基层组织任期延长的治理意蕴
李文钊
【摘要】 在实行任期制的情况下，时间和届数是关键的制度要素，它们构成了完整任期制度的主要内容。村民委员会和居民委员会的任期实现从三年向五年的转变，有利于解决治理主体的激励性问题，能够实现不同制度之间的有效衔接和协调，从而提升基层治理质量，实现基层治理现代化。
【关键词】 基层组织 任期延长 基层治理
村民委员会和居民委员会是基层治理的组织基础，前者涉及农村治理，后者涉及城市社区治理，二者都是基层治理体系中的核心治理主体。为了更好地促进农村治理和城市社区治理，我国对村民委员会和居民委员会的任期制进行了修改，试图通过延长基层组织任期更好地激励村干部和居委会干部做好农村和城市社区的各项工作。完善基层组织任期制度是推动基层治理现代化的重要举措，必将对基层治理产生深远影响。
领导人选拔、任期制与治理现代化
只要有国家的建立，就会产生治理问题，出现治理主体与被治理对象的分化，而拥有权力的治理主体有可能利用权力实现自身利益，从而损害没有权力的治理对象的利益。拥有权力的治理主体与没有权力的治理对象之间如何有效互动成为治理难题。
中国在吸收借鉴西方国家的经验基础之上，建立了党管干部的人事制度、人民代表大会制度以及人民当家作主制度，实现了党的领导、依法治国和人民当家作主的有机统一。由此，中国特色的治理主体选择体系逐步建立。党的领导是治理主体选择的根本性制度安排，主要通过党管干部制度来实现。《中国共产党章程》和《中华人民共和国宪法》对党和国家领导人的选举制度进行了规定，《党政领导干部选拔任用工作条例》对党和国家以及地方的工作部门和内设机构领导的选拔进行了规定。《中华人民共和国公务员法》对依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员进行了规定。任期制是治理主体选择的重要制度安排，它主要针对领导人选拔，通常涉及任职时间和任职届数两个核心要素。
对于基层治理，中国分别在农村实行村民自治，在城市社区实行居民自治，村民自治的重要主体是村民委员会，居民自治的重要主体是居民委员会。村民委员会和居民委员会的领导人选拔，是自治能否取得成功的关键。在2018年修改《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》之前，村民委员会和居民委员会的任期为三年，可以连选连任。这意味着，一方面，村民委员会和居民委员的任期少于党和国家各级领导的任期；另一方面，由于任期时间较短，任期制度可能会出现不协调，增加政府的运行成本。
(4)对于必须压覆的矿产地，应对工程项目的选址方案、设计方案，作对比分析，并对现选址方案和设计方案，进行最优化论证，对工程项目建成后所能发挥的社会经济效益，进行说明，以充分阐述工程的最优方案压覆矿产资源的不可避免性。
新时代基层组织任期变革的背后考量
因为任期短会导致激励难题、短视效应以及协调难题，中国开始了基层组织任期制度改革。第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议决定对《中国人民共和国村民委员会组织法》作出修改，将第十一条第二款修改为：“村民委员会每届任期五年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。”与此同时，对《中国人民共和国城市居民委员会组织法》作出修改，将第八条第一款修改为：“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。居民委员会每届任期五年，其成员可以连选连任。”
在实行任期制的情况之下，任期的时间和届数是关键制度要素，它们构成了完整任期制度的主要内容。一旦任期时间过长，就会使得治理主体的替换成本过高，治理共同体不能够对治理主体进行及时有效监督。而任期时间过短，则会使治理主体为了追求连选连任而采取一些短期行为。村民委员会和居民委员会的三年任期制度在时间上就有一些过短，不利于农村和城市社区的可持续发展。比如，一些村干部工作两年就面临着新的选举，而熟悉工作本身也需要一定的时间，这就导致村干部真正投入工作的有效时间只有一年。
2.2 两组患者出院后发生不良反应情况 对照组患者出院1个月后大便出血1例，牙龈出血1例;3个月后大便出血2例，皮肤黏膜出血2例，下肢血栓栓塞2例;6个月后大便出血2例，牙龈出血2例，胃出血1例;下肢血栓栓塞2例。实验组出院6个月后牙龈出血1例。两组患者出院3、6个月发生不良反应情况比较差异有统计学意义(P＜0.05)。
3)对注浆参数进行优化设计，确定注浆液水灰比采用1∶2，注浆压力采用高压力注浆，锚杆注浆压力不低于7 MPa，锚索注浆压力不低于10 MPa，中空注浆锚杆最佳注浆时机在巷道掘出后3～5 d或滞后掘进工作面10～20 m位置，中空注浆锚索最佳注浆时机为锚杆注浆完成后5～8 d或滞后掘进工作面30～50 m位置，达到了锚注一体化支护预期的技术指标，取得了较好的支护效果。
其次，村民委员会和居民委员会的三年任期制度，容易产生制度协调和制度摩擦难题。比较理想的状态是，上级政府换届之后，下级政府也进行换届，这样有利于政令统一和各项战略政策的落实。而村民委员会与居民委员会的三年任期制度可能使得其与乡镇、街道换届不一致，不利于村民委员会与乡镇之间、居民委员会与街道之间的有效协调。此外，除了与各级政府进行协调外，村民委员会和居民委员会还需要与党的基层组织进行协调。
首先，村民委员会和居民委员会的三年任期制度，容易产生激励难题，不利于基层治理质量的提升。与终身制相比，任期制是人类公共事务治理的重大进步。任期制整体上会对治理主体产生激励与约束作用，如果在任职期间治理绩效不佳，治理主体就可能会面临被淘汰的压力。这种压力使得治理主体逐渐形成了“绩效意识”，在其任职期间设立绩效目标，并且通过绩效提升来实现连选连任。此外，任期制也为民众重新选择治理主体提供了契机。当治理主体不能够达到治理绩效目标时，就可以通过选择新的主体来提升治理质量。
建构科学、完备、系统的基层治理制度体系
不可否认，村民委员会和居民委员会任期的延长，也可能给群众基层自治带来一定的“治理风险”。这些“治理风险”的核心是：当选择了错误的治理主体时，对治理主体进行替换面临着较大的成本风险。在任期三年制的情况下，村民和居民可以很快对治理主体进行替换，而在五年任期制的情况下，村民和居民需要等待较长时间才能够对治理主体进行更替。事实上，治理主体的任期与绩效，需要进行实践检验，才能够获得最优的解决方案。因此，未来可以在延长任期制的同时，对任期的届数进行规定。随着制度的运行，可以根据实际情况，作出任期最多不能超过三届的限制。当然，从理想状况来说，只要选举是公平的，任期届数也不是问题。任期届数越多，表明越受欢迎。总体而言，任期届数需要与基层群众治理主体队伍进行有效协调，真正为高质量基层治理提供人才保障。
为了避免任期延长可能给基层群众自治制度带来的“治理风险”，需要进一步完善监督与制约制度，使人们不仅能够选择较好的治理主体，还能够促进治理主体按照治理对象的要求实现高质量治理。要在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等制度体系上下功夫，建立科学、完备、系统的基层治理制度体系。基层治理制度体系强调基层治理由一系列制度体系构成，任期制度只是其中重要的制度之一，政务公开、民主决策等其他制度体系也是重要的组成部分，任期制度需要与其他制度有效配合，才能够为高质量基层治理提供保障。
就民主选举而言，需要做好宣传、教育和说服等工作，让村民和居民认识到任期制度延长对民主选举可能产生的影响。对于民主决策而言，需要进一步完善政务公开、决策规则、决策权限等制度，更好地约束治理主体的决策行为，真正实现村民和居民的自我管理、自我服务和自我教育。对于民主监督而言，需要在村务监督委员会或机构运行方面下功夫，提升监督质量，更好行使监督权力，让权力在阳光下运行。
【参考文献】
①《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国村民委员会组织法〉〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉的决定》，新华网，2018年12月30日。
②《村委会任期延长，基层治理更稳定》，《新京报》，2018年12月30日。
【中图分类号】 C913
【文献标识码】 A
责编/孙渴 美编/杨玲玲
（作者为中国人民大学公共管理学院教授、博导，首都发展与战略研究院副院长）
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