国有企业利润上缴：国外运行模式与中国的制度重构，本文主要内容关键词为：中国论文,国有企业论文,重构论文,利润论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出及文献综述
2007年12月，经国务院批准，财政部与国资委发布《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，明确要求151家中央国有独资企业自2006年起按照5%～10%的比例向国家财政上缴国有资本收益。这表明，自1994年实行分税制以来国有企业只纳税而不向国家上缴利润的历史至此终结。而近年来围绕国有企业是否应该向国有股东分红的学术界争论也随之告一段落，转入对这部分红利归属主体、上缴比例、使用去向等后续问题的探讨。事实上，国有股东享有投资收益权，不仅是该项制度安排的题中之意和逻辑必然，而且有利于企业内部资本配置效率的提高。考察现代西方股利政策理论，满足股权资本投资者的报酬率要求以及保障企业的长远可持续发展，是科学、合理的股利政策所必须具备的两大要素，缺一不可。
国外关于公司股利政策的研究，是从Miller和Modigliani的股利无关论出发，沿着股利信号传递理论、股利顾客效应理论和股利分配代理成本理论三条主线进行的。Miller等(1961)认为，在一个信息对称的完美的资本市场里，在公司投资决策既定的条件下，公司的价值和公司的财务决策是无关的。因此，是否分配现金股利对股东的财富和公司价值没有影响。在Miller和Modigliani的文章发表以后两年，Walter(1963)指出，公司股利分配政策的选择几乎总是会影响公司的价值，股利无关的前提假设在我们所知的现实世界中并不成立。由于现实世界信息不对称问题的存在，研究者又在股利相关论的基础上演化出股利政策的两种理论解释模型：股利分配的信号传递理论及股利分配的代理理论。信号传递理论认为，鉴于公司管理者与投资者之间存在信息不对称，现金股利可以作为内部管理者传递给外部投资者的可信任信号，即公司的股利政策可以向市场传递有关公司未来盈利能力的信息。Benesh等(1984)和Eades等(1985)研究发现，投资者对股利削减的反应要大于对同等股利增加的反应，从而令股利分配的信号传递理论得到了大量经验数据的支持。股利分配的代理理沦则认为，在给定自利的经济人假设前提下，信息不对称和现实中不完全合同的存在，必然引发公司内部管理者与外部利益相关者（股东及债权人）之间的利益冲突和与此有关的代理问题。Easterbrook(1984)和Jensen(1986)指出：管理者所能控制的现金流量越少就越难采取不利于股东利益的行为；股东可通过降低管理者控制的现金流量以增加其任意分配资源的难度；降低管理者控制的现金流量的方式之一就是增加股利支付水平。另外，他们还发现，信息不对称程度较低的股权结构集中的公司对股利传递信息的要求程度也较低。这一观点可用以解释现实中所观察到的完全依靠资本市场融资（股权结构分散）的美、英、加拿大等国公司倾向于采取高股利支付率政策，而主要依赖银行融资（股权结构集中）的德、日、韩等国公司则倾向于低股利支付政策。
需要指出的是，虽然国外学者在公司股利分配理论方面研究成果颇丰，并在指导公司理财的实践活动中积累了丰富的经验。但在政府参与国有企业利润分红方面的研究文献却很少见。在国内研究方面，许多研究也涉及国有企业与国家（政府）之间的利益分配关系，提出了所有权与经营权相分离的国企产权制度改革框架，并强调了政府作为国有资本所有者应当拥有投资收益权。但总体上看，这方面的研究大多或者集中于宏观层面的国企产权制度改革，或者侧重于微观层面我国股份制上市公司股利分配机制改革与完善（刘星，1999；李长青，2001）。近年来，随着国企的迅速“做强做大”，产值和利润猛增，社会各界要求国企向国家分红的呼声日高，学界也开始关注这一问题的研究，取得了少量研究成果（高路易等，2006；魏明海等，2007；汪平等，2008）。本文以西方现代股利理论的适用性为研究视角，在总结和分析西方国家国有企业分红实践模式的基础上，针对我国国企利润分配制度的缺陷，探求重建并完善我国国有资本参与国企利润分配机制的宏、微观思路及对策。
二、欧美国家国有企业利润分配的模式与特征
（一）西方国有企业的内涵界定及类别划分
依据1980年《欧洲经济共同体法规指南》中关于“公营企业”的定义，国有企业是指“政府当局可以凭借对企业的所有权、控股权或管理条例，对其施加直接或间接支配性影响”的企业。这与《新帕尔格雷夫经济学大辞典》将国有企业定义为“由政府代理人所有、控制或经营的企业”基本类似。OECD对国有企业的定义为“占有全部、多数所有权或重要的少数所有权由国家掌握控制权的企业”，该定义在兼顾所有权的同时，强调了国家实际控制的权利，是国有企业定义较为准确的表述，该定义在一定意义上为各国国有企业的界定提供了一个可供参照的国际标准。
根据国际货币基金组织的分类，发达资本主义国家的国有企业主要分为三种类型：第一类是国营企业，指由中央或地方政府直接投资经营的企业，这类性质的企业大多与国计民生相关，主要向社会提供公共产品，如意大利的铁路，荷兰的邮政电讯等；第二类是国办企业，是指按照特殊法律法规创办和经营的企业，这类企业可以完全归政府所有，也可以通过政府以特殊方式对其实施控制，如英国、法国的国有化企业就属于这种类型；第三类是国控企业，是指按照公司法建立起来的国有企业，政府只保证持有足够控制的股份，这部分企业大多存在于一般竞争性领域和行业。
（二）欧美国家国有企业利润分配的主要模式
1.以控股公司为中心的国家参股管理模式。其基本特点是政府主管部门通过设置大型控股公司来实现对国有资产的管理。意大利是实行这种管理模式的代表。1956年12月，意大利政府颁布了1589号法令，决定在政府内阁之下设立国家参与部（1993年撤销），统一管理全国各行各业的国有企业。国家参与制系统结构就像一座金字塔，顶端是政府主管部门，即国家参与部；中间是数家巨大的国家持股公司，如伊里公司和埃尼公司，下边是次级持股公司和部门企业集团；然后是次级持股公司或部门集团所控制的诸多企业；最底层是基层企业。根据这种国家参与制的制度框架（王金存，1999）240，国有企业的利润分配按以下原则进行：国家参与制企业每年盈利的20%留归企业作为储备金，15%作为科研开发特别基金，其余65%上缴国库部；在必要时，国库部从国有企业上缴款中拨付部分款项用于弥补国家参与制企业偶然年份的亏损；如果企业亏损超过了储备金，经批准可用特别基金来弥补，如果国家提供的创业资本和各种补贴已全部冲销，那么该部分利润可留作特别基金。如果涉及民间股份，则需要单独分配，即扣除企业留成之外的利润按照股权原则分红，属于国家应得的部分仍旧按照上述原则逐级上缴，属于私人应得的部分由投资者处理。
2.以独立的政府持股基金为中心的社会分红管理模式。美国阿拉斯加的永久基金是这种模式的主要代表（崔之元，2005）。永久基金的终极目标是保存公共的财富，因此永久基金以公共信托基金的形式建立。公共信托基金的本金只能用于产生收益的投资，而不能做任何他用。1976年美国阿拉斯加宪法修正案作出明确规定：本州内至少25%的全部矿产资源租金、矿区使用费、矿区出让收益、联邦矿产收入分成以及州级红利应设立为永久基金。1978年美国阿拉斯加永久基金公司(APFC)成立。该公司是州政府所有的营利性机构，负责为本州公民管理和保护石油等资源的租金收入以及其他信托基金。基金分两部分：本金和投资收益。本金用于长期投资，未经公民投票不得支出。这使相当一部分阿拉斯加人，尤其是农村家庭收入增加了超过10%。目前APFC已经发展成为一个本金超过300亿美元、年盈利能力超过10%的大型基金，跃居全球100家最大的基金之列。
3.以财政部为核心的公共财政管理模式。德国是以财政部为核心的管理模式的代表，类似的还有英、法、美、日等国。其基本特点是由财政部作为国有资产的所有者代表，对各行各业的国有企业进行统一管理和监督。德国分为联邦、州、地方（市、县和乡镇）三级财政体制，中央一级国有企业的财产隶属关系在财政部。英国是两级（中央和地方）财政预算体制，国有企业是两级所有。两国国企红利均通过财政预算体系上交国库。在法国，其预算体系与公共行政机构相适应，分为中央预算、地方预算和国家社会预算。法国的中央预算由一般预算、附属预算和国库特别账户构成。一般预算是中央预算的主体部分，其收入主要来自税收，其它为国有企业利润分红和国外收入等。国有企业在按税法规定纳税外，如有盈利，则必须按50%的税率上交所得税。其余利润，一部分按股份向股东发红利，国家股份的红利均上交法国经济财政部的国库司，另一部分作为企业纯利润，归企业自行支配。此外，凡涉及中央一级国有企业的投资计划、资本变动、股权安排、重大发行债券和股票的计划，都要报其财产隶属关系所在的经济财政部决策，重大问题还要由内阁会议决定（王金存，1999）。在这种模式下，国有资产管理与政府财政预算体制直接挂钩本质上说是一个公共财政的问题。
4.以公司董事会为决策层的分权管理模式。瑞典是北欧国家中国有经济比重较大的国家，国有企业的行业分布多样化，电力、采矿业、房地产，乃至歌剧院、博彩业都是国有企业涉及的范围。根据瑞典的《政府预算案》，如无特别规定，国家持股少于一半或投票权少于半数，政府可以自行决定是否出售国有股份。但是对国家持股超过一半或投票权超过半数的企业，如果没有议会批准，政府不能出售国有股份。议会不干涉包括分红在内的企业正常的经营管理活动。总体上看，瑞典对国有企业实行的是分权管理模式。国家控股、参股的企业分得的红利，按企业董事会决议执行，董事会决定增资就按照决议将红利作为国有股本增资，企业如发生亏损，由政府按股本所占比例和其他股东一样给予弥补或相应减少国有股本份额。2005年瑞典国有企业总产值为3113亿克朗，国有企业利润总额为633亿克朗，作为国家代表的瑞典财政部约获270亿瑞典克朗的分红，约占利润总额的42.65%。瑞典SJ公司（国家持股100%，铁路业）在股本／资产比率达到50%的目标后，红利至少为净利润的三分之一，为了形成有效的资本结构，公司还将支付特别红利。此外，瑞典电力业的Vattenfal公司长期保持净利润约三分之一的红利政策（夏炳军，2007）。
综上所述，我们不难看出，国有企业向包括政府股东在内的股权持有者分红是世界各国通行的做法，政府以国有资产所有者的身份获取国企股利分配权具有法律规定的逻辑必然性。国有企业分红政策是一个国家各种体制（如政治、财政、金融等）作用下的结果，有较为深刻的历史渊源和制度背景。从世界范围来看，各国国有企业的管理体制（模式）各有特点，如意大利的国家参与制、法国的计划合同制、德国政府参与模式、英国以国会为核心的监督体制、美国的社会分红制以及瑞典的分权管理模式等（王金存，1999）235-304。一个特定的管理体制（模式）框架包括了国有企业经营管理所依据的法律、是否建立控股公司、分权决策程度、市场机制的作用等，从而也就造成了各国在分红政策设计上的差异。就我国国有企业与欧美国家在股利分配政策的差异而言，主要体现在：(1)在制定分红政策时，后者并不是由政府一家决定，而是与国有企业董事会共同协商制定合理的分红政策。而在我国，由于存在国有股“一股独大”的特点，政府对国企的股利分配具有很强的干预意识和能力。(2)在分红比例的确定上，除法国国有股东分红占企业净利润的10%左右外，其他欧美国家均保持在42%～65%的高水平。而在2007年我国颁布的《中央企业国有资本收益收取管理办法》中，规定中央企业应上缴利润的比例在5%～10%之间。(3)在收缴红利的使用上，上述欧美国家除部分用于弥补国企亏损外，大多数投入国家公益事业，甚至直接向国民分红；而目前我国的红利分配首先用于支付国企的转制成本，剩余部分才用于社会保障基金的补充。
三、我国国有企业利润分配制度的缺陷与成因
企业国有资本收益属于财政的一种非税收入，包括企业分配的税后利润和企业国有产权处置（转让、清算）收益。随着财政预算管理体制改革的深入，以及国有企业改革和国有经济结构调整战略的实施，迫切需要加强国有资本收益的管理，特别是调整国有企业利润分配体制，建立国有资本收益管理制度。但是，按照现行的企业利润分配体制，国有企业自1994年实行分税制以来就不再向国家上缴税后利润，而国有产权处置收益往往一事一议地决定，缺乏规范有效的管理法规。这种制度安排的初衷当时是为了扭转国有企业整体亏损的困局，但1998年以来，随着各种社会职能的剥离和政策倾斜力度的加大，国有企业不仅实现“三年脱困”的目标，而且利润节节攀升，2007年更是创出实现利润1.62万亿元的历史新高（黄杨，2008）。在这种新格局下，如果坚持上述国企利润不上缴的制度安排，其弊端将日益显现，并直接制约了国企改革的深化和国有资本经营预算制度的建立。
（一）国有企业利润内部留存导致企业过度投资、盲目扩张
由于内部自有资金的重新配置缺乏像从外部融资所需的严格的审核监督（高路易等，2006），在内部治理机制和外部治理环境不佳的情况下，国有企业内部人可能会为了规模私利而不完全是规模经济，进行过度投资，从而导致投资过热和投资效率低下。国外学者关于股利代理理论的研究表明：现金股利的支付减少了经理人可支配的现金，从而可抑制企业的过度投资行为。Jensen(1986)研究指出，由于扩大企业投资规模会增加经理人可控制的资源，而其在职消费往往与公司规模呈正相关关系，因此经理人有扩大企业投资规模的动机，通过少支付现金股利而将更多的留存利润投资到有利于自身利益最大化而未必是企业价值最大化的项目。
在我国，大多数上市公司是由国企改制而来，因而国有股东基本处于控股地位。但在国有资本的委托—代理链条中，国有股东的控股权是“虚置”的，缺乏人格化的主体。在存在薪酬管制的情况下，内部人显性货币激励明显不足，因而增加在职消费等控制权收益必然成为国企内部人的理性选择，以获取最大限度的隐性激励来弥补显性激励的不足。另外，由于国企经营者不拥有或很少拥有企业的股份，其在企业中没有资本利得，对利润的享用也不可能超过其在企业的任期，所以国企的内部人不愿投资促进生产力长期发展的项目和研究开发项目，而更愿意投资于能为其带来更多控制权私利的项目。因此，理性的国企内部人会热衷于扩大企业规模，但他们更多关心的是投资的规模私利而非规模经济。
魏明海等(2007)以2001-2004年的国有上市公司为样本，运用回归分析模型考察了国有上市公司的现金股利政策、治理因素与企业投资行为之间的关系。结果发现：未派现公司的过度投资水平显著高于派现公司的过度投资水平，现金股利支付率低的公司的过度投资水平也显著高于支付率高的公司。换言之，企业支付现金股利减少了内部自由现金流，从而减少了内部人可动用现金，抑制了其过度投资行为。因此，他们主张，国家作为出资人应当行使收益权这项股东的基本权利，提高国企的现金股利支付水平以减少内部人可以随意支配的现金流，同时强化对国企留存盈利的重新配置的监督，从而抑制其严重的过度投资行为。这一政策主张得到了国际货币基金组织(IMF)报告的支持，该报告认为：减少这些企业的（资金）流动性，有助于“减缓投资”。而减少这些企业资金流动性的一个有效途径就是政府加强对其红利的征缴。
（二）维护并强化国有企业的垄断地位导致社会福利损失
根据经济学原理，垄断企业的超额利润是以社会福利损失为前提，以垄断高价的形式把消费者剩余转化为生产者剩余形成的。那么，减少垄断企业所造成的社会福利净损失，将以垄断高价从消费者那里获得的剩余进行有效地收入再分配，即意味着增进社会福利。
姜付秀等(2007)利用哈伯格、柯林和缪勒的计算方法，根据代表性公司福利净损失与制度总成本占销售收入的比重，结合烟草、铁路运输、电力、邮电通信、石油开采与加工、金融6个行业的销售收入数据，计算出了该6个行业所造成的福利净损失和制度总成本，以及它们占国民收入(GNP)的比重。其实证分析的结果是，1997-2005年，上述6个行政性垄断行业所造成的福利净损失，按照最低限的估计，9年的平均情况也在738亿元，最高限的估计为3748亿元，占国民总收入的比重分别为0.612%和3.279%，而这部分福利既没有被消费者得到，同时也没有被生产者得到，是纯粹的福利损失。同时，如果考虑到垄断化成本，我国行政性垄断的制度总成本9年的平均值最低限的估计为6022亿元，最高限的估计为9388亿元，分别占国民总收入的比重为5.302%和8.300%。
企业的行政性垄断不仅导致巨大的社会福利净损失，而且还会产生严重的收入分配扭曲效应。因为在企业的初始分配中，有越来越多的财富积累于垄断者，从而增加社会财富分配的不均，这种分配体现出一种非公平的社会福利损失。姜付秀等(2007)在同一文献中指出，那些竞争性很强的行业，职工的平均收入水平是远远低于那些行政性垄断行业的，最少的行政性垄断行业职工平均收入也在制造业的1.5倍以上，而且这种差距并没有出现缩小的趋势，相反，从近几年的情况看，甚至有扩大的趋势，如金融业、航空业职工收入的增长率近2年保持了近20%的增长率，远远高于其他行业。
将从消费者那里获得的剩余进行有效的再分配，只有通过国有企业才能实现。因为，国有企业的资本既为国有，不仅从资本的角度能够获得和分配企业剩余，而且对企业剩余的使用更应满足和增进社会福利的需求。很多西方国家要求国有企业上缴利润，不仅上缴比例高，如法国达到盈利的50%，而且这些收入会转到财政部门，用于公共支出，通过公共支出进行收入再分配，实现本国人民的高福利与高保障。因此，笔者认为，鉴于我国现阶段国有企业利润总量高企的现实以及其来源的垄断性特征，规范垄断国企利润上缴，充分考虑企业的初次分配与利润上缴后收入再分配产生的社会福利效应，是十分必要的：一方面可以削弱其继续维护垄断地位的力量；另一方面又使国家有足够的财力培植新的竞争力量，通过改变增量投入来调整国有经济结构，对破除垄断无疑将起到积极作用。
（三）现行国有企业红利分配政策难以保障国有资本出资人的权益
2007年12月出台的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，形成了现行国有企业红利分配政策的基本框架。根据该办法，国有企业应缴利润的比例，按行业分三类执行：第一类为烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等具有资源型特征的企业，上缴比例为10%；第二类为钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性企业，上缴比例为5%；第三类为军工企业、转制科研院所企业，上缴比例3年后再定。这种利润分配办法没有明确说明政策依据，显然是利益主体讨价还价的结果，并没有根据国有企业的资本结构及利润分配方案以制度化的方式获得，显得随意性较大。并且《暂行办法》明确指出，收取的这部分利润是国有企业的直属上级作为深化国有企业改革，支付改革成本之用。由于利润收缴标准制定的随意性，使政府参与国有企业利润分配的合法性降低，并造成公众对国企利润收缴标准合理性的质疑。
事实上，政府完全可以以国有企业股东代理人的身份参与国有企业的利润分配。2006年，即便是以33%的所得税率计，企业获得的净利润至少有6394.5亿元。我们假设国有企业仅将利润的20%用于股东分红，而国有股在国有企业中所占比重为50%。那么按照资本结构，政府作为全民的代理人至少可以获得600亿元以上的利润分成。该项收入是政府按现行利润分配方法所得收入的4倍以上，是2006年我国用于社会保障事业的中央财政支出的13.8%，与2006年政府预算中用于科技创新的投入仅差100亿元。必须指出的是，如果政府不按其在资本结构中所拥有的地位参与国有企业利润分配，其后果并不仅仅是政府收入的减少。这一部分利润本应属于全民所有，却被国有企业留在其内部，这一方面造成全民利益的受损，另一方面还引发了国有资产的流失。本应归属于全民的利益，被国有企业用来继续投入到生产经营活动中，这些资金创造的利润在下一次利润分配中却被其他股东分摊了一部分。这样算来，自国有企业实现全面盈利起，国有企业的其他股东便一直占有了本应属于国家的部分财富。
四、国有企业分红制度重构：基本原则与设计思路
考察现代西方股利政策的理论与实践，满足股权资本投资者的报酬率要求以及保障企业的长远可持续发展，是科学、合理的企业利润分配机制所必须具备的两大要素，缺一不可。国有企业的利润采用何种模式进行分配，体现的是国有企业的现代公司治理结构的完善程度，国家、企业与社会公众各方面利益是否得到公平兼顾。因此，科学而合理的国有企业利润分红制度的设计应当遵循的基本原则是：在国家股东的法定权益（资本最低要求报酬率）得到保障的前提下，国企的税后利润分红不会危及企业的可持续发展。
（一）国有企业理财目标：股东财富最大化
股东财富最大化是西方流行的财务目标，是以资本成本理念贯穿其中的理财目标，目前在国际上被众多大型公司普遍采用，经历了近一个世纪的历史检验，证明其确实有助于企业的发展，甚至有助于整个社会的富裕。股东财富最大化这一财务目标不仅适用于股份有限公司，对于非上市国有企业来说，这一目标仍然适用。对于政府股东而言，所谓的“股东财富最大化”，就是在一定的时间约束内，政府对企业所提出的最低水平的报酬率，也可以理解为国有企业对国家的贡献率，即实现企业的最小资本成本要求。鉴于政府自身的特殊性质，政府股东可以通过“股东财富最大化”的理财目标来规范政府股东与国有企业之间的权利关系，约束国有企业的经营、管理行为。作为投资者，政府应当关注特定投资企业的收益率，如果这一收益率低于政府的期望报酬率，那么就要放弃这一企业转而投资其它。
政府作为国有资本投资的股东，其财富可以由下式进行计算：政府股东财富＝国有企业利润分红＋国有企业未来发展价值。根据这个等式，我们可以将利润分红问题分为狭义的利润分红与广义的利润分红。所谓狭义的利润分红，就是等式右边的第一项，即“国有企业利润分红”，是政府股东所获得的现金形式的投资收益；而广义的利润分红，不仅仅包括这种直接的现金收益，而且还包括对于公司未来发展价值的索偿权。对于国有上市公司而言，这部分未来发展价值可以体现为公司股票的价格及其变动，即资本利得。
（二）国有企业利润分红制度设计应以自由现金流量假说为理论依据
按照Jensen(1986)提出的自由现金流量假说，“自由现金流量指满足所有具有正的净现值的投资项目所需资金后多余的那部分现金流量，这些投资项目的净现值按相关资本成本贴现计算出来”。他认为，将自由现金流量留在企业中反而不利于股东价值最大化的实现，为了实现股东财富的最大化，有效抑制企业的过度投资倾向，提高企业的投融资效率，必须将自由现金流量全部支付给股东。因为将自由现金流量完全分派给投资者，可以最大程度地降低管理当局无效使用公司资本的可能性，进而减少由于股东与管理者之间代理冲突所可能产生的代理成本。国有企业作为已经建立起现代企业制度的经济实体，其分红制度的建立可借鉴西方发达国家股利政策的实践和股利理论研究取得的成果。然而，我国国有企业的投资者与企业之间的特殊关系使得国有企业分红制度的建立不能简单模仿股份有限公司的股利政策。由于国有企业有不同于上市公司的一些特点，如国有企业的国家股份流动性较差，不仅不存在公司的控制权市场，股东甚至不能“用脚投票”，这就使得国有企业的投资者关系管理具有特殊性，使得国有企业不必担心支付不固定的股利对于投资者关系的影响，从而可以采用自由现金流量作为其分配红利的基础。按企业的自由现金流量进行股利分配才能实现股东财富最大化，真正揭示现金分红与其派现能力的相互关系。只要国有企业分红制度所依据的理财目标是为了实现股东财富最大化，以此为基础，国有企业的红利在数量上就应该等于企业的股权自由现金流量，即将企业的股权自由现金流量全部返还给股东。因此，股权自由现金流量是国有企业现金分红之源，如果其实际发放的红利小于股权自由现金流量，则意味着企业存在现金剩余或现金储备的增加；如果红利大于股权自由现金流量，则意味着企业必须通过发行新股等方式融入现金以满足股利支付的需要。
（三）国有企业的利润分配模式取决于利润来源的性质判定
从上述欧美国家国有企业利润分配的模式与特征的分析中，我们不难看出，国有企业分红政策是一个国家各种体制结构和利益集团共同作用的结果，各国对国有企业所采取的具体管理体制不同，决定了国有企业分红的不同政策措施或运行模式。我国国有经济面广量大的特征，决定了我国国有企业的利润分配设计可以参考和借鉴发达国家的成功经验，但不能脱离国情不加分析地照搬某一国的具体做法。如有学者推崇的美国阿拉斯加的“全民分红”模式（崔之元，2005；吴国玖，2007），可以在某一特定的区域试行，但并不具备在全国范围内全面推行的条件和时机。
笔者认为，基于前述国有企业利润分红制度设计的基本原则，在决定国有企业的利润如何进行分配以前，必须对于国有企业的利润来源从性质上进行划分。按照是否具有垄断性而言，我们可以将国有企业划分为垄断性国企与非垄断性国企两种形态，前者又可以分为自然垄断和行政垄断两种类型。垄断性国企尤其是行政垄断性国企，其利润来源于两个方面：一个方面是政府的行政垄断权力，这部分利润与竞争性国有企业的利润有着本质的不同，其性质类似于国家向社会公众收取税收，其实质是企业凭借政府的授权强制向社会公众征收的捐税，这部分利润事实上属于民众福利的直接转移。这一部分收入理应通过财政部门编制国有企业预算的方式，由国有企业以利润上缴的方式进入国家财政部门；另一方面是垄断企业通过管理创新与技术创新而获得的竞争性利润，其性质与其他竞争性企业的利润性质是一样的，这部分利润在对所有者进行分配以前，首先应留下企业发展的后备基金与风险基金，在留下足够的企业基金后，才可能根据国家宏观政策的需要，国家以企业股东的身份享受相应的股东分红。此外，对于大量非垄断性国企（一般竞争性国企）来说，由于其利润主要来源于经营管理和市场竞争，且呈现波动性较大的特征，因此，其所获取的利润首先要留存于企业作为风险基金与发展基金，以预备填补企业后期可能出现的亏损和用于企业扩大资本规模增强企业市场竞争能力，剩余部分才可以以红利的形式向股东进行分配。
（四）建立有效的激励约束机制，防范国有企业规避利润上缴行为
在国务院确定重建国企利润上缴制度后，出于效用最大化的经济人动机，必然引发国企行为的策略性调整。一个显而易见的判断是，企业会尽可能利用信息不对称进行“内部人控制”，通过加大税前支出、提高管理层薪酬、增加职务消费、滥发奖金、超标准发放员工工资福利等种种途径将利润从末端向前端转移，以规避红利上缴，最大化减少可分配利润的数量。
解决国有企业规避利润上缴行为的关键在于设计一个具有良好激励约束功能的红利收缴机制。笔者的初步构想是：(1)对于有正常赢利且无隐瞒真实利润行为的国企，每间隔若干年（如3～5年）返还一个年度的所缴红利作为奖励；有正常赢利但有部分隐瞒利润行为的国企，取消红利返还以示惩罚。(2)对于微利且不足以分配红利的国企或亏损性国企，按国有股本相当于在同类型同行业公司的等量优先股所能获得的股息上缴，因亏损而欠交的这部分股息可以顺延至下一年度补交，依此类推。这样设计的目的是确保让国有企业选择正常条件下（如赢利）的红利上缴与选择非正常条件下（隐瞒利润导致的微利或亏损）的股息上缴是无差异的，因而消除了企业的套利空间，也就从制度上降低丁企业隐瞒真实利润的动机。对于国有股本数量较大的国企，该规定还自动设置了一个上限，不至于加重企业负担。不仅如此，更深刻的意义在于，该制度设计实质上把过去只在有赢利情况下的红利上缴转变为一项经常性的硬约束，即无论经营状况如何，国有企业都必须承担起向国家兑现所有者权益的经常性义务，这对于那些长期占据大量国有资源却效益不佳、效率低下的国有企业是一个很大的刺激与鞭策，同时也警醒所有的国有企业必须时刻牢记出资人的权益，以此强化对国有资本收益权的监督落实。
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