试论从“部门行政”向“公共行政”的转型，本文主要内容关键词为：行政论文,试论论文,部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国正处于从传统计划经济向社会主义市场经济的转型期，这是人们的共识。那么，该如何定位我国政府管理的转型期呢？本文认为，中国政府管理处于一个从“部门行政”向“公共行政”的转型期。中国政府行政改革基本任务就是尽一切努力弱化“部门行政”，基本目标就是建立“公共行政”。为此，有必要描述“部门行政”与“公共行政”的特征，诊断“部门行政”延续根源，寻求推动“部门行政”向“公共行政”转型的制度设计。
一、“部门行政”与“公共行政”之区别
“部门行政”体制是相对于“公共行政”体制而言的。是两种不同类型的政府管理制度。
（一）经济基础不同
“部门行政”是与计划经济体制相适应的，是与政府在资源配置中发挥主导性作用状况相适应的。部门是政府配置资源的杠杆，是政府与社会联系的中介，是落实计划经济的依靠力量。而“公共行政”是与成熟市场经济体制相适应的，是与市场机制在资源配置中发挥基础性作用相适应的。部门行政是为了满足按计划配置资源的需要而进行的一种政府行政模式，而公共行政则是旨在满足社会公共需要而进行的。“全能政府”是部门行政管理制度基本生态环境，而“有限权力政府”是公共行政的基本生态环境。
在由计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，部门行政存在的部分经济基础依然存在。由于政企分开没有完全到位，一些部门的职能不是满足社会的公共需要，而是沿袭计划经济条件下的职能服从狭隘的部门需要与行业需要。这种缺乏公共管理内涵的行业管理，不符合社会的需要，尤其不利于落实WTO的国民待遇原则。
（二）机构设置依据不同
部门行政主要是分行业按产品来设置部门，我国在改革开放前，光机械部就有8个。行业、产品的复杂与交错必然导致部门设置的重叠与部门职责划定的边界不清。根据市场经济发育比较成熟的国家机构设置的一般规律，公共行政在必要的政府部门设置以外，主要是按大的产业划分来设置综合性的经济管理机构，重点是按市场经济发展的内在要求，加强市场监管部门与社会公共事务管理部门。如国外的运输部普遍采取大交通模式，在我们国家依然是由交通部、公安部、铁道部、建设部、民航管理总局、信息产业部6个部门来管理。
在部门行政这种管理体制之下，政府部门在公共管理中唱“独角戏”，非政府公共组织(NGO)等其他一些民间组织没有发育的空间。它们既不能协助，也不能有效地监督政府部门。于是，社会中形成了政府部门“独大”的格局。行政监督除依靠专职监督部门之外，主要依靠职责交叉而引发的部门横向之间相互监督。由于当前中国各级政府的行政改革仍然是一个过渡性的改革方案，并没有完全消除部门之间的职责交叉与延伸，因此，并没有完全消除政出多门行政顽症。
（三）管理内容与管理方式不同
部门行政是直接管理国有企业，而又是直接管理国有企业的经营权，因此，部门是微观经济活动的主体。而公共行政是面对所有企业活动的环境进行公共管理，企业始终是微观经济活动的主体。部门行政主要是采取分钱、分物、批指标、立项目的管理模式，而公共行政主要是以政策引导与法律规范为主进行公共管理。部门行政管理制度侧重具体行政行为，轻抽象行政行为，而公共行政更重视抽象行政行为，重视规则质量的管理，强调规则的统一。
当前，政府主管部门愿意上项目的行为倾向仍然比较明显，这种裁判员与运动员角色不分的状况，使得政府很难尽到从事公共管理与提供公共服务的本分，不仅很难为所有的经济主体提供非歧视的“国民待遇”，而且还可能扰乱市场经济秩序，使一些内外投资者望而却步。
（四）行使权力的依据不同
部门行政主要依靠资源配置权、依靠长官“意志”行政。在公共行政的视野中，只有“公检法”部门才是执法机关，“其他的政府”机关不是；公共行政主要是依法（“法律规范”）来行政，所有的行政机关均是执法机关。在部门行政的状态下，行使权力的依据按重要性的大小先后排序为：领导意见——领导指示——政策——行政命令——法律——宪法。在公共行政的状态下，主要依靠宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规作为行使权力的依据。
实践证明，依法行政比以权力行政具有更大的可预见性，更大的透明度，更大的公平性。依法行政比以权力行政可以更好地降低企业的交易费用，更好地降低企业向政府部门的“寻租”行为。与经济转型期相适应，中国当前正处于由人治走向法治的历程中，“以批示治国”、“以领导意见行政”的现象依然存在。
（五）行政运行机制不同
决策与执行高度合一是部门行政制度的特点，而公共行政则是根据组织性质与管理相对优势等实际情况权变匹配。部门行政管理的一个基本做法是，在横向上把行政权力分配给各个职能部门，在部门职责范围内，决策与执行高度合一，自我封闭。在这种状况下，需要高度统一的计划与高度集中的权力，特别是有效的行政协调才能克服部门间的摩擦。如果部门间摩擦的力度大于行政协调的力度，整个行政管理体制就很难运转协调。人们经常所说的“部门分割”，不是因为正常专业分工的必然结果，而是决策与执行高度合一的结果。
决策是利益的划分，执行是利益的实现。自己立规矩，容易自我确定利益，容易将部门利益塞进自己的职责，从而使“部门职责利益化”；容易将部门利益塞进部门的执法依据，从而使“部门利益法定化”。自己执行就是亲自去实现这种利益，自己监督弱化了为社会公共利益服务的强制性。这实际上是部门利益实现链条的“一条龙”。
二、部门利益是“部门行政”延续的根源
部门行政是在计划经济的条件下一种政府管理体制类型。在由计划经济向社会主义市场经济体制转型的过程中，部门行政它不会伴随着计划经济体制的逐步弱化而衰微，相反，它可能利用经济转型期各种制度漏洞而获得各种资源，从而在较长一段时期内顽强存在。事实上，能否弱化部门行政，主要取决于弱化部门行政赖以存在的物质基础——部门利益。部门利益是指行政部门的行政行为偏离了“公共利益”导向，以追求部门自身局部利益的形式来变相地实现个人利益。部门利益已经构成了部门行政向公共行政转型的最大障碍。正是因为部门利益的存在，长期以来的机构调整才摁下葫芦起来瓢，处于一种精简与膨胀的循环之中；正是因为部门利益的存在，才使政府职能转变举步维艰，难以使政府职能及时转变到经济调节、社会管理、市场监管、公共服务的定位上来。才使得许多部门热衷于在职责交叉与职责延伸中混水摸鱼，乱中取利；正是因为部门利益的存在，才使得许多部门明目张胆借依法行政之名行“依法打架”之实，才使得某些行业管理体制长期处于一种部门管理冲突之中；正是由于部门利益的存在，才使得一些部门急于借立法之机，巩固原来的职权，争夺社会经济发展后产生新职权，才使得政出多门之顽症久治不除。部门利益的刚性存在，与行政部门的公共性是根本对立的，它违背了政府为公共服务的宗旨，损害了政府的权威与形象，降低了政府工作的效能。为了克服部门利益这种“公害”，必须对我国部门利益形成的原因、部门利益的实现方式做出准确诊断。
（一）部门利益形成的社会与制度原因
部门利益形成具有特定的社会根源。我国政府部门利益的形成既有计划经济体制的惯性运作方面的原因，又有转型期伴随市场经济发展而来的利益觉醒有关。政府是有独立利益的，政府部门也是有相对独立利益的。这是一个基本的事实。计划经济体制期间伴随着中央与地方集权与分权的数次收放循环，各级政府的相对独立利益也日趋凸现。各级政府部门毕竟是一级政府利益的具体承载者。机构的数次撤并调整，部门的相对利益也逐步淡出政府整体利益的水平面。此时，部门毕竟是落实经济计划的一个工具、一个环节，资源的高度集中在一级政府手中。一级政府可以依靠计划部门的资源配置权，借助行政审批，较为容易地平衡、控制、协调部门利益之间摩擦，部门利益相对容易大体实现均衡。改革开放后，与计划经济体制改革相适应，市场在资源配置中的作用越来越明显，资源配置权高度集中在一级政府的状况也日渐发生变化。与此同时，市场经济的发展促使各种“集团性利益”（注：李景鹏著：《权力政治学》，黑龙江教育出版社，1995年版，第10页。）也产生和发展起来。“在社会上，处于大体相同的社会地位，大体相同的生活方式和水平的人们，在社会利益竞争的大舞台中，在与其他不同的人们利益追求的相互作用、相互制约中，会产生不同的利益关联感。这样人们便会形成一定的利益阶层或利益群体。”（注：李景鹏著：《中国政治发展的理论研究纲要》，黑龙江教育出版社，2000年版，第152页。）不同的政府部门只是若干利益群体的一个单元，部门利益只是若干“集团性利益”的一种类型。
经济转型期部门利益的顽强存在的制度原因可以归结为4个方面。一是当前部门职责界定尚未达到管理科学化的要求。当前各级政府的机构改革还只是一个过渡性的改革，还要在实践中进一步理顺部门关系，提高部门职责界定的科学化程度；二是对行政机关的立法行为和行政机关制定规范性文件的行为监督力度不够；三是财政制度不健全，还没有建立适应市场经济发展需要的公共财政制度。四是决策与执行不分的行政运行机制仍然没有根本改变，部门利益实现的枝条依然难以中断。当然最根本的原因是现行的政治权力结构，难以形成有效制约行政权力的内在机制，它使行政权力的内部分配出现某种程度的脱轨与失序。
（二）部门利益实现的独特方式
与其他社会利益群体相比，政府部门最容易将权利和职业方便转化为利益资源，因为政府部门掌握公共行政权力。社会利益群体是“通过对国家政府部门施加影响，以期使自己的利益获得政策与法律上的保障。政府部门是直接利用掌握某种具体行政权力来获取部门利益。因此，政府部门这种利益追求的方式，在本质上是对公共行政权力的一种侵蚀，政府部门利益与其他社会利益群体的竞争，是一种永远无法实现公平的竞争。因为，“部门职权利益化”与“部门利益法定化”是中国部门利益的独特实现方式。1999年《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》就尖锐指出，“政府部门管理体制不适应社会主义市场经济的要求，部门职权利益化的倾向，造成一些部门、地区、行业之间的分割，加剧了部门、行业和地区的保护主义。”与西方发达国家政府部门在立法机构中通过争取较大的预算分额不同，我国政府部门是通过将部门职权利益化的形式来直接获取部门利益。西方发达国家政府部门虽然也存在着部门利益，但正因为这种利益实现方式的巨大差异，才使得它们较为容易选择遏止部门利益恶性膨胀的环节。
“部门职权利益化”，就是以部门团体利益为导向来巩固与争取有利于自己的职责。既然在实践中没有完全落实职权法定的原则，各部门的职权又处于调整之中，于是，许多行政机关的职权带有“自己争取”的色彩。对待有利的职责（收费权、审批权、处罚权），就像橄榄球比赛一样，你争我夺；对待利益不大的职责，就像击鼓传花一样惟恐落在自己身上。把从计划经济体制下继承下来的职权认为是自己部门的专有权限，任何人都动不得。这样公共行政权力就面临着部门私有化的危险。部门职责的扩大与缩小，归根结底是由社会需求决定的。由于社会需求的变化，有的部门职责萎缩了、有的部门职责扩大了，因而各部门在市场经济发展过程中所获得的利益是不平衡的。社会经济的发展就是一个部门利益结构平衡不断被打破的过程，也是部门利益争相实现最大化的攀比过程。这种相互攀比的机制，使得追求狭隘团体利益的政府部门处于一种“索取性竞争”亢奋之中，明明是在违背公共利益的索取，却理直气壮，心安理得。
“部门利益法定化”是在推行依法行政的新形势下部门利益实现的又一种独特形式。“职权法定”、“行为法定”、“程序法定”，是依法行政的内在要求。因此，把体现部门利益的职责法定化，就等于为部门利益上了合法化的保险。根据美国行政学者詹姆斯·Q·威尔逊在《美国官僚政治》一书中的描述，美国政府部门对约束自己的法律，有一种排拒心理。当前我们的政府部门却是争相就部门立法，争相跑立法规划。这一方面说明我们政府部门依法行政的意识空前提高，另外也有借法律规范来巩固部门利益的一面。对那些职责交叉、职责延伸日久的部门来说，都想立法，最终谁也难以及时出台。政府法制部门与人大立法部门协调不下来，多是搁置与推迟，不利于依法管理的推行。如，某省数年出台不了一部《省高速公路管理条例》，即源于此。
条块分割既是传统行政管理体制的弊端，又是独具中国特色的实现部门利益的一种形式。所谓的条块分割，就是中央的“条”的专业管理去分割本来属于地方政府在“块”上应有的综合管理。条块是一对矛盾、但“条”是矛盾的主要方面。作为中央部门的“条”凭借什么力量去分割作为地方的“块”呢？靠的是在地方上的部门。在这里，中央部门与地方部门是扯不断的线，是理还乱的麻，是一个在纵向上的利益共同体链条。可见，一级政府横向层面的部门利益之争，与纵向层面不同层级政府部门利益联合，是互为犄角的。可见，转型期部门利益是借助了现存的条块分割体制弊端，作为编织部门利益网络的载体。条块分割保障部门利益，部门利益反过来又巩固了条块分割体制。因此。必须厘清中央与地方职责权限，落实地域化管理为主的原则，探索对专业管理进行再管理的新路子，从而撕破部门利益网络在地方的环结。
三、推进“部门行政”向“公共行政”转型的制度设计
以弱化部门利益为主线，有针对性地进行制度设计，推进依然具有“部门行政”色彩的行政管理体制向“公共行政”的转变。关键要努力做到：
（一）提高部门“三定”决策的科学化民主化程度，力争作到“职权法定”，杜绝“职权自定”
由于中国依法行政进程起步较晚，行政组织法尚未健全。国务院各部门与各级地方政府部门的职责是通过“三定”来规范的。“三定”虽然不是法律、法规，但确是法律性规范文件，是部门依法行政的重要依据。为了不让那些体现部门利益的内容“生米做成了熟饭”，不让依法行政演变成“依法打架”，应该提高“三定”决策科学化与民主化，保证专家、公民、政府部门、立法机关、政党都参与行政改革中部门“三定”决策程序，彻底打破封闭的决策模式。
在继续充分发挥各级编制管理部门作用的基础上，须充分发挥各级人大在部门职责界定过程中的监督作用。职责交叉的相关部门往往通过各级人大的立法来强化自己的原有职能，争取新的职能，有的已经阻碍了立法的正常进展。因此各级人大对目前部门职责交叉有较深刻的认识，有较多的发言权。从长远看来，我国各级政府各部门职责都必须通过法律来规定，才符合依法行政的“职权法定”要求，也才能提高通过法治来弱化部门利益的力度。
专家是通过理性分析来帮助决策部门判断各部门职责界定的科学性与合法性。在部门“三定”的过程中，政府部门的看法往往是从部门利益考虑，习惯于“屁股指挥脑袋”，甚至是“以势压人”，由部门实力大小左右职责配置与改革方案的局面。专家是通过理性分析来帮助决策部门判断各部门职责界定的科学性与合法性。政府的总体职能配置以及政府总体职能在各部门之间的划分必须遵循的规律性原则，如职责分开（政企分开、政事分开、政社分开）的原则，权责一致的原则、决策与执行合理分开的原则，部门职责必须与组织性质、相对管理优势相匹配的原则，依法行政的原则等，这些原则是各国政府管理在长期的实践中经验与智慧的总结，具有一定的普遍性。这些理论上的研究成果，专家具有明显的优势。日本、韩国、美国等国家行政决策过程表明，专家的介入的确会增加“以理服人”的因素，的确是一个集中民智的过程，可借助知识的理性去弱化部门利益的刚性，从而帮助决策者在比较中科学地界定部门职责。
部门的服务对象对部门的职责界定及其后果最为关切，对部门原先不合理的职责配置最有体会。政府职能的配置归根结底是为社会服务的，各政府的职责配置最终也是由服务对象的普遍需求决定的。因此，部门职责界定过程要倾听部门服务对象（纳税人群体与较低层级政府部门）的意见。特别是那些确有难度的部门职责界定，要主动采取行政听证的做法，以一种较为公开的决策方法，来取代较为封闭的决策方法。以公开民主的决策程序，下决心解决那些长期难以解决的部门不合理职责问题。
部门之间的相互监督作用同样不可忽视。那些长期以来存在职责交叉的部门，对彼此机构设置与管理的弊端往往有着比第三者更加深刻的认识，对相关职责的界定有着一定的发言权与监督优势。甚至早已设计出改革对方的预案。其实，中央高层对改革的推动力，以及基层对改革的压力，最终是通过政府部门利益结构的调整这一中介来实现的。在新的社会经济条件下，政府与社会关系的调整必然引发政府部门利益结构的调整，政府部门利益结构的调整必然引起部门利益的再分配，部门利益的再分配不可能实现部门间利益的绝对均衡。它既不可能实现部门利益绝对量的相等，也不会实现部门利益等量增加，更不可能实现部门利益等量减少。所以，有些部门之间蕴涵着一些有利于改革的势能，要善于开发它，利用它，用以提高部门职权界定的科学化和民主化程度。
（二）加强对行政立法行为的监督，遏制“部门职权利益化”趋向的发展
“部门职权利益化”不仅表现为部门职责的界定方面，而且体现在行政立法行为方面。因此，加强对行政立法行为的监督，就成为遏制部门利益势在必行的重要途径。行政立法行为其广义含义包括行政立法机关的立法行为和行政机关制定规范性文件（例如在《行政复议法》中表述为“行政规定”）的行为。根据世界各国的通例和现实经验，必须从多种途径加强对行政立法行为的有效监督。
加强政府立法机关对行政立法行为的前置审查。主要是通过政府法制部门（各级政府的“法制办”）对部门制定行政法规的行为进行前置审查。主要是审查法律规范确立的依据和对法规内容的初审。加强立法机关对行政立法行为的审查。立法机关依据《立法法》和依法行政的法律优先原则对部门的行政立法行为进行审查。
建立与健全司法机关对行政立法行为的司法审查制度。在我国可以考虑在修改《行政诉讼法》时扩大受案范围，继续完善《行政复议法》，扩大复议的范围。
适时创设“行政公诉制度”（注：参见最高人民检察院的张步洪在中国“公共行政监督的理论与实践”学术研讨会提交的论文：《检察机关对公共行政的监督》（2001年4月25至27日·上海））。20世纪80年代以后的中国法律在加强个体利益保护的同时却走向另外一个极端，那就是忽视对公共利益的保护。表现在行政诉讼制度中，忽略了通过行政公诉保护公共利益的程序。因此，应适时创设“行政公诉制度”。公诉主体是检察机关，公诉的对象是行政“作为”与“不作为”，目的是维护“公共利益”。这是加强对行政立法监督的重要举措。
确立行政首脑办事机构（主要是指各级政府办公厅）的综合协调中心地位。加强综合协调中心对各部门行政立法行为的监控力度，加强综合协调中心与政府法制部门协同审查部行行政立法行为的力度。这一点在我国的当前更有现实意义。“权力意志统一的过程正是行政中枢克服纵向和横向分权所造成的意志分散的过程。纵向的统一靠建立在一定规章制度之上的强制力来实现，而横向的统一靠相互协调来解决，这种协调又必然包合着一定的斗争。”（注：李景鹏著：《权力政治学》，黑龙江教育出版社，1995年版，第55页。）为了增强行政中枢在横向协调中的优势，消除部门之间在行政权力扩张过程中对职权、利益、项目的争夺，消除部门行政法规之间的冲突，维护政令统一，许多国家作了有益的探索。（注：宋世明、王思武：《当代西方行政决策体制及其借鉴价值》，《国家行政学院学报》2001年第4期。）
美国的行政管理和预算局对联邦各部门都具有规划、协调、控制和分配资源的职能，各部门预算编制要经过该部门批准才能送交国会，并对所有联邦行政机构部门规章的制定，拥有审查和否定的权力。综合协调中心的主要手段和杠杆在西方主要国家一般表现为财政控制权。掌握这种财政控制权，协调效果就会更好些。日本内阁协调能力历来不佳，根本原因就是大藏省拥有财政控制权。西方各国的普遍做法是通过控制协调的资源（一般是财政资源）来达到协调的目的。我国也应加强各级政府综合协调：中心的建设，强化对各行政部门对行政立法行为的协调。
（三）加快公共财政制度建设，隔阻“部门职权利益化”实现的渠道
“部门职权利益化”与当前我国不完善的财政制度是联系在一起的。社会主义市场经济的发展要求政府建立公共财政制度。公共财政的基本职能就是满足社会公共需要。所谓公共需要指的是社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要。公共财政以国家税收为主要收入来源，以国家预算为主要支出形式，其目的是为社会提供公共服务。如果行政部门的经费来源与开支完全由国家预算控制，行政部门都吃“皇粮”，没有多少“杂粮”可吃，“部门职责利益化”的实现就不会有很大的空间。
中国现在的财政体制正处于从计划经济大一统财政向社会主义市场经济公共财政的转型时期，与公共财政的要求相比还存在很大的差距。一方面，财政职能定位存在偏差，存在着“越位”与“缺位”的双重现象。另一方面，财政收入与支出管理不规范。从收入来源看，税费并存，以费挤税。1999年中国税收收入达1万亿人民币，当年有统计的预算外资金收入达3385亿人民币，约占预算内收入的1/3。支出也存在着大量不规范现象，因此，推进预算管理体制改革，加强财政制度监督，建立公共财政制度成为必然的选择。
公共行政要求吃“皇粮”，要求建立公共财政。事实上，不吃“皇粮”，不会为政府做事。“吃皇粮，办公差”，“自费行政”很难与维护公共利益保持一致。如果计划生育部门、环保部门靠罚款作为经费保证，被管理对象的奉公守法就是对管理部门的惩罚。因此，这样的部门不可能去进行公共管理。完善预算外收费的管理。严格预算外收入的“收支两条线”。在罚没款方面，坚决做到票钱分离。不能坐收坐支，以罚代刑。必须割断权力与利益之间的关系。长期不脱钩的部门，就只好“脱装”。应该特别注意经济欠发达地区有些部门吃不上“皇粮”的同时，经济发达地区的有些部门不愿意吃“皇粮”，只愿意吃“杂粮”的现象。特别不能把执法作为一种以人民为对象，以国家强制执法力为手段产业。这样的执法产业，是一种“黑色产业”。“费改税”困难再大也必须稳步推行，因为它是建立公共财政的重要支柱。尽快制定各级政府法定支出目录，规范政府投资范围。建设公共财政制度还应该积极推行部门预算制，继续规范政府采购。
（四）决策与执行合理分开，中断部门利益实现的链条
决策与执行高度集中于一个部门，容易巩固“部门职责利益化”，容易造成部门之间的扯皮打架，容易使决策部门与执行部门彼此干扰。决策与执行适当分开，有助于政府突出功能优势，集中精力制定政策以及研究起草相关法律法规，从而实现政令的统一与决策的公平并提高执行效率，也有助于决策部门相对超脱地监督行政执行。决策与执行相对分开，可以采取多种形式，可以将决策与执行分别依法授予不同的职能部门，可以将行政执行职能依法授予专门的行政执行部门，可以将决策部门直接将具体的执行职能委托给相对独立的事业单位、社会中介组织。决策与执行合理分开，可以中断部门利益的实现链条，应成为各级政府机构一条不可替代的原则。
落实决策与执行相对分开的原则，实现规则的统一，既利于解决法出多门的难题，又可以加大决策层对执行层的监督力度。相似或相同的事情交给一个部门来管理，是权责一致原则根本要求，但把一件事情所有与执行相关的职责都交给一个部门，有时是不现实的、只能在规则制定层次实现统一。如在道路交通管理，将执行层次的所有相关职责（规划、设计、建设、路政、运政、车辆、驾驶员、交通安全与路面秩序维护等各项管理职责）都交给一个部门，当前在世界上没有一个国家能做得到，而现实唯一可能的是将涵盖道路交通管理全部要素的道路交通规则制定权可以交给一个部门来负责，这就是国外发达国家参与道路交通管理的部门虽是多家，却没有出现部门扯皮的根本原因所在。
落实决策与执行相对分开的原则，实现执行的统一，既利于协同执法资源，又利于明确执法责任。如综合执法就是实现执行层次统一好形式。实践表明，对同一管理客体还存在着多头执法、重复执法以及“执法冲突”现象依然存在，而且往往立一个法就多一支执法队伍。根据国务院的批准，中国已有31个城市试点“综合执法”，即一个行政机关依法管理原来由两个或两个以上的部门管理的事项，如市场管理、市容管理等。其实，我国行政机构设置与部门职责划分进一步完善甚至是科学划分后，同一管理领域或管理对象仍然会面对多个行政部门，因此，还存在一个通过综合执法来解决执行统一的问题。在试点基础上提高“综合执法”专业化水平，选择与创新更加合适的综合执法主体就将提上日程。现在试点中的综合执法主体或是选择行政机关（如北京市城市管理综合执法），或是选择事业单位（如重庆市高速公路管理综合执法），还可以根据决策与执行分开的原则适时创设“法定机构”法人（或称“执行机构”）作为选择综合执法主体的第三种选择。依法成立、专门承担执法职能、决策与执行分开是法定机构的三大基本要素。创设“法定机构”有助于实现政府的精简、统一、效能，因为法定机构毕竟不在政府职能部门序列，法定机构可以由政府直接领导，也可以由职能部门归口管理；有助于将一般的行政机关与法定机构相对区别分类管理，可以建立符合综合执法需要的财政、人事、编制管理制度；有助于强化行政执法责任，法定机构对相关独立的执法业务负全责，既有助于弱化“行政职能的体外循环”（事业单位作为综合执法主体毕竟不是长远之计），又利于执法责任的追究。
落实决策与执行相对分开的原则，有助于优化行业主管部门与那些承担执法职能的事业单位之间的关系。简言之，就是由原来的二者之间的行政隶属关系改为合同管理关系。行业主管部门通过授权或委托所属事业单位执法，但又是行政隶属关系，二者存在千丝万缕的利益关系，主管部门难以超脱地监督事业单位公平执法，事业单位也难以相对自主地挖掘潜力提高执法效率。行业主管部门的决策职能与事业单位的执法职能按合同管理来规范，可以同时提高决策的质量与执法的效率，规范两者之间的利益置换行为。
部门利益难以弱化和遏制本身，说明行政权力太大。从理论上分析，行政权既是一种管理领域最广、自由裁量权最大、与社会公共利益和公民个人利益关系最密切的一种国家权力，又是最动态、最容易违法或滥用的一项国家权力。行政权力力量的大小，是由行政权力在社会经济发展中的实际作用决定的。简言之，是由特定阶段政府行政职能的实际状况决定的。政府行政职能越大，行政权力越大，对监督主体的能力要求越高，对监督机制设计也就越复杂。从当前基本现实看，我国行政权力在长期的计划经济过程中已积累了巨大的能量与力量，推进体制转轨内在需要还有可能增加其力量。如果行政权力的力量绝对地超过社会监督者力量，社会监督者的理性选择是依赖行政权力，腐蚀行政权力，千方百计地“寻租”行政权力，而不是试图寻求制度化监督行政权力之路。这就是虽然体制转轨期多样化的利益主体已经出现，但并没有形成对行政权力有效监督的根本原因所在。
行政权力再大，也是政治权力的一种。要真正约束行政权力，有效地遏制部门利益，切断部门行政延续的根源。从长远来看，必须真正按照依法治国的需要优化政治权力结构。我国政府管理体制从“部门行政”向“公共行政”的转型，从根本上离不开政治体制的转型，它最终依赖于政治体制改革的深化提供保障。
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