人口生育政策的评价方法研究，本文主要内容关键词为：人口论文,评价论文,政策论文,方法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】C924.21 【文献标识码】A 【文章编号】1004-129X(2000)05-0009-05
政策是指包括政府在内的各种社会机构、组织等为达到其特定的目标所制定的计划或行动纲要。当这些计划或行动纲要涉及到人口的规模、分布和结构等时，我们称之为人口政策。纵观世界各国的人口政策，可以分成两类，即直接政策和间接政策。直接政策在其制定过程中具有明确的目标，例如，实行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展相适应。间接政策虽无明确的目标，但在政策的执行过程中影响了人口规模、分布和结构等的变化，例如，国家投资重点开发某个地区，这会引起未重点开发地区的人口向重点开发地区迁移。在人口政策中核心部分是人口生育政策，对人口政策评价的主要内容就是对人口生育政策的评价。
对人口生育政策的评价是一个非常复杂的系统工程，它不但要涉及到人口生育政策的各环节，而且需要合理测度政策的执行情况及执行效果等方面内容。本文提出一种系统评价人口生育政策的方法。同时利用此方法对我国70年代初以来人口生育政策进行较为全面的分析评价。
一、人口生育政策的评价方法
对人口生育政策的评价是指对人口生育政策所提出的目标和其所取得的成效之比较，同时也从政策存在的环境、具体政策内容和执行情况等方面分析其达到（或未达到）既定目标的原因。我国在70年代初开始实行人口控制政策（计划生育政策），并在1980年9月制定了到2000年将总人口数控制在12亿左右的目标。从目前情况看，1999年底全国总人口数为12.59亿人，到2000年这个目标基本上可以达到。那么是什么原因使这一目标得以实现呢？其根本原因在于我国人口生育政策（计划生育政策）的合理性和人民群众对政策的理解与贯彻执行。
评价人口生育政策可通过对其宏观政策的投入评价和对其微观生育效果的产出评价来进行。基本评价框架由图1给出。我国的人口生育属于人口控制政策，其最终目的是降低生育率。评价我国的人口生育政策同样也可用图1给出的框架来进行，分别就政策存在环境、政策的具体内容和计划生育政策的执行的情况、最终生育水平来进行分析。
政府对计划生育政策的重视与期望集中体现在人口生育政策的具体内容上，而人民群众对计划生育政策的理解与支持则反映在人口生育政策的执行情况中。此外，国家对计划生育政策的宣
图1 人口生育政策评价框架图
传和对计划生育工作的管理也反映在计划生育的执行情况中。这些构成了我国计划生育宏观政策投入。
生育水平是人口生育政策的微观效果的产出，它受到三方面因素的影响。一是社会经济文化的影响，这种影响不但通过对人口生育政策的制定和政策的执行情况来达到，而且也能直接影响到决定生育率的诸多因素。二是人口政策的直接影响，这种影响主要是通过人民群众对生育政策的理解和自觉接受而达到。三是生育政策执行效果的影响，这是计划生育工作的最直接成效，是生育率水平下降的根本保证。
二、政策存在环境评价
评价一个国家的人口生育政策，首先应从其政策的存在环境出发。政策存在环境应该包括：社会文化背景、经济发展、人口发展特征和国家的政治制度等。我国社会发展基本情况对其计划生育政策的合理制定和成功执行提供了良好的政策环境。下面就我国计划生育政策存在的社会文化背景、经济发展、人口发展特征和国家政治制度等环境进行简要评价。
我国的文化同其它国家的文化差异很大，是几千年的历史文明、马克思主义、毛泽东思想和邓小平理论相结合的产物。我国文化注重集体主义思想，70年代以来生育的快速下降是伴随着我国社会主义和集体主义教育的深入开展，使广大人民群众都深深地懂得为国家的发展必须刻不容缓地控制人口增长速度。在我国社会历史上，宗教与政府一直是相对独立的，这在客观上使我国计划生育政策免受宗教因素的巨大影响。男女平等是我国文化的一个崭新组成部分。新中国成立以来，国家曾在各方面下大力气提高妇女的社会地位。50年代以来妇女受教育水平、就业结构等都有了明显的提高和改善，这些都有利于计划生育政策的制定和执行。
新中国成立后，我国的经济有了巨大发展，人民生活水平得到了根本改善和提高。由于社会的稳定和经济的发展，五、六十年代曾出现了二次人口生育高峰。过高的人口增长给经济发展带来了沉重的负担，党和国家及时地提出了控制人口的政策。改革开放以来，经济发展一直保持高速增长，人民的生活水平基本上达到了温饱，正向小康水平迈进。人均国民收入由1965年的194元增长到1993年的2111元，人均消费水平也由1965年的125元增长到1993年的1148元。到1999年初，国民生产总值名列世界第七位。由于经济的发展，使国家有能力投入更多的物力、财力到计划生育工作中。同样由于经济水平的提高，从城镇人口到农村人口开始形成了新的少生优生的生育观念。这些对新时期计划生育政策的有效贯彻与执行起到了巨大的促进作用。
建国以来人口发展的特点影响了生育政策的制定与执行。建国初期，由于社会经济的稳步发展，人民生活水平的提高，医疗保障制度的健全与发展，人口死亡水平大幅度下降。粗死亡率由1949年的20‰下降到1969年的8‰，婴儿死亡率也从50年代初的195‰下降到60年代末的81‰。低死亡率的出现,一方面加速了人口自然增长，促进了计划生育政策的合理制定；另一方面低死亡率，特别是低婴儿死亡率的出现有利于广大妇女自觉接受其所期望子女数和其实际所生育子女数相接近的生育的观点，进而影响了广大妇女的生育观念，有利于计划生育贯彻和执行。此外，在人口年龄结构中，育龄妇女的比重一直有增大趋势。从前四次人口普查的数据看，20到34岁的妇女占女性人口的比重从1964年至1990年一直呈上升趋势。众多的处于人口再生产旺盛期的妇女，对年出生人口总数产生了巨大的压力，这就促使国家、社会各界关心人口数量增长，重视对人口出生的控制。
国际人口研究者认为，计划生育政策要得到成功，同样也依赖于国家的政权形式，政府的强大程度与信誉。我国是中国共产党领导下的，以多党合作为基础的人民民主国家，是一个对外有强大的国际地位，对内有坚强的党的领导的国家。全国各族人民充分信赖党和人民政府，积极拥护和执行党和国家的各项方针政策。这些同样也是我国计划生育政策制定和成功执行的保证。
三、人口生育政策与人口生育政策执行情况评价
（一）人口生育政策评价
评价人口生育政策可以从三方面进行：一是政策是否有实质性内容，二是政策的可行性，三是政策的实施环境。
我国的人口控制政策在计划生育工作全面展开时就有独立的政府文件和完整的政策规定。建国以后，经过长期酝酿，我国计划生育工作大规模的开展始于1971年。1971年7月8日，周恩来亲自部署，国务院批转了卫生部、商业部和燃料化学工业部《关于做好计划生育工作的报告》。1981年3月国家设立了计划生育委员会，同年11月，赵紫阳在五届人大四次会议的政府工作报告中明确指出：“限制人口数量、提高人口素质，这就是我们的人口政策”。党的“十二大”报告中也指出：“实行计划生育是我们的一项基本国策”。在1982年通过的宪法中第一次把“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展相适应”写进总纲。计划生育政策从内容上包括：生育政策，奖惩政策，技术政策三部分。生育政策是计划生育政策的主要方面，具体要求是提倡晚婚、晚育、优生、优育。我国计划生育工作坚持群众自愿和思想教育为主的原则，对响应党的号召、自愿节育者，给予一定经济上的奖励和物质上的照顾；对于不接受教育、计划外生育者，予以罚款，行政降级等处理；对破坏计划生育工作的行为，予以法律制裁。提倡综合避孕的节育措施，通过免费供应避孕药具，免费进行节育手术措施为计划生育政策的实施提供技术保证。
我国计划生育是经过长期酝酿后产生的，该政策从根本目标到具体实施都同国家的社会、经济、人口特征等相适应，易于被人民群众接受和执行。同时，在计划生育的实施过程中，结合人口发展的不同特点，具体的实施政策也在不断调整。60年代的政策为“一个不少、两个正好、三个多了”，70年代的政策为“晚、稀、少”，以后为独生子女政策。进入90年代以来，在计划生育基本政策保持不变的条件下，其工作模式转变到以服务为宗旨，以群众为基础，以妇女为中心，以基层为重点，与发展相结合的生殖健康服务。此外，在计划生育政策的制定时也考虑到了计划生育与劳动力问题，计划生育与人口老龄化问题等。最后还需提及，由于政府的合理性与可执行性，也得到了各少数民族和宗教界的支持和积极参与。
计划生育政策在我国有良好的实施环境。党和国家高度重视和支持计划生育工作，计划生育已成为基本国策被内入法制的轨道。宪法、婚姻法还把实行计划生育确立为公民必须履行的义务。国家为了确保计划生育工作的具体实施，建立了一套组织严密、遍及全国各地的专门组织——计划生育委员会系统。计生委组织的成立，对具体实施与管理计划生育工作起到了强有力的保障作用。
（二）计划生育工作的执行情况评价
评价计划生育工作可以从三方面进行：一是对计划生育工作投入的评价，二是对计划生育工作过程的评价（即计划生育工作所提供的服务和服务质量的评价），三是对计划生育工作过程的检查、监督的评价。
评价对计划生育的投入，主要是分析人力、资金和物质设备的投入数量和质量。一般可以从每个育龄妇女所能得到计划生育服务的服务程度，基层计划生育组织现有的基础设施、医疗卫生设备、计划生育工作所必需物质设备的拥有量等方面来反映。我国对计划生育工作投入了大量的人力和物力。目前我国基层以上的计划生育干部将近20万人，在农村、县、城市街道居民委员会和企事业单位的专兼职干部也数以百万人。现在基本上达到了对每位育龄妇女在婚前、婚后和妊娠期卫生保健服务。专门从事计划生育工作的医疗卫生机构遍及所有的城区和农村的乡镇，这些机构无论从人力、医疗器械和避孕药品等方面都有足够的保障。此外，在城乡还有相当数量的民营和个体医疗诊所也从事计划生育卫生保健服务工作。
评价计划生育工作过程的核心是对开展计划生育服务的数量、项目和质量的评价，高质量计划生育服务的提供可以认为是计划生育成功执行的最关键环节。国际人口学者指出，高质量的计划生育服务需要有六个条件组成，即多种计划生育服务方法的选择；向育龄妇女提供足够的服务信息；具备完善的技术设备；医务人员与育龄妇女关系融洽；帮助妇女长期接受检查的服务方式；医疗服务网点的合理设置。我国目前的计划生育服务工作提供结扎、上环、服药、避孕套、避孕针等各种现代避孕、节育方法，同时也介绍一些传统避孕方法。在国家各部门和计划生育委员会的领导下，全国对计划生育的宣传和教育工作家喻户晓，每个基层计划生育机构除提供计划生育技术和物质方面的服务外，还进行宣传工作。由于国家的重视和投入各级机构的积极落实，各基层服务机构无论从技术设备、人员素质、服务方式和网点分布等都能满足广大育龄妇女对计划生育的要求。此外，评价计划生育工作过程还可以用具体的量化方法来进行。例如，可利用计划外怀孕率、计划外怀孕人口流产率、计划外生育率、夫妻保护率（CYP法）、标准夫妻保护率（SCYP法）、避孕节育的夫妻保护率等的统计指标和凯菲茨模型等来进行。
对计划生育工作检查、监督是对整个计划生育政策的宏观投入及执行过程的全面管理与总结，评价计划生育工作的检查、监督情况不仅是为了检查计划生育工作的执行过程，更重要的是可以从中找出问题，以提高计划生育的服务工作。对任何工作的检查、监督都离不开信息服务系统，评价计划生育工作的检查、监督是从计划生育信息系统，特别是计划生育管理系统开始。我国对计划生育工作的管理有一套完整的方法，包括对计划生育目标、决策、组织、财务、技术、药具、信息和政策的管理等多方面，建立以国家计划生育委员会为主的完整信息服务体系。我国对计划生育工作的检查、监督系统包括有国家权力机关的检查、监督；党的检查、监督；计划生育委员会系统内部的监督；司法机关的检查和监督；人民政协的检查和监督；群众的检查和监督；社会舆论的检查与监督等七方面。完善的信息系统和强大的检查、监督体系使我国计划生育工作得以顺利执行，并且取得了举世注目的成绩。
四、生育水平评价
对生育水平的评价实质上就是对计划生育政策微观效果的产出评价。全面评价生育水平包括：对计划生育政策及执行的社会效果评价；直接生育因素效果的评价；最终效果，即生育率的评价。其基本框架由图二给出。这是整个人口生育政策评价过程中最为复杂的阶段，通常利用计划生育统计指标的变动程度和趋势来进行对比分析。
图二 生育水平评价框架图
社会效果是政策存大环境、人口生育政策和政策执行情况共同影响和结果。对社会效果的评价包括：人民群众对国家计划生育政策和计划生育知识了解程度的评价；妇女生育观念的评价。评价人民群众对计划生育政策和计划生育了解程度可利用计划生育知识一般普及率和节育避孕知识普及率等指标来进行。评价妇女生育观念可利用妇女对家庭规模的期望、妇女对子女性别的期望、妇女对子女作用的认识等方面来进行分析。在我国的初中教育中有生理卫生方面的教学内容，许多省市把人口国情教育也纳入中学教育内容之中。由于我国几十年来初中入学率保持在70%以上，因此，大多数青年已具备了基本的生理卫生知识，这对开展计划生育教育十分有利。在各级计生委组织的努力工作下，我国目前已基本已达到了对全部已婚妇女计划生育知识的教育。节育避孕知识普及率在育龄妇女中已超过95%。妇女的生育观念也在逐渐地发生改变。从80年代中期对我国部分省市的调查结果看，城镇妇女期望的家庭子女数为1.7左右，农村（或城市近郊）妇女期望的家庭子女数为2左右，这说明在计划生育政策的贯彻与执行的影响下，妇女的期望总和生育率已经迅速下降，接近了实际的总和生育率。此外，由于社会经济的进一步发展，社会保障制度在我国的不断健全和完善，传统的家庭养老模式正在受到冲击，在广大妇女中逐步开始形成“少生优育”的新生育观念。
直接生育因素是指直接影响妇女生育的人口学和计划生育因素，包括：初婚年龄、生育年龄、哺乳时间、人工流产、避孕措施与避孕措施的使用分布等。评价直接生育因素的效果就是分析上述几方面在实施计划生育前及计划生育政策执行过程中的变化情况，利用计划生育统计指标来进行分析。例如，对初婚年龄和生育年龄评价可用晚婚率与晚育率、平均初婚年龄、胎次间隔时间等变化来进行分析；对人工流产情况的评价可利用人工流产率、人工流产比和人流出生比等指标；对避孕情况的评价可利用节育率、节育措施落实率、节育构成比、避孕措施损失率和绝育率等指标。在我国开展计划生育以来的20多年里，除避孕措施损失率保持下降以外，上述各种指标都呈现出稳步上升的趋势。需要指出的是，80年代初避孕率一度出现过一次高峰，这是因为1980年新婚姻法的实施使当时初婚年龄有所下降，为达到计划生育目标，国家采取了绞为严格的计划生育政策的结果。
生育政策的最终效果表现在对生育率水平的影响上。反映生育率水平的指标通常有总和生育率，年龄别生育率、一般生育率和出生率等。总和生育率能反映出一个时期妇女的生育水平，评价最终生育水平时通常侧重于对总和生育率的变动进行分析。我国妇女的总和生育率从70年代初的6左右，稳步下降至90年代的2以下，低于人口再生产替代率水平，这在世界上的发展中国家中居低水平。这说明同其他发展中国家相比，我国计划生育政策在短短的20多年里取得了很好的效果。
[收稿日期]2000—06—26
标签：生育年龄论文;