美国铁路产业管制的产生与变迁，本文主要内容关键词为：美国论文,管制论文,生与论文,铁路论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F53；F062.9（712）文献标识码：A文章编号：1671-9301（2003）06-0046-06
管制的存在是铁路产业最重要的特征之一，交通运输是受管制的重要行业之一。企业在长期的发展中形成了基本的经营规则，而市场在其变化中形成了基本的运行规则，这些规则不是一成不变的。社会经济及制度环境的变化导致这些规则也处于不断变化之中，虽然在某一特定时间里这种变化可能并不十分明显，然而历史地、长期地观察这些变化，就可以发现其中具有的特征和存在的规律性。
铁路运输管制是铁路产业运行中的一个重要经济特征，世界各国都曾对铁路实施了程度不同的管制。
一、铁路管制形成的历史原因
对运输业的管制最早形成于美国。早期的运输业很少有管制存在。在马车运输时代、运河时代，政府几乎没有对运输企业的直接控制，各种运输经济活动基本上依靠市场的力量来加以调节。如果说存在一些规范性管理的话，那就是基于市场经营原则对一些运输企业颁发营业许可证。不过，这种许可证多数是经营者合法经营的证明，而不是在市场进入方面的控制手段。
运输技术的发展导致了运输市场结构变迁。铁路这种现代交通方式的出现打破了运输市场原有的均衡，在它产生后将近一百年的时间里，独领风骚，占据了市场鳌头。
在铁路新兴之时，很少有人想到设计一套经济法规对其管制。人们想象，市场的力量能够调节和控制其他行业和领域，那么它也能够调节和控制运输业。于是在铁路运输最初出现时，对运输产业采取的仍然是放任自由的态度，这很自然，因为早期收取通行费的道路、运河和天然河流的运营，政府都没有施加管制，但经营都是成功的，没有出现市场的无序。市场的力量比较好地解决了运输业的自身发展问题。
铁路的出现似乎改变了这一切。铁路运输发展到一定程度后，人们发现，本应相互竞争的公共运输业无法在同一条铁路上同时从事运输活动，铁路运输业的特点决定了铁路公司在其线路上运输的独占性。它可能存在的竞争基本上发生于两条平行的线路之间，而没有使用同一线路进行相互竞争的情况，这就使竞争的功效产生了很大差异。
铁路运输业是一个投资巨大的行业，它的资产专用性强，固定性也极为明显。铁路资产通常情况下只能用于运输，一旦某一铁路被证明没有存在的必要，其设备无法移作他用。铁路资产不仅专用而且是固定的，铁路线路这样的资产是无法在不同区域间进行调剂使用的，所以当一条铁路不成功时，其大部分投资都会沉没在原地不能收回。因此，铁路的沉没成本非常大。
由于铁路的原始投资大，固定费用高，在很多情况下，竞争不能使铁路公司的收入保持在正常水平。如果两条线路存在着激烈竞争，对于经营这两条线路的铁路公司来说，为了使公司能够生存下去，都必须获得一定的运输收入，否则铁路将被废弃，最初的投资就荡然无存。如果能有些微利甚至是收支平衡，经营下去总比停止营业要好。
当铁路间存在竞争的时候，往往是激烈的甚至是毁灭性的，因为竞争常常使运价降到成本以下。在铁路运输成本中存在大量的固定费用，他们在一定时期内不能随运量的变动而变动。由于存在较高比例的固定费用（多数情况下占到总成本的2/3），因此运价的变动往往可以根据变动成本的水平加以变化。如果一项运输在竞争比较激烈时不给予较低运价就不能运输时，以变动成本作为运价的下限而制定的运价对铁路公司来说是可以接受的，因为运价补偿了用于运输的直接耗费。当运价高于变动成本时，高出部分就可以部分补偿固定费用，这是对已有资产的补偿和贡献。于是在竞争的压力下，铁路公司往往会将其价格降到成本之下，以略高于直接费用的运价承运货物，“停止生产比在成本以下生产更糟”，这是对竞争中铁路公司运营情况的真实描述。
铁路公司间无限制的竞争导致在很多情况下运价降到无利可图的水平。19世纪中叶，美国铁路公司之间的运价战很普遍。在竞争的压力下，有时运价降到非常低的水平，以致无法支付运输货物的机车和车辆的车轮润滑油费用。
在这种情况下，旨在通过扩大企业规模，减少内部竞争，从而获得垄断利润的联合与兼并开始逐渐兴起。从理论上讲，旨在垄断的兼并是有利可图的。如果新厂商进入不是太快，兼并者可以在相当长一段时间内获得垄断利润。于是，铁路的联合与兼并开始兴起。
联合与兼并的结果使铁路公司间的竞争相对减少，一些大的铁路公司是由众多的小铁路公司合并而成的。例如纽哈芬（NewHaven）铁路公司是由203个铁路公司合并而成的；芝加哥、柏灵顿与昆塞铁路（Chicago Burlington and Quincy）是由大约200个公司合并而成；而宾夕法尼亚铁路系统则是由600多个公司合并而成。这些公司合并的目的主要是为了减少铁路公司相互间的竞争。
在铁路公司大量合并之前，社会对铁路已经存在不满情绪。对铁路的不满主要来自农民集团。农民对铁路的控诉很多，其中之一是他们认为运价太高，特别是在没有铁路竞争的地区；对铁路不满的另外一个原因是差别待遇的存在。由于铁路成本中大量固定费用的存在，使得铁路运价在不同地区、不同货物间存在差别收费或称差别待遇。农民指控铁路运价过高（虽然指控并不一定完全合理）和存在差别待遇，强烈要求对铁路实施管制。于是在一些州农民运动促成了农民法律的产生，虽然这些法律存在的时间较短，但它足以引起政府的重视，而且对控制铁路运价也确实起到了很大作用。格兰其法是美国社会第一次对运输企业施加管制，并在习惯法之外建立的基本的法律体系。
对铁路的管制不仅是运价方面的，当许多铁路公司合并时，社会就已有所觉察。社会公众希望铁路间存在竞争，以防止运价过高。在对铁路公司合并进行调查时，美国州际商务委员会（ICC）就指出：“铁路间的竞争像其他企业的竞争一样，是国家的既定政策。”为了防止铁路通过联合或兼并产生垄断，在美国约有40个州制定的法律和法规禁止相互竞争铁路之间合并，谢而曼反托拉斯法是十分著名的反垄断法。“1904年北方证券公司案件的判决表明反托拉斯法关闭了由兼并获得垄断利润的大门”。这起案件的起因是J·P·摩根和J·希尔试图利用新泽西北方证券公司（一家控股公司）兼并北太平洋和大北铁路公司。由于这两家公司所经营的铁路线路是平行的、相互竞争的，所以，政府以违反宪法对其起诉，最高法院判决这一兼并活动为非法，并要求解散北方证券公司。
对铁路的管制是在社会不同利益集团的监控和督促下开始的。正如前面所谈的，早期的运输市场很少有针对特定经济活动而存在的管制，社会普遍认同的观点是自由放任，由市场自身的力量调节。当铁路这种运输方式出现并迅速发展后，原有的市场均衡被打破。一些社会集团，如农民集团利益受到影响，于是他们便行动起来，为保护他们的利益而斗争。
农民运动推动了运输管制的进程。因农民运动而产生的格兰其法是美国经济史中第一次对企业施加管制。由于信息的不完全，格兰其法中有些内容并非正确，如关于运价制定与变动的规定。铁路运价本身是复杂的，它需要专业和训练有素的人专门整理材料并进行研究，但立法机构人员构成复杂，流动性大，所以很难科学准确地制定并控制运价。铁路对格兰其法持强烈反对态度，他们认为该法不公正，也不可行，在这种法律制度下他们无法经营。事实上也确实有一些铁路公司在这期间破产。于是，很多州都废止或修改了格兰其法律内容。
格兰其法虽然实行时间短暂，然而它却打开了运输管制这扇门，运输管制从此成为运输市场中一项最重要的特征。从理论上讲最初对铁路进行管制符合帕累托最优原则。政府通过管制使铁路垄断行为得以控制，它可以保证铁路在正常生产经营、收益保持一定增长的情况下，不致影响社会其他成员的利益。政府有责任保护市场的正常运行，防止垄断，保证公平与效率，实现帕累托最优。不过，管制本身是有成本的，政府实施管制必须获得有关的信息，因而存在交易成本。管制的操作由于交易成本的存在以及信息的不完整性，使得管制结果与预想目的间存在很大差异。管制的实际效率能否达到帕累托最优取决于管制者能否获得充分与完整的信息。
市场失效是导致管制产生的另一个重要原因。运输市场具有与其他市场明显不同的特征，它在一段时期内可能极富竞争性，而在另一段时间内有可能极富垄断性。依靠市场自身的力量有时很难克服市场中存在的疾症，如垄断和过度竞争。这时，通过建立法律、法规规范市场运行，通过实施管制消除市场本身无法克服的弊端是一种必然的选择。
二、铁路管制变迁的内在机制
对铁路产业的管制产生于铁路迅速发展之时，它是运输市场结构变迁的诱致“产品”，也是政府克服市场失效，保证资源合理配置的必然选择。同时，它也是不同社会利益集团博弈的一种必然结果。
以运输管制相对完善的美国来看，运输管制从产生到不断发展演变，其中经历了曲折、复杂的变化。从很少管制到加强对垄断的管制，从实行对竞争的管制到放松管制，管制内容和形式不断变化。
1.推动管制变迁的主体 从运输管制产生和演变的过程看，它既是对市场失效的一种补救，同时更是不同利益集团相互博弈的结果。
制度变迁的主体可能是组织（政治组织、经济组织和教育组织或其他利益集团）、个人和国家。在运输管制方面，积极推动立法，从而广泛深入控制铁路的行动者是农民集团，他们是推动运输管制产生的第一行动集团。美国铁路发展初期，农民集团这个特定的利益群体认为他们自身的利益因为铁路而受到了损害。19世纪70年代，美国农产品价格大幅度下降。促成农产品价格下降的原因很多，包括农业技术的发展（如耕种方法）和出口贸易额减少等。铁路运输业的快速发展也是降低农产品价格的一个重要因素。
一方面农产品价格下降，另一方面铁路运价相对较高（农民普遍这样认为），特别是在无竞争的地方，铁路运价明显高于其他有竞争的地方，于是农民们认为，铁路利用垄断侵占了他们的利益。他们认为，铁路在无竞争地点运价的提高是用以抵销有竞争地点的运价的降低，这一点表明，铁路运价有很大的降低空间，所有运输都能按低运价收费。
差别待遇是农民对铁路不满、并积极推进铁路管制的另一个重要原因。农民认为，差别待遇是铁路保护了某个人或某个公司的利益，而他们则由于差别待遇在利益上受到了极大的损失。
对铁路的强烈不满也包含着感情上的因素，农民曾经对建设铁路给予极大支持。他们认购铁路公司的股票，并以田地作为抵押品。他们期望从铁路股票中得到优厚回报，但实际情况并非如此，因而，他们认为他们受到了铁路不道德发起人的欺骗。
由于上述这些原因，农民集团积极行动起来，组织了声势浩大的农民运动，推动建立对铁路的管制制度。作为第一行动集团的农民组织认识到只有改变当时的运输制度结构，加强对铁路的管制，他们的利益才能有所改善。于是他们强烈呼吁政府加强对铁路的管制，他们的行动导致著名的格兰其法出台。格兰其法对铁路最高运价、铁路合并、差别待遇等方面制定了明确的控制条款。
正是由于第一行动集团的积极努力，政府开始关注并对铁路垄断行为进行更为广泛深入的调查，大量调查的结果证实了铁路垄断、差别待遇等方面问题的存在。于是，为了社会公众的利益，政府开始加强对铁路的管制。1887年州际商务法的出台使运输管制明显加强，政府成立了一个特殊的管制机构——州际商务委员会（ICC）——在以后的运输管制操作中扮演着重要角色的机构。ICC是运输管制的执行者和实施者，是第二行动集团。
推动运输管制变迁的第一行动集团并不总是同一主体。运输市场最早成为管制对象的铁路，在市场结构变化到一定程度时，又成为运输管制变迁的积极推动者。
20世纪20年代后，汽车运输迅速发展起来，汽车运输灵活方便的特点使它很快成为运输业中的后起之秀，加之经营汽车运输的初始资金要求少（经营者不必投资于道路建设，只需购置车辆），所需专业知识和管理水平也不是太高，所以从事汽车运输经营的越来越多，社会运量也就越来越多地转移到公路运输上来。
汽车运输的发展无疑使运输市场结构发生了巨大变化，原有的市场均衡被打破。铁路看到了竞争对手，也看到了潜在威胁，于是开始积极推进对汽车运输的管制，积极推进此项管制的还有已经从事经营的汽车运输企业和一些社会公用事业机构。铁路部门的积极努力导致了对汽车运输管制的实施。
从农民组织作为第一行动集团积极推进对铁路的管制，到铁路（包括其他利益集团）作为第一行动集团积极推进对汽车运输的管制，运输管制在内容上发生了根本变化，它从对垄断的管制演变为对竞争的管制。铁路公司和已经存在的汽车运输企业看到，如果对汽车运输的发展不加控制，会使他们的市场份额和经营收入大大减少，控制汽车运输的快速发展（包括新经营者的市场进入）能够使他们保持或增加市场利润（因为运输需求在不断上升）。由于看到加强竞争监管能给他们带来明显好处，于是作为第一行动集团积极推进管制的变迁——由垄断管制转向竞争管制——就成为顺理成章之事。正如著名经济学家施蒂格勒所说的那样，“铁路运输业意识到这是一个不断壮大的竞争者，用来控制卡车运输方法之一就是国家管制”。
对于水运的管制同样来自铁路部门的督促和努力。在对水运管制之前，社会上没有人控告水运企业，或者表示对水运企业的不满，然而在很多地方水运是铁路的强有力竞争者，受到管制的铁路十分盼望控制竞争对手，于是便极力要求加强对水运的管制。水运管制是运输市场竞争的一个反应，也是社会各种利益集团博弈以及谈判的结果。州际商务委员会作为运输管制变迁的第二行动集团（管制的执行者）完成了管制由垄断为对象向竞争为对象的转变。
20世纪60年代到70年代，美国社会对运输管制普遍感到不满，多数消费者认为运输管制影响了他们的利益，因为管制对运输业的保护多于对公众利益的保护。他们认为，管制的存在，在很大程度上限制了运输市场的竞争，使他们无法享受到由于竞争而得到的利益。
在消费者反对对运输实行管制的同时，学术团体通过研究指出，管制造成了较高的社会成本，并使资源分配效率大大降低。于是由于管制而导致了资源的错误分配几乎成了当时全社会的流行语言。
运输企业，特别是铁路的经营情况每况愈下，大量铁路公司由于管制（在价格、业务范围、合并、资本投资等方面）和其他原因而申请破产，继续经营的也是在苦苦支撑，勉强维持。
上述情况使得放松管制成为社会和运输企业的共同呼声，也推动了对运输管制的放松。20世纪70年代后期，美国政府开始放松运输管制，把竞争和市场力量看作是各项运输业务最好的调节者。
推动放松运输管制的力量主要来自社会公众、学术团体和运输业。政府放松运输管制的行为满足了社会不同利益集团的共同要求。1982年8月，美国农业部的一份研究报告——《1980年的斯塔格斯铁路法与汽车运输法对农业影响的评价》指出：“在各种运输方式之间及每一种运输方式内部存在着争夺运量的剧烈竞争；货主（即使是那些以前被许多人看作‘被控制的货主’中的一些人）也从这种竞争中获益。”州际商务委员会在1984年3月《关于合同运价的报告》中说：“在绝大多数情况下，合同制度是铁路公司与货主彼此获益”（1978年以前，州际商务委员会认定铁路运输合同是非法的，斯塔格斯法则赋予铁路与货主之间相互协商运价和业务条件几乎完全的自由）。放松管制的结果是“双赢”甚至是“多赢”，它能使与管制相关的各方均可获益，于是政府积极推动了放松运输管制的进程。
2.政府的作用 管制是政府对运输市场干预的一种手段，虽然政府不是推动运输管制产生与变迁的第一行动集团。政府对铁路运输业管制的一个重要原因是市场失效。
市场是资源分配的重要手段和方式，然而市场本身也存在缺陷。由于市场的缺陷，单纯依靠市场机制无法解决上述许多问题。运输市场具有一些独特的性质，它在一定时期可能极富竞争性，而在另一时期可能极富垄断性。实践证明，这些问题单纯依靠市场机制无法得以解决，于是，通过政府干预使运输市场能够保持有序就成为运输管制存在的重要理由。
从美国运输管制的发展历史看，政府不是推动运输管制产生和变迁的第一行动集团，在很多情况下，“管制或许正是一个产业积极寻求的”。按照施蒂格勒的观点，“管制通常是产业自己争取来的”。对汽车运输、水运加强管制的要求正是来自运输业内部。
运输业是一个特殊行业，运输市场本身发育可能十分不平衡。市场的不平衡性完全依赖市场自身调节很难解决。这种不平衡性的存在可能使一部分人或集团获得超额利润，而使另一部分人或集团负债累累。于是为了使一部分人或集团的利益增加的同时不至于减少另一部分人或集团的利益，为了兼顾效率与公平，为了公众的利益，政府需要对运输业进行管制。
运输管制及其变迁的产生需要交易费用，其中内含大量的信息成本。管制机构能否获得完整信息是决定管制效率的重要因素。信息不完全性可能使管制在规则、标准和实施中出现偏差，从而影响管制的效率。事实上，在美国运输管制的演变中，由于信息不完整而影响管制效率的情况大量存在，例如对于运价和差别待遇的管制。
3.运输管制的适应效率 导致制度变迁的另一要素是所谓的适应效率，有效的组织应为其内部组织提供适应效率。
铁路管制是政府为规范运输市场秩序，通过制定市场主体行为规则而管理和控制市场的手段和方式。管制需要支付费用，需要大量完整、准确的信息。管制能否达到预想的效果，在很大程度上取决于管制者能否获得准确与完整的信息。
铁路管制的演化与变迁在很大程度上决定于它为市场主体带来的适应效率。管制的内容和方式决定着适应效率。由于市场环境的变化以及信息的不完整性，当原来的管制无论在内容上还是在形式上都已不具效率时，改变原来的管制就成为必然。
多年来，管制是否必要，是否具有效率一直是经济学家们关心的事情。当整个社会认为管制已失去了效率时，管制的变迁就会成为必然的结果。欧美国家放松运输管制，在很大程度上是因为社会包括运输业本身普遍认为传统管制已不具有效率，它束缚了市场主体，也影响了消费者利益。传统管制不具备适应效率是影响和推动运输管制演变的一个重要因素。