我国失地农民安置补偿模式的重构，本文主要内容关键词为：重构论文,失地农民论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年，随着中国工业化和城镇化的加速进行，越来越多的农民因为土地被征用而成为失地农民。目前，全国已有失地农民约2500万人，而且在未来的10年中至少还会再形成3500万人左右的失地农民。因此对失地农民的安置补偿是否合理将关系到农村经济的发展和整个社会的稳定。
一、失地农民权益流失分析
在重构失地农民安置补偿模式并对其进行合理补偿之前，必须弄清楚的基本问题是：失地农民到底失去了什么？就中国的实际情况而言，失地农民失去的不仅是土地这一物质实体，而且包括一系列附着在土地之上的权利和利益。具体包括下面几个方面：（1）失去基本的就业权；（2）失去稳定的社会保障权；（3）失去一项经济价值极高的财产权利；（4）失去低成本的生活和发展方式权。
二、对现有失地农民安置补偿模式的分析
（一）当前安置补偿模式的特点
当前，国家对失地农民进行安置补偿的主要依据是1998年修改执行的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的相关规定（注：详细内容参见《中华人民共和国土地管理法》相关内容，限于篇幅，此处不再赘述。），这种模式是一种“超低、不完全”的安置补偿模式。“超低”是指给予失地农民的征地补偿费数额低；“不完全”是指相对土地所特有的就业、保障功能而言，现有的安置补偿模式未能替代土地的这两项功能，未能解决好失地农民的就业和社保问题。概括起来该模式有以下几个特点。
1.货币补偿为主，数额很低
“超低、不完全”安置补偿模式的一个主要特点就是倾向于“要地不要人”，实行以单一货币补偿为主的方式。一项对浙江省10个建设用地项目进行的抽样调查表明，在安置的3379人中，一次性的货币补偿的比例高达94.1％[1]。货币补偿是国际上发达国家通用的征地补偿办法，是一种生活指向性安排。但我国实行的货币补偿政策的最大问题是农民实际得到的补偿费数额太少：（1）相对于保证农民生活消费水平而言，补偿过低。浙江大学一项对5个城市255个失地农户进行的典型调查显示，2000年这些被征地农产人均获得的补偿按目前的物价水平仅能维持2年半的基本生活。（2）相对于农民土地的预期收益而言，补偿过低。新一轮的土地承包期是30年，一些农户靠土地经营年收入可达万元，扣除已过的承包年限，其预期收入也在20余万元，远远高于征地补偿费。（3）相对于政府的土地出让金而言，补偿过低。
2.招工安置为辅，但失业率高
“超低、不完全”安置补偿模式的另一个主要安置途径就是安排失地农民入城就业。由于失地农民文化素质低、缺乏其他劳动技能，在激烈的城镇劳动力市场竞争中处于不利的局面，就业后的失业率较高，有关统计显示目前已在75％以上。而那些没有被列入招工计划的失地农民，自谋职业者仅占该群体总人数的10％～15％，剩下的失地农民成为“种地无田、就业无门、社保无份”的城市流民。
3.社会保障覆盖面过小，失地农民生活后顾之忧大
据统计，失地农民加入城镇社会保障系统的只占总人数的5％左右，农民在失地的同时失去了农民的身份和土地的保障功能，又未获得市民的社会保障待遇，其今后的生活将面临许多未知的风险和极大的困难。
（二）“超低、不完全”安置补偿模式存在的原因和困境
我国所实行的“超低、不完全”安置补偿模式是计划经济时代的产物，在计划经济体制下有其合理性。新中国成立以来，国家与农民在土地方面的关系是：土地由国家无偿分配给农民耕种，体现“耕者有其田”的社会主义优越性；国家建设需要土地时再从农民手中征用，并给予一定的补偿，属于典型的计划式生产资料调拨方式。在这种条件下，一方面，对失地农民更多的是考虑安置和补偿，比如招工就业、留地安置等方式，而不是根据被征用土地的质量肥力、地理位置、区位条件、供求关系等因素进行等价交换。由于当时所有的生产资料都是采取这种方式进行分配，加上城市化的速度较慢，失地农民的数量有限，国家也有能力对数量较少的失地农民进行安置补偿，因此这种安置补偿模式被农民和社会各方面所接受。另一方面，“超低、不完全”的安置补偿也为国家财政节省了资金，有力支援了国家的工业化和城市化。但在市场经济条件下，这一安置补偿模式已经失去了其存在的合理性。
1.市场经济要求包括土地在内的各种生产要素均以市场机制进行配置，充分发挥价格机制的作用。农民按市场价格购买生产和生活资料，而作为农民集体财产的土地却继续实行配给式征用和超低补偿，显然不合理，这是对农民财产的一种剥夺，极易引起他们的抵触情绪，在安置补偿问题解决不好的情况下导致矛盾激化，使社会秩序的稳定受到威胁。
2.“超低、不完全”安置补偿模式对征地补偿费的计算和分配不科学。在现行模式下，征地补偿费的数额是以土地的平均年产值的数倍计算，其倍数的确定缺乏科学依据且波动幅度过大。这一测算方法对各地的经济发展水平和种植结构、耕作水平的差异缺乏体现，无法反映土地的区位价值。同时征地补偿费分配机制不合理。《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补偿费必须专款专用，不得挪作他用。”这就意味着，农民个人所能明确获得的补偿费只有地上附着物和青苗补偿费，占全部征地补偿费的极少部分，大约只有5％～10％。占征补偿费主要部分的土地补偿费，则全部由农村集体支配，理论上该部分应用于发展生产、促进就业、增加农民福利，但实际中却经常被用作农村集体组织的日常开支、代缴各种税费、搞“政绩工程”，甚至被村干部贪污挪用，极大地损害了农民的利益。
3.“超低、不完全”安置补偿模式没有为解决失地农民就业和社会保障预留必要的政策空间。它没有预见到就业市场化和保障社会化的影响，在政策上没有对失地农民就业和社会保障进行必要的调整，不适应市场经济的要求。随着企业用工制度的改革，招工就业安置已经失去了原有的作用和意义，强迫用地单位接纳失地农民在市场经济条件下是不可行的。而为失地农民提供社会保障的方式由于受到资金限制，在不改变征地补偿费的数额和分配使用方式的情况下很难有所作为。其他的安置方式诸如留地安置等，也由于土地承包等原因造成土地不能进行再调整而无法实施。
三、“统筹兼顾、合理补偿”安置补偿模式的构建
新的失地农民的安置补偿模式应立足于我国的实际情况，遵循“以人为本”的科学发展观，适应市场经济体制和城市化进程的要求以及全面建设惠及广大农村的小康社会的要求。因此，我们认为应采用“统筹兼顾、合理补偿”安置补偿模式，对失地农民进行安置补偿。所谓“统筹兼顾”，就是在制定失地农民安置补偿政策时，应兼顾国家（包括各级政府）、用地单位、农民集体和农民个体四者的利益。既要在国家财政资金有限的情况下，积极推进我国的工业化和城市化进程，促进各地经济的发展；又要充分保护失地农民的合法权益，安排好失地农民的日后生活，实现工业化、城市化和土地征用的良性循环。所谓“合理补偿”，是要以提高征地补偿费为核心，针对失地农民丧失的各种权益，对其进行全面的补偿，保证他们生活和发展的需要。
（一）改革征地补偿费测算方法，提高征地补偿费数额
针对当前征地补偿费按“产值倍数法”测算而导致补偿数额偏低的问题，我们建议用“综合因素法”代替“产值倍数法”重新测算征地补偿费。“综合因素法”是在被征用土地平均收益水平的基础上，综合土地的质量肥力、地理位置、区位条件、供求关系等因素，评估确定该区域征地价格的平均水平。“综合因素法”较之“产值倍数法”的优点在于：第一，由于可依据多种因素确定区域土地平均价格水平，使征地价格在同一区域内能够统一，解决了“产值倍数法”存在的价格确定难、波动大，无法体现土地的潜在收益等问题。第二，“综合因素法”由于考虑了土地的质量肥力、地理位置、区位条件、供求关系等，更好地体现了土地所有者的土地财产关系，使征地补偿费不仅包括土地当前用途的价格，而且注重土地的未来价值，使征地补偿费更合理。据估计，运用“综合因素法”，能够将征地补偿费在现有基础上提高一倍多，使解决失地农民问题在资金方面有更多的回旋余地。
（二）调整征地补偿费的分配和使用方式
在改变征地补偿费测算方式的同时，更要注意征地补偿费的分配和使用方式，既要把征地补偿费这块“蛋糕”做大，又要分好，使其真正发挥对失地农民的补偿作用。具体而言包括三个方面。
1.地上附着物及青苗补偿费——物归原主。在地上附着物及青苗补偿费仍旧归其所有者、维持原有政策不变的同时，我们应注意两个问题：一是青苗补偿费应根据不同农作物的经济价值区别对待，对一些名优特农产品应适当提高补偿费；二是对于拆迁的农户住房，应严格实行“拆一还一”的政策，在城镇中建立失地农民居住点和相关的配套设施，解决好他们的安居问题。
2.安置补助费——就业基金。在新的失地农民补偿制度中，应将安置补偿费的主要使用方向和目标定为扶持失地农民再就业，解决失地农民特别是中青年农民的长远生计问题。实际操作中，可以将安置补助费分为三个部分：一是就业培训基金，二是创业扶持基金，三是提供就业信息和咨询业务机构的日常费用。就业培训基金主要用于失地农民为重新就业而参加的各类职业培训花费，在规定的数额内凭发票对失地农民的培训花费足额报销。创业扶持基金是针对愿意自主创业的失地农民，除了其职业培训费可以报销以外，在严格审查创业项目的真实性和可行性后，由创业扶持基金向提出申请并通过审查的失地农民提供低息贷款。就业信息和咨询机构主要任务是为失地农民提供有关的就业培训、岗位信息和就业指导服务。
3.土地补偿费——社会保障基金。土地补偿费应该主要用于失地农民社会保险制度的建立，以解决失地农民的长期基本生活保障，为他们营造稳定的发展环境。这样可以减少征地纠纷，提高征地效率，加快城市化的进程。
我国目前的城镇社会保险具有“高基数、高费率、高待遇”的特征，如果将其简单地应用于失地农民，既不合理也不实际。因此，失地农民社会保险制度在设计上既要能符合失地农民的愿望，满足他们的基本需求，又要在经济上具有可行性，减少制度运行的成本。在具体操作中，失地农民社会保险制度可实行“统账结合”的模式，即社会统筹和个人账户相结合。社会统筹体现社会公平和社会共济性质，以及国家的基本补偿义务；个人账户体现效率和保障水平以及个人保障义务。社会统筹的水平应略高于城镇居民最低生活保障金，这是建立失地农民保险制度的最低成本。个人账户按权利义务对等原则，设计不同的缴费标准，失地农民可根据集体和个人缴费水平的不同获得不同的保障。
失地农民社会保险制度按失地农民的年龄可分为三种形式：一是对失地劳动力，应立即为其办理“农转非”手续，按其在农村的劳动年限（18周岁起算），每满2年为期缴纳1年的社会养老保险费，一次性缴纳，最高为15年，以后由本人继续参加养老保险和医疗保险。二是对达到退休年龄的失地农民（男60周岁，女55周岁），在办理“农转非”手续后，为其一次性缴纳15年养老保险和大病医疗保险，从次月起按月发放。三是对于未成年的失地农民，办理“农转非”后根据各地经济发展状况给予最低生活标准补助，成年后作为城镇新生劳动力同等对待。
上述失地农民社会保险制度要发挥预期效果，落实资金是关键。所需资金可由政府、村集体（村民小组）和个人分别合理负担。其中政府出资部分不低于资金总额的50％，从土地出让金收入中列支；集体负担部分不低于35％，从土地补偿费中列支；个人最多承担15％。即把原来支付给村的土地补偿费的绝大部分直接划入劳动部门的专户管理，用于失地农民的社会保险统筹。根据国际经验，保险基金的营运一般交由多个私营机构共同经营，在安全性的基础上提高盈利效率。
（三）其他相关的政策措施
1.加快农地产权制度改革，确立失地农民受偿的法律依据。
第一，确立农地的产权主体——村民小组。根据我国农村的实际情况，把村民小组作为我国农地的产权主体是合理的现实选择。因为村民小组是农民集体经济组织，符合我国关于农村土地归农民集体所有的法律规定；村民小组在土地发包、调整过程中往往具有实际的绝对性权威，事实上拥有农地的所有权；根据产权经济学的理论，私有产权能“实现将外部性较大地内在化的激励功能”，但我国社会主义的基本性质决定了农地只能是集体所有而非农户私有，因此村民小组作为农村中最小的集体组织，其效率无疑是最高的。
确立村民小组为惟一的农地所有权人，可以在明晰产权主体的基础上有效避免征地补偿费被其他经济和行政主体任意占用，使村民小组合法地独立拥有和支配征地补偿费，并在村民小组的范围内以公开选举的方式成立“征地补偿费监督委员会”，对征地补偿费进行有效监管。
第二，明确农地的产权边界。国家在立法上应明示农地所有权人除拥有土地占有、使用、收益权外，还拥有比较完整的处分权。比如允许农地所有权人以集体土地入股分红，允许集体土地进入建设用地市场流转等。失地就意味着失去这些权利和相应的收益，理应受偿，这是失地农民受偿的法律依据。
2.各地政府应树立正确的发展观和政绩观，弱化“以地生财”的动机。在全面建设惠及广大农民的小康社会的新时期，征用土地不仅要考虑降低征地成本、扩大招商引资、增加财政收入，还要考虑失地农民生存与发展，并把对失地农民的补偿情况作为一项考核指标来衡量地方政府的政绩。
3.政府必须打破城乡二元劳动力市场。要取消就业中的城乡户籍歧视，实现城乡统一的劳动力市场，积极建立服务中介组织，为广大失地农民提供丰富翔实的招工信息，帮助失地农民尽快在非农岗位上就业。劳动保障部门应针对失地农民的教育文化水平的特点举办职业培训，着重培养失地农民的专业技能以及一些经营管理知识，适应社会的需要。
4.完善相关法律制度，加强对失地农民的法律保护。作为一个法治国家，我们应重视“失地农民问题”的法治化。首先，要理清农村土地上社会公正与效率、私人利益和社会利益的关系问题，树立“以民为本”的思想，并将之贯穿于立法工作中，保护失地农民。其次，要从维护和促进社会整体利益、法治社会的公平和正义的角度来做工作，在司法实践中自觉抑制公权的滥用，保护失地农民的利益。再次，针对现行征地中出现的公权私用、侵害失地农民利益的案件，应从快从严处理，全面实现对失地农民的保护。
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