些地方改革的主要经验包括：一是领导重视、上级推动。当地主要领导思想统一、锐意改革以及上级党委和政府的大力支持是改革得以顺利进行的先决条件。二是努力减小改革阻力。一个基本经验是在一定时期只动机构不动人，尽可能地减少改革阻力。三是正确处理编制和职能的关系。编制是固定的，要有严格限制，不能人为突破；职能是动态的，要根据形势发展需要适时进行调整。四是有效实施部门整合。相对于政府职能行使而言，大部制改革只是手段而非目的，大部制不是几个“小部门”的简单叠加，也并非盲目整合，而要根据社会经济的发展变化，根据职能转变的要求，该加的加，该减的减，一切以职能发挥的需要为转移。在大部制下，部门内部的磨合、部与部之间的外部磨合、上下部门之间的磨合，既需要一定的适应时间，也需要通过部际联席会议等制度，主动建立健全内外部门协调配合机制。五是清晰界定各部门的职能权限。要通过大部制改革，做到一件事情原则上只由一个部门负责；对确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任。无论是新组建的部门、调整组合的部门，还是未作调整的部门，都应通过改革把不该管的事项交出去，把该由政府管理的事项切实管好。
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