当前村民自治存在的主要问题原因及对策分析——以恩施州村民委员会第五次换届选举情况为例，本文主要内容关键词为：换届选举论文,村民委员会论文,为例论文,第五次论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、村民委员会选举现状及问题
1998年11月4日，《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）正式颁布实施，标志中国村民自治进入一个新的时代，至此，全国亿万农村村民开始行使自己当家作主的权利，实现“自我教育、实现管理、自我服务”这三大自治权。恩施自治州在2002年12月底，全部完成了全州村民委员会第五届换届选举工作，从进行情况来看，还存在很多问题：
（一）乡镇政府领导及工作人员认识不到位，对村委会选举支持力度不够，对村民的自治权没有充分地尊重。首先，一些乡镇党政机关及工作人员把村委会换届选举工作当作上面的一项普通工作任务，还没有认识到村民自治的真正意义及价值。对党的十五届三中全会明确提出的村民自治，对中华人民共和国宪法的规定、对《村组法》的精神实质等问题缺乏应有的认识，对中国历史上这一前所未有的社会变革认识不足。因此，在工作方法上简单草率，只图完成任务。有的甚至不仅不支持村民直选，反而搞“长官意志”，以乡镇领导意志代替村民意志，这就不可避免地出现“指派”村委会现象。从全国来看，这一现象屡见不鲜，如浙江台川前所、杜桥等镇的一些村由农民选出的村委会被镇里撤销，并由政府指派了“村管会”[1]。据中央电视台“今日说法”栏目2004年6月16日报道：陕西省三原县新兴镇王安村村主任选举中，镇政府指定陆万兴为主任，将选举蒲兴运的选票烧掉。这是对村民民主权利的严重贱踏。在恩施州选届选举中，少数地方也出现了这种情况。如恩施市小渡船办事处的大龙潭村、巴东县茶店镇的青岩村。前者由选举指导小组确定少数候选人，后者则由镇政府直接下文指派没有当选的人主持村委会工作。
（二）进展不平衡。恩施自治州地跨2.4万平方公里，有2447个村，这些村有的分布在平地河谷地区，有的分布在高山野岭，自然条件差异极大，经济文化发展水平更是各不相同，因此，村民自治水平也有极大的差异性。在2002年村委会换届选举工作中，有9个村没有完成换届选举工作，不足3人不能组成新一届村委会班子的全州共有382个村。这与恩施州的经济发展状况是紧密相关的，“民主实质是一种利益，在合法的选举程序下对利益的争夺。”[2]恩施州的农村地区目前还比较落后，经济极不发达，村委会能实际掌握的物质利益十分有限，因此，村民的民主热情不高，对选举表现出冷漠麻木。
（三）选举程序不规范造成选举上访问题多。据不完全统计，在换届选举中，恩施州民政局基层政权科共收到群众来访信件395件。具体问题反映在两个方面：一是在选举侯选人问题上，部分换届指导组以自己的意志代替选举委员会的意志，并有意识地在选举前将这一意志在大会上发表讲话，以图左右选民的意志。有的干脆以红头文件指派没有当选的人主持村委会工作，使当选者多次上访；二是在选举不成功之后未按法定时间另行选举，违背了《湖北省村民委员会选举办法》第二十五条的规定，此条要求“当选人数少于三人时，不足的名额应当在选举日之后的十五日以内另行选举，直至选定为止。”
（四）村委会的功能定位有待完善，角色意识有待转化。作为村民自治的核心载体——村委会的功能非常重要，它担负着本村全体村民的希望，但从现实情况来看，村委会角色意识还有待转化，要从传统村治下的“上传下达”，完成上级指派的行政任务向维护全体村民的公共利益，要从“村官”的官本位意识向为村民服务的意识转化。它应更多地体现社区立场，应从全体村民利益的角度考虑问题，而不是单纯地执行上级指派的行政任务。村委会的行政化色彩过浓，影响了自身对村民的吸引力和凝聚力，造成村民选举热情不高。
（五）村民自身民主意识不强、主体意识不够。不少村民认为选举只不过是“走过场”，是糊弄人的，是一种口号。认为选与不选无所谓，选张三或是选李四也无所谓。选举积极性不高，缺乏参与热情。
造成上述现象产生的原因是多方面的。首先是历史传统的影响，使村民对“自治”的认识不足。中国几千年的封建社会，农民始终处于依附地位，在政治上无任何民主权利可言，因此，对村民自治这一新的重大改革还不适应，认为仍然是上面在搞形式、搞任务。没有认识到与自身切身利益直接相关。更没有认识到这是新时期党和国家赋予自己的神圣的民主权利。其次是村集体经济薄弱，村民自治尚缺乏必要的物质基础。马克思曾指出：“人们所奋斗的一切，都同他们的利益有关”[3](P82)。目前，中国村级集体经济，除少数沿海地区比较壮大之外，在广大中西部农村地区还相当薄弱，甚至可以说少数地区还处于赤贫状态。由于我国的农村政策有偏差，农村长期处于被剥夺地位，造成了我国农村的贫穷落后。据经济学家温铁军分析，从1979年到1994年间，国家通过“剪刀差”以农村地区收取费用达15000亿元，年均938亿元。联合国规定人均耕地一亩，是一个人维持基本生存的最低保障，而我国有1/3地区人均耕地不到一亩，但仍然要缴各种税费。这种向最低生存保障收费的情况在世界上还没有过先例[3]。政策偏差导致农村公共积累几乎为零，因此，村委会的工作长期以来主要在收取“三提五统”、抓计划生育等方面，无力改善与村民切身利益相关的公共设施，公共福利等问题。使村委会与村民之间没有了紧密的利益关系。村民自然不会关心与自己无关的“村治”问题。正像温铁军所说的：“民主是财产关系清晰的经济主体分享权利的制度安排。”第三，国家党政机关及其工作人员对“村民自治”的认识还停留在简单的功利立场上，认为搞村民自治是为了村民自己“治理”自己，好让政府轻松，主要有利于基层农村的稳定，他们没有认识到这是中国经济体制改革和政治体制改革的必然，是农民在市场经济主体地位确立之后在政治上的必然要求，是中国基层民主政治的伟大变革，是从政治上赋予农村村民民主权利，充分调动他们建设美好家园的自主性、创造性，从而最终实现中国社会的和谐发展，促进中国整个社会民主政治的建设与发展。同时还应该从“人权”的角度来认识村民自治。村民自治权是“人权”的一部分，是我国政府“人权”意识、“民主”意识的反映。村民自治权是村民的一项基本政治权利。
二、对策
要改变中国目前村民自治程度不高，效果不好的局面，应从多角度、多视野采取措施，将村民自治推向深入、实质的发展。
（一）积极推行《农村土地承包法》，同时大力发展农村集体经济，为村民自治创造物质条件。经济发展状况对村民自治程度有着决定性影响，从恩施州这次选举情况来看，凡是经济比较发达的地区如城郊结合部，村委会选举竞争也往往较激烈，村民参与选举的积极性就高，如利川市东城办事处的关东村，鹤峰县容美镇容美村等。反之，在高山、半高山经济落后地区，村委会选举就很消极，村民的积极性也不高。有的选上了也不愿干，甚至抛弃村委会职务而外出打工。因此，大力发展农村经济是推动村民自治的物质条件。具体而言，可以从如下方面着手：首先，认真贯彻落实实施《农村土地承包法》，为村民自治创设可以物权化的权利。2002年8月29日，我国正式颁布《农村土地承包法》，解决了我国农村土地承包经营权的物权化问题，对深化农村土地承包制度改革有着里程碑式的意义。标志着我国农村土地承包走上了法制化轨道[4]。为其它权利的享有打下了现实基础。其次，应认真贯彻执行中央提出的减免农业税政策。让农民休养生息，积累财富，赤贫状态下的人是不可能去追求政治权利的。第三，壮大村级集体经济，改善农村的公共设施和公共福利。目前，农村集体经济的薄弱使村委会失去了凝聚力。举办任何公共事务和公共事业，都只能靠村民出资出力。这必然会影响村民的积极性，甚至形成对村委会的异样看法。认为村委会无非是要钱要物，谈不上为自己服务。相反，如果经济发达，多数公共事务和公益事业都能由村级集体经济负担，那么农民的负担相应就会降低，他们从村委会那里得到的是利益和实惠，从而就会增加村委会的凝聚力，增加村民对村委会的认同感，最终达到相互一体的效果。
（二）教育、引导农民（包括村委会成员）提高民主意识，增强自治能力。由于农村地区经济文化落后，目前我国村民的民主观念还较淡薄、主体意识不强，村民的自我管理能力和村委会的工作能力都较低。村委会或过度依赖上级乡政府，把自己视为完成政治任务的工具，或误以为自治就是想干什么就干什，不要乡镇领导，甚至不要国家法律，当上“土皇帝”等等。应该说，村民自治与党的领导，乡镇行政管理及国家法律并不是矛盾的，而是一体的。“党领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”[5](96)。行政管理并非强迫命令，而是引导、动员。村民自治不是完全不要党的领导、想怎么干就怎么干。相反，它是在党的领导下，在国家法律的规定之下进行的自我管理、自我服务、自我教育的自治性组织。
对于村民来说，最重要的是教育、宣传与《村组法》有关的法律、法规，提高他们的民主意识，学会使用并正确使用民主权利。
（三）大力发展农村文化教育，提高农民（包括村组干部）的文化素质和政治参与意识，为发展村民自治培养合格的主体。民主政治是需要一定条件的，其中之一就是主体一定要有民主意识。而民主意识是一种复杂的思想文化观念，其中文化素质的高低起着决定性的作用，列宁曾指出过：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字，不识字就不能有政治，不识字只能有流言蜚语，传闻偏见，而没有政治。”[6](P279) 目前，我国广大农村村民的文化素质普遍偏低，落后的文化素质，加上农村的信息闭塞、交通落后等因素，深深地影响到他们的民主观念和民主意识，难免出现偏狭、愚昧、盲从等思想，使他们缺乏对村民自治的基本认识和理解，因而缺乏政治参与意识和政治热情，一味地追求个人利益，缺乏公共意识和合作意识，不能正确看待和处理个人与社会、个人与国家权威的关系。因此，随着村民自治制度的推进，对农民的文化素质要求也提到了新的高度。要加大扫盲力度，减少当前青壮年文盲半文盲率，同时把农村义务教育落到实处，杜绝新文盲的产生。