南京卓远资产管理有限公司 江苏南京 210000
摘要：新型城镇化背景下，城市发展由单纯追求经济增长转变为注重内涵和追求全面协调可持续，城市治理模式也不断发展创新。特色小镇作为新型城镇化的小尺度实践，其发展亟需科学的治理模式来统筹。通过深入的理论研究与实践，本文创新性地提出在新型城镇化背景下，新增长联盟模式是适合特色小镇的治理模式，并结合双流航空小镇建设案例，详细剖析了新增长联盟的内涵。它反映出增长联盟已由精英化向多元化转型，同时政府在管理过程中更多由运动员变为裁判与监督者，体现了公众参与、市场主导及政府监督的协同。
关键词：新型城镇化；城市治理；增长联盟；特色小镇
1.引言
1.1问题提出
在我国经济增长、城镇化发展历程中，一直存在着中央政府与地方政府在政治集权与经济分权方面的制度配置。而伴随着城镇化快速、粗放的推进，一些社会问题逐渐显现，如土地城镇化快于人口城镇化，盲目进行土地开发建设使土地征收成本不断攀升，地方债务风险明显增加，土地财政将难以支撑传统城镇化模式；其次，城市发展失序导致空间过度集中、大量资源浪费、经济结构失衡、环境污染严重等问题，并进一步拉大了城乡差距，激化了社会矛盾。
在此背景下，中央政府适时提出新型城镇化战略，这内在要求了传统城镇化的改革和城市治理模式的转型。随着市场化的全面展开和区域竞争的日趋激烈，以“全能、集权”为特征的传统城市治理模式变得越来越难以适应经济社会发展的要求。在治理观念、模式的转变过程中，企业和民众等利益相关者的角色开始日益凸显，与中央政府、地方政府一起构成了新的区域治理网络，私营部门、非政府组织和民众已经逐渐嵌人到地方政府的政策制定和执行过程中，新型城镇化背景下的城市治理模式逐渐发展成型。
如何解读新型城镇化背景下的城市治理模式？笔者认为，在新型城镇化背景下，城市治理模式的核心在于可持续增长，即增长模式应由工业经济增长范式向三产结合发展的生态范式转型，实现经济增长与生态环境的协同，在治理上借助市场力量和社会力量，平衡各方利益诉求。特色小镇作为新型城镇化的小尺度实践，其治理模式应根植于城市治理模式的转型，并进行适度创新，为特色小镇相关利益主体搭建更广阔的表达和协调的制度平台，以凝聚各方力量，实现特色小镇的可持续增长。
1.2文献综述：城市的治理模式
20世纪70年代末80年代初，西方国家兴起了政府改革运动与新公共管理实践，此后，治理问题成为政治学、行政学和管理学等领域探讨的热点。在此背景下，治理理论于20世纪晚期逐步发展形成。随着治理理论的兴起发展，城市治理的相关研究应运而起，但由于该领域的研究在西方发达国家只有20余年的历史，引入中国也仅有十余年，因此关于城市治理的研究仍处于初步发展阶段。
从定义来说，“治理”被定义为各种公共的或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程（全球治理委员会），而“城市治理”就是治理理论在城市公共事务管理方面的应用。
城市治理模式的研究将治理理论与城市政治学的增长机器、增长联盟等理论建立联系，并将以往适用性、治理价值等分散的模式研究统一起来。如Pierre的城市治理模式将制度理论与城市政体理论建立联系，系统地将“城市治理”模式划分为管理型城市治理、社团型城市治理、支持增长型城市治理与福利型城市治理；Hendriks依据决策制定者类型（政府官员、商业精英、公民大众）和决策类型（独断选择性决策、综合交流方案）构建二维坐标系，将城市治理模式分为城市市场治理、城市政体治理、城市信任治理与城市平台治理。结合我国制度基础与城市发展特点，国内学者对城市治理理论进行了本土化应用。以我国政府职能转变为主线，政府定位经历了官僚政府、企业化政府和服务型政府三个阶段，相对应的，我国城市治理模式也经历了城市管制模式、城市经营模式和城市治理模式。城市治理越来越主张公众参与、共同决策，形成多中心的城市治理联盟。
上述研究表明了城市治理的本质，其是城市主体之间博弈和利益协调的过程，而城市治理模式的构建应强调城市中各种利益主体共同参与城市的公共事务管理，建立多中心、多元化的治理模式。根据已有城市治理理论、模式的研究和实践，我们结合特色小镇的本质与内涵，提出适合新型城镇化发展背景下特色小镇的治理模式——新增长联盟模式。
2.新增长联盟模式的理论背景与内涵
2.1理论背景—城市增长联盟理论
城市增长联盟理论起源于哈维•莫罗奇（Harvey L．Molotch）的《作为增长机器的城市》一文[1]。哈维认为，城市营销策略的实施涉及社会中庞大而复杂的利益群体，为了实现促进城市增长的目标就必须依赖于政府、商业机构、民间团体等各种利益集团的合作，于是在实际中便会因为具体的营销事件而结成各种各样的合作伙伴关系[2]，即“城市增长联盟”（Urban Growth Coalition）。
2.1.1增长联盟产生背景
十九世纪70年代起，发达国家面临着全球化所营造的激烈竞争环境，至90年代，为应对城市地位提升带来的竞争，大部分发达国家城市经济发展以“经济增长”为核心，认为城市最主要的任务就是增长，这直接导致了西方城市治理的重大转型——城市政府向企业型政府转型，并大力推行营销型城市增长策略。在增长联盟的作用下，政府普遍放弃福利主义原则，而将依赖市场机制、促进经济增长、提高城市竞争力和吸引外来投资等作为政府公共职能的首要位置，并建立企业家型政府，即关注促进城市繁荣及其创造就业与投资的能力的政治文化。
2.1.2增长联盟主旨及内涵
在“以城市增长为根本目标”的背景下，地方官员发展地方经济的强烈愿望和拥有资本的经济精英聚敛财富的动机主导着城市政治经济的发展方向，并因此在城市发展中形成了由政治精英和经济精英组成的联盟[3]。联盟的组成通常包括地方政府、相关经济利益集团和第三部门的领导者、地方媒体等。为了实现促进城市经济增长的目标，联盟最主要的任务即地方创造就业、扩大地方税基、培养小企业成长等，将有可能吸引投资的各种资源进行整合、包装、提升、创造，并通过市场化的媒介将其进行销售，通过城市土地储备、出让而获取直接财政回报。
2.2新增长联盟模式内涵
2.2.1新增长联盟定义及内涵
传统城市化不可避免地将增长联盟主体限定为过度追求地区经济发展的地方政府和看重经济利益的开发商等经济体，导致了一系列社会问题。在新型城镇化提倡以人为本与可持续发展的背景下，地方发展的目标由单一注重经济增长转变为了结合经济增长、生态保护和人文建设等要素的全面、可持续发展。即，地方政府作为新增长联盟主体，除了要发展产业以提升竞争地位之外，还注重将产业发展与人文建设结合。新增长联盟治理动机由此变为“协调增长+人本发展”，政府部门通过政策制定、引导监督及培养人才等方式，与社会资本通过公私合营（主要针对公共服务设施建设运营部分）及市场化运作（主要针对商业开发部分）等方式，结合公众的建议来共同推动地区的发展。由此一来，联盟主体也由精英化转变为多元化，并随建设、发展阶段的推进而不断转变。
图2-2 新增长联盟主体构成要素
2.2.2新增长联盟作用机制
新型城镇化背景下，新增长联盟在城市建设发展过程中按照城市构成资产的不同属性，将城市建设及发展中所涉及的行业分为公共类项目及市场主导类项目。市场主导类项目主要指适用于完全竞争市场机制的开发类项目，如综合体开发、商品住宅建设等，公共类项目主要指具有公共性与准公共性的项目，如轨道交通建设、道路等基础设施建设等。联盟主体通过不同的作用机制分别作用于上述行业项目并共同推进城镇的经济社会发展。
图2-3 新增长联盟项目作用机制
2.2.3 新增长联盟的实施路径
在新增长联盟作用于市场主导类项目的过程中，以商业地产开发为例，作为新增长联盟的关键因素之一，政府（主要是地方政府）主要扮演着国家权力的代表及土地的供应者、执行者，其更多考虑社会福利最大化和城市可持续发展，通过土地政策、商业房地产政策、金融政策等对联盟中另一主体——以开发商及零售商构成的市场主体——施加影响。对于市场主体而言，开发商在市场开发运行过程中的目标即为追求更丰厚的利润，在政府相关政策的限制框架中进行土地获取、项目开发等经营活动；而作为市场主体中的弱势方，零售商主要通过经营项目集聚财富及地区人气，因此更乐于采取完全市场化的途径。对于以周边居民构成的公众方来说，其贯穿于项目建设、运营的整个过程，通过监督来行使自己的权利。总体来说，新增长联盟在此类项目中主要以市场主体为主导，以完全竞争的市场行为来推进项目的建设运营。
另外，在对公共类项目作用的过程中，新增长联盟主体主要通过政府采购及公司合营（Public-Private Partnership，PPP）等方式推进城镇化发展。PPP作为城市建设运营过程中联盟主体采取的新的投融资机制，自2014年财政部76号文出台之后在我国被广泛推行，新增长联盟也在此基础上形成伙伴关系，通过公共项目的实施寻求地区更好的发展。
在PPP的推进中，政府逐渐由主导者过渡到裁判和监督者，其公共服务型平台角色的发展趋势日益明显，除了与社会资本建立更为紧密的合作之外，也将公众利益和公众诉求放在了核心的位置。根据发改委[2016]2231号文PPP模式的实施阶段，在城市发展过程中，新增长联盟主要在项目储备阶段、项目论证阶段、社会资本方选择阶段和项目执行阶段作用于城市建设。在城市发展的项目储备阶段中，新增长联盟中的政府作为核心，主要通过对地区各行业基础设施项目进行监管与筛选入库，确定相关政策、实施年度计划，并确定联盟中代表政府的实施机构和政府出资代表；在项目论证阶段中，联盟中的政府实施机构及第三方咨询机构通过组织编制实施方案、实施方案审批并组织起草PPP合同草案，以论证地区发展中项目可行性及风险性；在社会资本方选择阶段中，联盟中的政府实施机构通过招标遴选出社会资本作为联盟核心主体，并同选定的社会资本方签订PPP项目合同；在项目执行阶段中，政府和社会资本组成了联盟中的核心成员组，成立项目公司进行项目的建设和运营。通过政府全过程的监管评价及公开的公众监督，新增长联盟共同完成城市的建设与发展。
图2-4 PPP机制的阶段划分及内容
3.新增长联盟视角下特色小镇的发展
3.1特色小镇与新型城镇化关系分析
在传统城镇化的快速推进下，一系列城乡问题相继出现，大城市超额承载、中小城市发展动力不足及农村空心化现象严重等问题使得社会矛盾不断累积。在此背景下，党的十八大正式提出“新型城镇化”的概念，在近年来我国城市经济发展和城市建设过程中，新型城镇化的推进也成为各方主体关注的重点。特色小镇作为新型城镇化的重要载体，在结构设计、要素承接及系统管理等方面，较好地将新型城镇化的核心要素反映在镇域空间层面，2016年10月，住房城乡建设部第一批中国特色小镇名单公布，共有32个省市的127个小镇入选，特色小镇在全国范围内开启发展之路，新型城镇化也由此在全国范围内展开实践。从此方面来说，特色小镇实质就是新型城镇化的小尺度实践。
图3-1 我国首批127个特色小镇分布
3.2特色小镇发展过程中新增长联盟构成要素
在新型城镇化背景下，新增长联盟作为特色小镇的建设开发主体，根据小镇在准备阶段、建设阶段和发展阶段三个阶段的关键任务和工作重点的不同，联盟的各方主体不断进行着要素的更替。在特色小镇的准备阶段中，政府梳理工作、构建协调机制以保障联盟成立及项目实施是此阶段的关键，因此，此阶段的联盟核心主体为政府各部门，具有间接利益关系的第三方作为辅助构成；其次，在特色小镇的建设阶段中，产业引入及居民生活是关键，因此，新增长联盟中核心主体为政府、社会资本、公众；而产业企业、具有间接利益关系的第三方作为辅助构成；第三，在特色小镇的发展阶段中，产业发展及居民生活水平提升是关键，因此，新增长联盟中核心主体为政府、以龙头企业为首的产业企业及社会资本与公众，相关利益第三方作为辅助构成。
4.航空动力小镇新增长联盟模式解读
4.1项目背景及概况介绍
近年来，我国航空工业蓬勃发展，形成了以成都、西安、沈阳三大城市为主的航空工业集聚基地，航空工业具有成长为世界竞争战略优势产业的潜力。成都是主要的军用和民用工业级无人机等新型高端领域产业的承接地，航空制造业近年取得了较快发展，竞争优势进一步凸显，已成为本地优势支柱产业之一。在国家有关部委提出大力培育富有活力因地制宜的特色小镇，创新建设理念，转变发展方式，促进经济转型升级的大背景下，成都结合四川省“百镇建设”行动，依托自身产业基础与优势，提出在西南航空港经济开发区内规划建设双流航空动力特色小镇，进一步引入行业优势资源，打造航空发动机、无人机和智能制造装备产业，提高区域航空产业发展，带动区域经济增长。
航空动力小镇位于四川省成都市双流区胜利镇，规划范围约4.1平方公里，是双流空港高新技术产业区的重要组成部分，受成都中心城区和天府新区双核辐射。依托毗邻双流国际机场的地理优势，把航空动力小镇打造成为航空工业发展的重要基地，在航空产业重点领域关键环节加速突破，带动全产业链的跨越发展，并推动地区工业的转型升级。目前，航空动力小镇已引进了中小推力发动机总装生产、研发、航空发动机新材料、叶片生产机工业级无人机总装为主的产业，具有辐射带动力强、产业附加值高、产业门槛高等特点，但是现状龙头企业数量较少，产业配套能力尚不足。
4.2特色小镇建设中新增长联盟作用机制
4.2.1准备阶段的协调机制
航空动力小镇准备阶段中，政府作为最先进入新增长联盟的主体，主要负责构建小镇发展工作的整体协调机制，以此来奠定与后续进入联盟的主体进行有效沟通的基础，并保障新增长联盟各方主体能协调各种项目并推进工作顺利实施。
在此阶段，双流区成立了航空动力小镇指挥部及PPP工作领导小组，负责整个PPP项目中联盟主体的具体实施工作，建立PPP项目专项协调推进机制，保障项目积极稳妥推进。
图4-1 航空动力小镇建设协调机制
4.2.2建设阶段的作用机制
航空动力小镇作为典型的产业植入特色小镇，在小镇的建设过程中，产业引入及居民生活基本环境的打造是联盟作用的关键目标。从此方面出发，为较好地开展招商引资、导入产业以及保障小镇居民生活环境与福利，公共基础设施与服务的建设完善成为小镇开发的首要任务。在此阶段，新增长联盟中核心主体应包括政府、参与公共服务建设的社会资本及小镇居民，产业企业和具有间接利益关系的第三方作为一般构成，共同推进项目建设。
图4-2 航空动力小镇基础设施建设联盟作用机制
4.2.3发展阶段的作用机制
在航空动力小镇的发展阶段，优势产业发展及居民生活水平提升是关键。因此，新增长联盟中核心主体变为政府、社会资本、小镇居民及小镇内的产业企业，第三方组织也出现了部分更替。在作用机制及途径中，新增长联盟也结合PPP模式、市场机制两种作用机制作用于小镇发展：PPP模式适用于公共设施的后期运营维护，市场机制适用于航空小镇企业的发展壮大和产业优势的凝聚。公共设施的运营维护为居民生活、产业企业的发展提供良好的基础环境，产业发展带动的经济增长也将造福于小镇居民，通过两者的结合推动特色小镇的可持续发展。
图4-3 航空动力小镇发展阶段联盟作用机制
4.3新增长联盟模式下PPP的具体操作要点
4.3.1 联盟交易结构设计
在航空动力小镇的公共设施建设中，新增长联盟各主体达成一致目标，并通过建立共同负责的项目公司分配建设维护任务，以确保小镇公共服务的顺利建设运营。在此交易结构中，政府及各部门构成了联盟的主体，成立建设投资有限公司与联盟主体之一社会资本共同构建SPV公司，通过该公司进行融资、道路及馆场等基础设施建设与运营等行为。运营期满，项目公司将特色小镇的相关项目已交给政府。
图4-4 航空动力小镇PPP要素交易结构
4.3.2联盟主体间监管体系建立
在航空动力小镇建设过程中，新增长联盟模式下的政府角色为监督者即裁判角色，这就需要政府能明确监管主体责任，运用有效的监管方式对监管对象实行全过程的监督管理，以推动小镇科学、可持续的发展。同时，在监管方式中，法律法规、PPP合同是监管的最重要依据和基础，而政策引导、绩效考核机制和约束机制是对法律法规、合同体系的有效补充。
图4-5 航空动力小镇的监督体系设计
4.3.3 进行风险识别及风险分配管理
在航空动力小镇建设中，项目风险识别与风险分配管理是一个重要环节。在充分识别各类风险的基础上，通过新增长联盟合作各方的平等协商，形成合理的风险分配机制，并提出具体的应对措施，以保证风险与收益对等，维护公平与效率。
5.总结
在新型城镇化背景下，城市治理目标由单一的经济增长转变为以公平与效率、保护与发展共同作用的全面协调可持续发展，城市治理模式的构建也应强调城市中各种利益主体共同参与城市的公共事务管理，建立多中心、多元化的增长联盟治理模式。特色小镇作为新型城镇化的小尺度实践，应在治理模式上进行一定的创新。本文通过梳理已有理论研究，创新性的提出特色小镇的治理模式—新增长联盟模式，并以具体案例进行了详解，它强调在新型城镇化背景下，特色小镇相关主体之间应建立平等伙伴关系，通过政府、社会资本及公众共同作用，实现全面协调可持续增长。
参考文献：
[1]叶林.从增长联盟到权益共同体：中国城市改造的逻辑重构[D].中山大学学报.2013.5
[2]张京祥，于涛，殷洁.试论营销型城市增长策略及其效应反思——基于城市增长机器理论的分析[D].人文地理.2008.3
论文作者:吴健,唐蜜,钞贺森
论文发表刊物:《基层建设》2017年第29期
论文发表时间:2018/1/7
标签：小镇论文; 城市论文; 联盟论文; 模式论文; 城镇化论文; 主体论文; 政府论文; 《基层建设》2017年第29期论文;