市制创新是推进中国城市化的基本动力——评戴均良的新作《中国市制》，本文主要内容关键词为：市制论文,中国论文,新作论文,动力论文,评戴均良论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，中国社会主义现代化建设跨入了新的发展阶段，面临着“产业结构不合理，地区发展不协调，城镇化水平低”〔1 〕等城市与区域发展问题的挑战。转型期间的中国经济结构调整的战略性任务是〔2 〕：优化产业结构，全面提高农业、工业、服务业的水平和效益；合理调整生产力布局，促进地区经济协调发展；逐步推进城镇化，努力实现城乡经济良性互动；着力改善基础设施和生态环境，实现可持续发展。显然，城镇化作为国家新一轮发展战略的重要组成部分，对推进中国经济社会全面进步有着十分重要的战略意义。正如戴均良的新作《中国市制》的开篇语所述：中国会在21世纪中叶基本实现城市化，特别是今后20年将是中国城市化发展最快的时期，有计划的推进大中小城市协调发展是具有中国特色的城市化道路，也是关乎国家政治，经济全局的大战略。
一
《中国市制》系统地研究了中国行政区划建制的形成和发展，总结了中国市制的历史演变规律，特别是对新中国成立50年以来的城市发展和行政区划调整所取得的成就进行了认真的回顾，以翔实的资料和生动的笔墨，让读者强烈地领悟到：顺应中国经济社会发展的客观需求，适时推进中国城市型政区的行政区划体制改革，是新中国城镇化发展的基本动力。
中国是城市化后发的国家，具有现代意义的城市型政区的建制制度（行政区划制度）发生，仅有80年的历史。新中国成立以来，社会主义制度下的城市化进程经历了不平凡的发展进程。早在1949年2月， 毛泽东就高瞻远瞩地指出〔3〕：“从现在起， 开始了乡村到城市并由城市领导乡村的时期，党的工作重心由乡村移到了城市”，“必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市”，“只有将城市中的生产恢复起来和发展起来，将消费的城市变为生产的城市了，人民政权才能巩固起来”。在这样的思想指导下，国家确立了“城市建设为经济建设服务”的城市发展方针，在政治、经济和社会各个方面采取了一系列切实有效的措施，稳步推进了中国的城市化进程。特别是1955年6月，为了加强市、 镇建设和行政的统一领导，国务院颁布了《关于设置市、镇建制的决定》，明确了市镇设置的具体规定，从行政区划的角度，规范了市镇设置的标准，促进了城市与国民经济的协调发展，仅“一五”期间，全国大规模扩建了20个城市，一般性扩建了74个城市，新增设市城市17个。1957年底，全国已有建制市177个，比1949年的136个城市增加了41个城市，平均每年新增5个建制市；全国设市城市人口6902万，市镇总人口9949 万，市镇人口占全国总人口的比重达到15.4%。
1958年开始的大跃进以及后来的“文化大革命”，导致了中国经济社会发展的振荡，使城市发展陷入了畸形、滞缓的窘境。直到1978年中共中央第十一届三中全会召开，中国开始了探索有中国特色的社会主义现代化建设的新长征，改革开放促进了中国经济社会的全面进步和发展。为了适应全国经济社会的快速发展，国家先后于1983年、 1986 年和1993年连续三次修订了设市标准，积极探索了“撤县设市”、“撤地设市”等新的设市模式，逐步实现了由“切块设市”模式向“整建制改市”模式为主的市制改革，在1978年至1998年的20 年间， 全国新增建制城市 475个，年均设市23个左右。通过城市型政区的行政区划体制创新，推进了中国的城市化进程，1998年底，全国设市城市668个， 城市总人口3.79亿，占全国总人口30.4%，对比1978年，上升了13.2个百分点。
改革开放所带来的城市建制与发展的成就是显著的。中国是发展中的大国，沿海与内地发展很不平衡。在一个发展不平衡的国度里，如何适应经济社会发展的客观情势，有步骤地推进城市化，戴均良在《中国市制》一书里作了深入的探讨〔4 〕：城市的发展与设置市镇建制必须尊重经济发展的客观规律，必须与经济发展水平相适应，既不能超前，也不能滞后，超前或滞后都会给经济社会发展带来消极影响；推进城市发展要从国情出发，大力发展小城镇是一条成功的经验；市镇建制的模式和标准要适时调整，以适应形势发展变化的要求。这些结论朴实无华，揭示了中国城市化发展进程中城市建制制度改革与创新的重要性和必要性。
二
《中国市制》在充分论证中国城市化发展和城市建制制度改革所取得的成就的基础上，从行政区划角度探索和反思了中国城市型政区建制与城市化发展存在的问题。对这些问题的理性反思和揭示，可更多地引起读者对中国城市型政区建制问题的关注：我国城市型政区建制体制的不完善，与迅速发展的中国城市化趋势不相适应，进一步改革和创新中国城市型政区的行政区划管理体制，是中国城镇化发展的客观要求。
城市内部的行政区划体制亟待改革。按照《宪法》规定，中国城市分为设区城市和不设区城市，直辖市和较大的城市可以设区，县级市不设区。截至1998年底，全国4个直辖市和223个地级市设置737 个市辖区，有4个地级市未设区。中国的市辖区是一级行政区划建制， 有相应的行政级别和政府组织机构。直辖市的市辖区相当于地级建制，地级市的市辖区相当于县级建制。设区城市一般实行“两级政府、三级管理”模式，市辖区通过其派出的街道机构，对基层社区直接管理。但这种模式仅限于直辖市或特大城市的中心城区。由于中国城市内部政区建制滞后于城市化进程，相当多的设区城市的市辖区下设置有乡镇，即使是上海普陀区这样高度城市化的市辖区，仍然有真如、长征这样的建制镇存在，这种现象使中国绝大多数设区城市还实行着“三级政府、四级管理”模式，许多市辖区通过乡镇政府完成其对基层社区的行政管理任务。这些乡镇的管辖范围与幅度产生于计划经济时代，其传统的管理模式及其管辖规模与现代化都市区发展趋势极不适应，诱发许多城市管治问题。而且，街道办事处与乡镇政府组织体制的并存，使城市基层政区建制与政府组织体制存在许多与宪法原则相悖的矛盾，影响了城市综合竞争力的凝聚和发展。
在市辖县（市）体制条件下，直辖市和地级市管辖有市辖区和县，有些县通过撤县设市，变为县级市，由地级市代管，形成市管辖区、县（市）的复合政区结构，使中国的城市型政区基本上成为城乡合治型的广域型政区。伴随着城市化进程的发展，城市规模和经济实力越大，对行政管理的地方自主权要求越突出，对自身行政区划体制改革的要求也越强烈。直辖市和较大中心城市的都市区空间扩展，谋求撤县（市）设区，要求变革发展进程中形成的市辖县（市）体制，以扩大都市区的资源配置权限和发展的制度空间；另一方面，在市辖县（市）体制下的一些强县、强市，随着城市经济实力的成长，追求城市行政等级的变革，以摆脱市辖县（市）体制的制度约束，寻求资源配置与发展的自主权和制度空间。越是经济发达的地区，这两种倾向越明显，诱发一系列诸如经济利益、行政管理和城乡关系等方面的新矛盾，暴露了中国大都市区行政区划体制的不适应性，也显露了城市型政区政府组织层级管理体制的弊端。
分级管理是行政区划的一个重要原则。中国现有城市型政区除香港、澳门为特别行政区外，通名为“市”，很难区别其行政等级。实际上中国城市型政区的行政等级分为省级城市、副省级城市、地（州）级市、县级市，一些地方还有“地方粮票”的副地级市；而宪法规定城市型政区建制分为直辖市、省辖市、自治州辖市等三个层次，从而构成中国城市型政区的“三层四等”的政区建制体系。目前，中国城市型政区有北京、上海、天津、重庆等4 个直辖市、香港与澳门两个特别行政区、15个副省级的特大城市和212个地级市、437个县级市。市的行政等级过多，“不仅外国人分不清楚，就是国内很多人也搞不明白”〔5〕。 如果“市”作为省辖的城市型政区通名，那么直辖市和那些副省级城市的通名制度应该作相应的改革，以释放出二级城市型政区建制的制度空间，理顺直辖市或副省级城市政府与市辖区、市、县政府的层级管理关系，增强城市综合实力，全面提升城市竞争力。
此外，城市型政区的建制标准有待于进一步完善，使其进一步适应中国国情和城市化发展的趋势，避免城市型政区建制过热或停滞现象；如何处理好城市型政区与广域型政区之间的关系，特别是协调好中国的省制、县制和市制之间的关系，也是市制发展中亟待解决的问题。
中国是发展中的社会主义国家，几千年厚重的文明史使其成为世界上行政区划体制最完善的国家之一。古老的中国行政区划制度对东亚、东南亚等许多国家有重要影响。市制是中国对外开放，学习和吸取世界文明精华的成果。尽管中国的市制仍然存在这样和那样的一些问题，但这是发展中存在的问题。“市制相对于省制、县制以及省县中间层建制，都是新的行政区划建制，只有80年的历史，最具生机和活力”，〔6 〕正在变革着中国传统行政区划体制的基本格局。
三
中国的城镇化和现代化是不可逆转的趋势，只有坚持市制的不断完善和创新，协调解决好城镇化进程中的上层建筑领域里的体制关系，才能促进中国城镇化的健康发展。为此，《中国市制》探讨了中国设市模式和设市标准的改革，明确提出了增设直辖市和一批建制市、积极发展小城镇、加快城市型政区内部的行政区划调整，逐步扩大基层政区的管辖幅度和规模等市制创新的主张，以适应并推进中国城镇化的发展进程。
增设直辖市和一批建制市是事关中国政治和经济全局的一个战略措施，是对中国行政区划管理体制的完善和重要创新。“通过增设直辖市逐步划小省份；通过增设地级市、推行市领导县体制，促进城乡协调发展，共同进步，并逐步取消地级管理层，实现省直接领导县；通过增设县级市适应农村剩余劳动力转移的需要，承接大部分农村向城市转移的人口，并调动地方发展和竞争的积极性， 激发县域经济发展活力”〔7〕。显然，《中国市制》提出了今后一个相当长时期内市制创新的基本思路，以市制的创新，来统揽改革中国的传统省制、县制和省、县之间的地级行政管理体制。
增设直辖市是关于特大城市管理体制创新的战略性谋划。中国现行行政区划体制存在的主要问题是地方政府活力不够，区域经济发展速度不快；部分省、自治区管理幅度过大，潜伏着危害国家安全的因素。造成这些问题的主要原因是中国行政管理层次太多、管理幅度极不均衡。因此，行政区划体制改革和完善的方向是调整幅度、减少层次、增强活力〔8〕。其中，关键在于科学地调整各级政区的管理幅度， 特别是调整省级政区和县级政区的管理幅度，才有可能取消省、县之间的地级层次。调整省级政区的管理幅度，就是要划小省区，对此，学术界早有舆论。划小省区有不同的模式，通过增设直辖市模式应作为划小省区的主要模式。直辖市体制是以中心城市管理为核心的市制；省制是以地域管理为主体的体制，从发展趋势看，二者不能相互替代，也不能相互排斥，而是我国一级政区建制中相互并存、优势互补的两种体制。据最近的统计数据，中国全国总人口达到12.95亿，其中大陆31个省、自治区、 直辖市和现役军人的人口数为12.6583亿，理论上可以设置12～15 个直辖市。选择新的直辖市，应该是那些具有相当规模和实力的区域性中心城市，其中常居人口规模不少于200万；经济实力雄厚， 除了居民收入和生活水平比较高以外，至少还是中央财政税收的重要贡献城市；此外，还应该是具有相对单一的辐射与影响的区域空间。符合增设直辖市的目标地区有齐齐哈尔——哈尔滨地区、沈阳——大连地区、青岛——烟台地区、徐州——淮北地区、郑州——洛阳地区、广州——深圳地区、武汉——宜昌地区、西安——兰州地区。此外，在西部的大省或民族自治区要有意识地培育省会城市以外的特大城市，为未来的行政区划调整作准备；在东部地区，对北京、上海等直辖市的管辖区域可以适当扩大些。理所当然，这些战略性的主张是探讨性的，还有待于条件成熟和慎之又慎的论证。
从20世纪80年代中期开始，中国的市领导县（市）的地级行政管理体制逐步演变成一级行政区划建制。1998年底，全国有70%的县置于市领导县（市）体制之下。实行市领导县（市）体制，在相当长的时期内，仍然是适应中国省级政区幅员过大、人口众多、自然条件复杂多样、信息传播不完备的国情需要，是发挥城市经济文化的辐射功能、促进城乡协调发展、逐步缩小城乡差别，实现城乡一体化的需要。当代城市已经不是传统意义上的点状城市，而是具有显著区域性特征的城市。在中国省级政区管理幅度没有出现显著性变革的时期内，市领导县（市）体制仍然在组织和发展各具特色的区域经济发展方面发挥着积极作用。但市领导县（市）的地级行政建制的存在与“调整幅度、减少层次、增强活力”的宏观行政区划体制改革的趋势是相悖的，现实中也存在许多需要改革和完善的地方，突出表现为市与县（市）之间的权力、经济利益（财税体制）和城乡行政管理方面的矛盾。因此，长远的改革目标是取消省、县（市）之间的地级中间管理层次，实现省直辖县（市）的行政区划管理体制；操作上一定要因地制宜，从实际出发，分类指导，分步实施，绝不能一刀切。
无论是直辖市体制还是市领导县（市）体制，都有撤县（市）改区或撤区改县（市）问题，以及相应的基层政区调整和社区建设问题。从县改区和区改县的情况比较看，这两种行政区划变更都要根据实际需要，要因地制宜，既不能一概肯定，也不能全盘否定，而是要从有利于经济发展和行政管理的需要出发，具体情况具体分析。从体制上看，县比市辖区更有活力一些，因此远郊县应尽可能地避免撤县改区，近郊县县改区也应尽量控制。直辖市的远郊县改为二级市更有利于增加发展活力。至于区改县，应该说是一种纠偏，前提条件是远离市区，特别是“飞地”型的市辖区，适宜于独立的县制或市制。市辖区内的街道办事处的体制改革，不能仅就街道办事处自身而论，而应该放在整个城市行政管理体制中统筹研究改革思路。区、街、居规模过小是导致中国城市机构臃肿、人浮于事而管理层次过多、管理效率低下的重要原因。随着交通通讯、新闻传媒等管理手段的改善，特别是计划经济体制向市场经济体制的转变，具备了减少行政管理的层次和调整行政管理幅度的条件，合并一些小的街道办事处的时机已经成熟。作为派出机构的街道办事处，其辖区规模不宜太小，也不能太大，一般以5～8万人比较合适。这样，50万人口以下的城市就可以不设区的建制，最多只设10个街道办事处就可以了。同时，街道办事处的改革要与市辖区和居委会一起考虑，统一规划。总的思路是调整街道办事处和居委会的管辖幅度，扩大街道办事处和居委会的辖区规模；逐步虚化市辖区体制，将市辖区的部分管理职能下放到街道办事处，从实际出发调配职能；充分发挥社区组织和社会中介组织在城市管理和社会服务方面的积极作用，使街道机构实实在在地担当好组织、协调、指导的角色。
加快发展小城镇必须改革和创新乡镇行政区划管理体制。乡镇规模小，发展腹地和辐射空间有限，制约了第二、三产业的发展，造成大量重复建设和资源的浪费，污染了环境，加大了行政成本开支，增加了农民的负担；一些城市地区的小规模、多层次的乡镇建制，还影响着城市规划的有效实施，增加了城市基础设施建设的难度。因此调整乡镇行政区划，扩大乡镇规模，有利于提高小城镇发展水平，减少地方行政开支，减轻农民负担。新形势下的乡镇行政区划调整，一定要认真研究，慎重决策，避免反复，总的原则是要有利于增进基层人民群众的根本利益，有利于地方经济建设，有利于乡镇行政管理，有利于小城镇发展。为此，要因地制宜，分类指导，不搞一刀切，一哄而起；尊重现实，着眼于发展，把行政区划调整与乡镇经济社会发展的长远规划、特别是小城镇发展的长远规划衔接好，综合考虑各类资源的合理配置，构建至少可以维系20年以上发展需要的行政区划管理体制；合理布局，突出重点；抓好试点，逐步推开。
从市场经济的规律出发，市制改革的远期目标应该是减少行政管辖层次，全国的市在法律上只有两个层级：中央直辖市和省辖市。城市的行政管辖层次（行政隶属关系）与城市行政等级制度要区别看待，不能一概而论。省辖市的法律地位是平等的，但可以根据其规模、实力以及对国家财税的贡献程度，分为不同的行政地位（副省级、地厅级、副地厅级、县级）。中国是单一制的国家，地方的权限取决于上级政府所赋予的行政管理职能。城市之间的规模、实力和财税贡献程度的地理差异是客观存在。从刺激城市之间的竞争、加快城市发展角度看，维系城市之间的行政等级制度不是什么坏事，关键是要建立科学、规范的城市行政等级的升迁动态管理制度，使之规范化、制度化。改革市制的等级结构可以结合改革市的通名进行。比如，直辖市改称“都”，副省级市和较大的地级市改称“府”、县级市仍然为“市”。“都”一般是指大都市，国际上的大都市就是特大城市；“府”在中国行政区划史上有1000多年的历史，中国第一个府建制就是大唐都城长安所在地，“府”起源于城市地区，后来一直作为省级与县级之间的政区建制而存在，有着厚实的历史基础，用“府”作为副省级城市和地级市的通名，是能够体现中国政区建制的历史特色。“都”、“府”可以管辖市，为大都市区的二级政区建制释放出制度空间，有利于大都市区的发展和科学管治。
总之，《中国市制》从不同的层面全面探讨了中国市制的改革和创新，提出了许多独特的见解。戴均良是从事中国行政区划高层次管理工作的公务员，《中国市制》是他第一本论述城市建制与行政区划体制改革的学术著作。书中翔实的资料、严密的论证、关于市制改革与创新的战略性构思等，凝聚了作者丰富的管理实践经验和紧跟时代、勇于创新的开拓精神。作为一名关注并从事中国市制和行政区划体制研究的专业理论工作者，我对戴均良一系列关于中国市制改革与创新的理论观点有着强烈的共鸣。为此，写下这些文字，算作是学习《中国市制》的一点体会，以参与中国市制改革与创新的讨论。
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