转型期中国出版业政府规制分析，本文主要内容关键词为：出版业论文,转型期论文,中国论文,规制论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G23 文献标识码：A 文章编号：1004-8626(2010)o1-0020-06
一、我国出版业规制体系
(一)规制体系
和大多数国家普遍采用政府规制的方式不同，在进入转型期后，中国逐渐建立并完善了对出版业进行规制的是双重管理体系，即执政党的有关机构和政府专门机构共同对出版业实施管理。一方面，中国共产党的宣传部门——各级党委宣传部，主要对出版进行意识形态和舆论导向方面的领导和管理；另一方面，政府职能部门在党的宣传部门的领导下，除了负责出版的意识形态和舆论导向外，还对出版的编辑、出版、印制、发行等环节依法进行管理。同时，为保障整个出版业的正常运行，各级出版行政管理机构又在相当程度上对各出版机构的经济行为采取了多种形式的经济性规制措施，具体如图1所示。这种规制体系反映出转型期中国出版制度的两个基本特征：一是出版业的意识形态特性。在转型过程中，出版业的文化属性和产业属性被相继得以承认和彰显，但它作为上层建筑重要构成部件的意识形态属性一直没有淡化；同时，现行《宪法》规定了我国意识形态的一元化，这就为中国共产党从意识形态角度对出版业进行管制提供了充分的合法性。二是在目前我国的政党和政府体制下，党对政府虽然具有领导和监督的责任，但二者对出版业的规制具有明确分工。
图1 我国出版规制体系
(二)政府规制机构及职能
在我国，各行各业的管理部门往往就是该行业的管制部门，它们在管理行业事务的同时一般也都会针对行业内的许多具体事务进行管制。出版业的规制机构就是我国出版行政管理部门——国家新闻出版总署及地方各级新闻出版局。
出版行政管理机构对出版业的规制目标及具体职能是在法律框架下规定的。2002年国务院颁布的《出版管理条例》设定了我国政府规制出版业的基本目标是加强对出版活动的管理，发展和繁荣有中国特色社会主义出版事业，保障公民依法行使出版自由的权利，促进社会主义精神文明和物质文明建设。同时，该条例还对出版规制的政府机构职能予以明确规定：“国务院出版行政部门负责全国的出版活动的监督管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责有关的出版活动的监督管理工作。县级以上地方各级人民政府负责出版管理的行政部门负责本行政区域内出版活动的监督管理工作。县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的出版活动的监督管理工作。”其中，国务院出版行政部门是国家新闻出版总署，地方出版管理部门是地方各级政府的新闻出版局(包括省、市、县三级)。
国家新闻出版总署作为全国出版业规制的政府主体，其职能前后有所调整。根据2008年7月国务院发布的《国家新闻出版总署(国家版权局)主要职责内设机构和人员编制规定》，目前新闻出版总署的主要职能包括十三项：包括起草新闻出版、著作权管理的法律法规草案，拟订新闻出版业的方针政策，制定新闻出版、著作权管理的规章并组织实施；制定新闻出版事业、产业发展规划、调控目标和产业政策并指导实施；监管出版活动，组织查处严重违规出版物和重大违法违规出版活动，指导对从事出版活动的民办机构的监管工作；负责对新闻出版单位进行行业监管，实施准入和退出管理；负责出版物内容监管；负责对互联网出版活动和开办手机书刊、手机文学业务进行审批和监管；拟订出版物市场的调控政策、措施并指导实施，指导对出版物市场经营活动的监管工作；负责全国新闻单位记者证的监制管理；负责印刷业的监管；负责著作权管理工作等事项。
地方出版规制主体是地方的出版行政部门，包括省、市、县三级新闻出版局，但以省级为主，它们在国家新闻出版总署的领导下，对本地区出版业依法实施规制。
二、我国出版业规制的方式和依据
(一)规制方式
我国出版业的政府规制具体采取的是预惩制与追惩制相结合的方式。预惩制就是根据有关法规，对部分出版行为事先设定必须执行的规范和程序，并通过申报、审查、核准等方式，对各出版机构的有关行为决策做出严格的规定。追惩制则是根据相应法规，对出版机构或个人可能发生的一些违法行为和违规行为做出必要的惩治。由于我国所有出版机构都被纳入到国家行政管理体系中，因此在通常情况下，政府对出版业采取预惩制方式显得更为有效。
在具体规制手段的设计方面，目前我国出版业政府规制主要采取法律约束和行政管理两种方式。法律约束指国家通过颁布并实施一系列法律、法规，对出版机构的各种行为予以明确的规定和约束。由于我国出版业政府规制涉及面广、专业性强，所以需要不同层次、不同效力等级的出版行政法律规范加以调整。行政管理手段主要是指国家新闻出版总署、各级党委宣传部和各级新闻出版局按照行政隶属关系，运用行政手段直接干预或约束各级出版社的有关行为，甚至直接干预出版社内部的有关规章制度和工作程序。一般包括，上级主管部门对下属出版社的垂直综合管理和垂直职能管理，上级主管部门下达的指令性计划，上级主管部门与下属出版社之间横向关系的协调等。
(二)规制的法律法规依据
新时期以来，我国出版业经历了一个从单纯的行政规制向行政规制与法律规制相结合的发展过程，出版法律法规的颁布和实施是这一转变的具体体现。20世纪90年代，我国先后颁布实施了以《中华人民共和国著作权法》、《音像制品管理条例》、《出版管理条例》等为代表的出版业法律法规；在加入WTO前后，我国一方面对原有的出版法律、法规进行修订，另一方面颁布实施了《印刷业管理条例》、《出版物市场管理规定》等法规；近年来，我国又颁布了《行政许可法》、《公务员法》等规范政府和国家公务人员行为的法律。至今，我国已经建立起比较完整的法律法规体系(见图2)，使政府的出版规制行为有法可依。
在我国出版业的法律体系中，有关著作权和出版的法律、法规处于核心地位，也是我国出版业政府规制的主要法律依据规制，其中主要的法律法规如表1所示。
图2 我国出版业法律法规体系
同时，一些地方立法机关也根据本地区实际情况，制定颁布了一些地方性法规、规章。这些法律法规成为中国出版业政府规制体系的重要组成部分，对出版业行政管理机构转变职能，加强行政监督，提供了有效的法律依据和手段，同时，对规范出版业经营行为，促进出版业发展起到保障作用。
三、我国出版业规制的主要内容
目前，我国出版业规制的内容主要包括进入规制、内容审查、书号控制、出版社经营范围、中小学教材、激励性规制等六个方面。
(一)进入规制
出于意识形态属性及社会性的考虑，我国对出版业一直实行比较严厉的进入规制，目前已逐渐建立起了法人准入、产品准入、职业准入、岗位准入等四位一体的进入规制体系。
“法人准入”即对出版机构设立进行的规制，是出版进入规制历史最久、地位最重要的组成部分。根据《出版管理条例》的规定，国务院出版行政部门(即新闻出版总署)制定全国出版单位总量、结构、布局的规划，指导、协调出版事业的发展，审批设立出版单位，应当符合国家关于出版单位总量、结构、布局的规划。在出版行政部门的规制之下，目前我国出版业进入规制的基本内容是：(1)出版社的设立实行审批制。设立出版社，由其主办单位向所在地省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门提出申请，省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门审核同意后，报国务院出版行政部门审批。(2)原则上禁止设立非国有出版社或者国有出版社的非国有化改制。(3)审批出版社的合并及其他资产重组行为。(4)原则上禁止设立中外合资或外资出版社，禁止创办中外合资的报纸、期刊和出版社等传媒机构。由于我国对出版社数量和结构实行总体控制，所以新闻出版总署在实行进入许可制度时，一般遵循两个原则：(1)独占许可，即在中央和各个地区(省级行政区划)，一个出版领域只批准一家出版社；(2)严格限制的少数进入许可，即在各个地区只允许少数几家出版社存在。
这两个原则最早可以追溯到建国初期，除在1958年“大跃进”期间被突破外，一直被严格遵守。这样的“法人准入”对出版业市场结构产生了重大影响，一方面使近年来我国新创办的出版社数量很少，另一方面，在制度转型过程中政府、市场和出版机构之间关系尚未按照市场经济原则理顺，它限制了出版业的内部竞争，助长了不同出版领域和地区中寡头型垄断市场结构的发展。
在“法人准入”之外，2008年，新闻出版总署颁布实施了《书号实名申领管理办法》，对出版社所出版的所有图书都以实名申领方式发放书号，实行“书号准入”，或“产品准入”；同年，新闻出版总署颁布实施了《出版专业技术人员职业资格管理规定》，对图书责任编辑等岗位的准入条件和注册办法进行明确规定，基本上建立起了职业准入和岗位准入制度。
(二)内容审查
内容审查即对出版物的内容进行审查，是各国政府普遍实行的一项制度。基于产生原因的不同，检查制度的范围主要包括政治审查、宗教审查和道德审查等。根据对出版物内容实行检查的环节不同，它一般分为事先审查和事后审查两种基本方式。
建国后，我国建立了对出版物内容的事后审查的制度，即对含有违法内容的出版物依法追究其作者、出版者和传播者的责任。根据《出版管理条例》，任何出版物不得含有下列内容：(1)反对宪法确定的基本原则的。(2)危害国家统一、主权和领土完整的。(3)泄露国家秘密、危害国家安全或者损害国家荣誉和利益的。(4)煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结，或者侵害民族风俗、习惯的。(5)宣扬邪教、迷信的。(6)扰乱社会秩序，破坏社会稳定的。(7)宣扬淫秽、赌博、暴力或者教唆犯罪的。(8)侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的。(9)危害社会公德或者民族优秀文化传统的。(10)有法律、行政法规和国家规定禁止的其他内容的。同时，该条例还规定：“以未成年人为对象的出版物不得含有诱发未成年人模仿违反社会公德的行为和违法犯罪的行为的内容，不得含有恐怖、残酷等妨害未成年人身心健康的内容。”
我国在对出版内容实行事后审查的同时，也进行一定的事前审查。目前我国继续实行出版计划和选题计划的申报备案制度，对涉及国家机密和国家安全等方面的重大选题继续实行选题和原稿同时备案制度[2]，这些制度在实际上具有事前审查的性质，它们主要包括：(1)出版计划备案制度。该项制度诞生在建国之初，一直继续执行到如今。1997年1月2日国务院公布的《出版管理条例》，以及2001年12月25日国务院公布的经过修订的《出版管理条例》，都规定出版社的年度计划，应经省级出版行政部门转报国务院出版行政部门备案。(2)重大选题备案制度。现行的《出版管理条例》第二十条规定：“图书出版社、音像出版社和电子出版物出版社的年度出版计划及涉及国家安全、社会安定等方面的重大选题，应当经所在地省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门审核后报国务院出版行政部门备案；涉及重大选题，未在出版前报备案的出版物，不得出版。”所谓的“重大选题”范围包括：我国有关党和国家主要领导人工作和生活情况，中国共产党党史，中华人民共和国国史，中国人民解放军军史，涉及“文化大革命”，涉及中华人民共和国国界的各类地图，涉及外交、宗教等。(3)责任编辑制度，即出版物的编辑出版者须负责出版物内容的制度。出版机构出版的每一件出版物，都必须有其责任编辑，对该出版物的编辑出版符合国家的政策、法规具体负责；出版机构对该机构的出版物整体负责；选题审批机关对审批工作负责。《出版管理条例》第二十五条对出版物编辑责任制作了规定：“出版单位实行编辑责任制度，保障出版物刊载的内容符合本条例的规定。”对出版机构编辑责任制度的监管，是出版业政府规制的一项重要内容。
与内容审查制度相结合，我国建立了出版物审读制度。1994年，新闻出版署下发了《关于加强图书审读工作的通知》，其中指出：出版物审读指的是“政府出版管理部门对出版物的社会效果进行的检查，是对出版物是否符合四项基本原则、党的方针政策，是否符合国家的法律、法规及有关的规章制度，是否符合当今社会道德规范的要求，是否有利于社会主义精神文明和物质文明建设等做出的有一定权威性的评价”。从审读的具体对象来说，出版物审读可以分为选题审读、书稿审读和样书审读。可以说，该项制度集中体现了我国出版内容规制的事先审查与事后审查相结合的特点。
(三)书号制度
书号制度，即以书号的方式，对各出版机构出版物及其种类、数量实行计划管理。这是我国出版业政府规制的一个特有而重要的内容。自上世纪90年代中期以来，我国每一个出版机构的出版物种类和数量都通过新闻出版总署定额发放的书号进行限制，在各出版机构之间基本上采取平均分配的方式①。《出版管理条例》第二十二条规定，“出版单位不得向任何单位或者个人出售或者以其他形式转让本单位的名称、书号、刊号或者版号、版面，并不得出租本单位的名称、刊号。”对于违反这一规定的行为，则主要采取追惩制的方式予以自治。根据新闻出版署1997年1月发布的《关于严格禁止买卖书号、刊号、版号等问题的若干规定》，“严禁出版单位买卖书号、刊号、版号。凡是以管理费、书号费、刊号费、版号费或其他名义收取费用，出让国家出版行政部门赋予的权力，给外单位或个人提供书号、刊号、版号和办理有关手续，放弃编辑、校对、印刷、复制、发行等任何一个环节的职责，使其以出版单位的名义牟利，均按买卖书号、刊号、版号查处”，“严禁任何单位和个人以任何名义直接或间接地购买书号、刊号、版号，并参与出版、印刷、复制、发行等活动。凡购买书号、刊号、版号从事的出版活动均属非法出版活动，坚决予以取缔”。
在对书号使用严格限制的同时，国家对那些带有明显的社会公益性，对国家、对社会发展具有重要意义的出版物，通过制定重点出版物出版规划，给予鼓励和支持。另外，对于教科书、少数民族语言文字出版物、盲文出版物则给予政策支持。
2008年，新闻出版总署发布《书号实名申领管理办法(试行)》，对书号管理方式进行改革，在北京、上海等地的一些出版社开始实行网上书号实名申领制度，2009年在全国全面推行。从实行情况看，新的书号管理方式在控制书号的数量、结构上并无实质性变化，出版社利用书号获取“租金”的行为并不能在根本上得以遏制。
(四)出版社的经营范围
对出版业的出版、印刷、发行等子行业以及不同类别的出版社进行明确分工，使其各司其职，是新中国出版体制的一个传统。目前，新闻出版总署仍然通过审批各出版社经营范围的方式，严格规定各出版社的经营领域，确定各出版社之间的产品分工，严格限制出版社的经营范围。确定各出版社经营范围的主要原则是，既设立一定数量的综合性出版社，又按照专业大类设立若干专业性出版社，并且在地理布局上和系统布局上力求平衡。同时，新闻出版总署对各部委和行业协会、群众团体、高校和军队所属的出版社，按照其主管部门的专业特点，对地方出版社按照其类别，分别限定了其出书范围。各个出版社的出书范围未经新闻出版总署批准，不得任意改变。不同性质的出版社，要按照各自的分工和特点，确定出书范围。各类专业出版社，要集中力量出好有关本专业的图书；各大学出版社，要根据各自的教学和科研任务安排出书。各出版社都不得越出确定的出书范围。所有出版社必须严格遵守专业分工，按照重新登记所核定的出书范围出书②。超分工、超范围出书，将视情节轻重，给予没收利润、罚款等处分③。
(五)中小学教材
中小学教材作为我国义务教育的组成部分，一直在我国图书出版业中占据特别重要的地位，其出版和发行是我国图书出版业中政府规制最为广泛、规制力度最大的一个领域[3]。过去，我国中小学教材是由国家投资，指定人民教育出版社编写并出版的。为了保证全国各地课前到书，人民教育出版社把出版物制成胶片，分发各省出版局，由出版局指定当地印刷厂印刷，之后，各省出版局把教材总价的3％至4％的租型费上缴给人教社。2001年，为加强中小学教材用书管理，降低教材价格，减轻学生家长的负担，我国开始改革中小学教材的出版发行体制。目前，我国政府对中小学教材的规制主要包括如下方面：(1)教材审定制度，即对中小学教材编写实行的审定制度。2001年教育部出台了《中小学教材编写审定管理暂行办法》，对中小学教材的编写要求、审定程序进行了严格限定。其中，教材的编写、审定，实行国务院教育行政部门和省级教育行政部门两级管理，国务院教育行政部门负责国家课程教材的编写和审定管理；省级教育行政部门负责地方课程教材的编写和审定管理。经全国中小学教材审定委员会审定通过的教材，经国务院教育行政部门批准后，列入全国中小学教学用书目录，供学校选用。经省级中小学教材审定委员会审定通过的教材，经省级教育行政部门批准后，列入本省(自治区、直辖市)中小学教学用书目录，供学校使用。(2)教材出版发行招标制度。该制度从2001年开始在三个省份试行，逐步在全国推广实行。根据2005年颁布的《中小学教材出版招标投标试点实施办法(修订)》，教材出版招标标的项目也就是标的，是指列入国务院和省、自治区、直辖市教育行政部门审定颁发的《中小学教学用书目录》中的中小学教材在本区域内的出版权。教材招标的招标人是省、自治区和直辖市人民政府，由省级新闻出版行政部门会同教育出版部门和价格主管部门具体组织实施，面向全部试点地区内具有中小学教材出版资质的出版单位和招标教材原创出版单位进行招标。中小学教材的发行招标制度依照《中小学教材发行招标投标试点实施办法(修订)》执行，在原则、招标人和招标程序上与出版招标制度基本相同。(3)价格规制。中小学教材是目前我国政府对出版物价格规制的极少几个领域之一，其基本依据是2001年6月国务院办公厅批转的原国家体改办和国家计委以及教育部、新闻出版总署等联合提交的《关于降低中小学教材价格深化教材管理体制改革的意见》的通知(国办[2001]34号)。该意见要求教材按照保本微利原则，以租型、出版、发行等环节发生的行业平均成本和5％的成本利润率为基础，核定教材印张绝对金额，进一步核减教材价格；并且还要求推广经济实用型教材。2001年6月，原国家计委、教育部、新闻出版总署共同制定颁布了《中小学教材价格管理办法》和《关于中小学教材印张中准价等有关事项的通知》，规定了我国中小学教材价格规制的具体内容，如零售价格、印张中准价格及其浮动幅度、租型费的标准、特殊教材价格标准等。
(六)激励性规制
为传播和积累有益于提高民族素质、有益于经济发展和社会进步的科技和文化知识，弘扬民族优秀文化，保障具有较强正外部效应的出版物的充足供应，我国政府还对出版业实行了一系列的激励规制措施。根据《出版管理条例》，其基本原则包括：国家支持、鼓励下列优秀的、重点的出版物的出版：对阐述、传播宪法确定的基本原则有重大作用的，对在人民中进行爱国主义、集体主义、社会主义教育和弘扬社会公德、职业道德、家庭美德有重要意义的，对弘扬民族优秀文化和及时反映国内外新的科学文化成果有重大贡献的，具有重要思想价值、科学价值或者文化艺术价值的；国家对教科书的出版发行予以保障；国家扶持少数民族语言文字出版物和盲文出版物的出版发行；国家对在少数民族地区、边疆地区、经济不发达地区和在农村发行出版物，实行优惠政策。在激励手段上，包括税收优惠、经济资助等。
除了如上规制外，我国政府还对出版物质量、版权贸易、出版物进出口等项目和行为进行规制。
四、结语
目前，我国建立起了具有中国特色的出版业双重规制体制，颁布实施了一系列法律法规，为出版行政管理机构的政府规制行为提供了法律依据，保障了出版业在进入规制、内容审查、书号控制、出版社经营范围、中小学教材、激励性规制等方面的顺利实施。但是，由于受传统计划经济管理体制的影响，我国出版业的政府规制仍保留着较多的行政规制的痕迹，与建立和完善具有中国特色的社会主义出版市场经济体系的要求仍有明显差距。
注释：
①根据《关于全国各出版社书号核发办法的通知》新出图(1997)143号规定，各出版社新出图书书号总量仍按新出图(1994)387号、(1995)24号文件规定的每位有发稿权的图书编辑年度5个书号量核定。每年分两次发至省级新闻出版局、中央、国务院各部委出版社主管部门。凡是在上年度受到停业整顿处分的出版社，核减其书号总量的10％～20％。对于存在“买卖书号”、超范围出书及其他违反出版管理规定和在出书中存在其他问题的出版社，将视情节轻重给予扣减书号直至停发书号的处罚。对于书号使用总量调控较好，上年度的书号有余量的出版社，作为评选优秀、良好出版社一个条件给予记载，其余量在下年度书号量中冲销。优秀、良好出版社在规定书号核发量的基础上追加书号，优秀出版社的追加数量控制在本社书号总量的30％以内；良好出版社的追加数量控制在本社书号总量的15％以内。对于科技专著、统编教材、外文、民族文字等图书，其书号的追加数量不超过本社书号总量的20％。国家出版主管部门每年定期抽查上年度书号的使用情况，对于追加书号移作他用(未用于所申请书目)、虚报编辑人数多领书号、一号多用等违规问题，除扣减下一年度书号外，将根据《出版管理条例》给予必要的处罚。
②参见《中共中央、国务院关于加强出版工作的决定》，1983年6月6日，中央(1983)24号文件。另外，新闻出版署在1994年7月发布的《出版社年检登记制度(试行)》([1994]新出图610号)规定：“必须遵守专业分工和出书范围。1990年出版社重新登记工作中已核定了各出版社的出书范围。除专业科技出版社按新出图字(1992)1254号文出书可以‘立足本专业，面向大科技’外，其他出版社一律按重新登记注册时所核定的出书范围出书。出版社不得随意突破专业分工和扩大出书范围。”
③参见《关于出版社重新登记注册工作几个问题的通知》，新闻出版署，1990年5月10日，新出图字(1990)第564号。
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