农村沼气工程绩效审计创新研究，本文主要内容关键词为：沼气论文,绩效论文,农村论文,工程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，相当一部分地方审计机关对农村沼气工程等公共投资项目进行了绩效审计的有益探索，相关绩效审计理论也得到了一定的发展，各种审计理念和审计方法被广泛运用于审计实务之中，但是与国外相比，我国绩效审计尚处于起步阶段，绩效审计技术方法仍然较为落后，审计逻辑思维不够严谨，审计计划的制定与实施相互脱节，严重制约审计人员开展相关绩效审计并取得强有力的证据。在进行农村大中型沼气工程绩效审计时，归根结底，最大的问题在于未能形成发现苗头、分析根源以及彻底解决问题的系统性逻辑思维范式，绩效审计过程中未能充分利用项目申报书、可行性分析报告、项目预算和项目合同，项目评价缺乏逻辑性，绩效指标之间重复或者脱钩，使得绩效审计举步维艰。本文拟尝试用改进后的逻辑框架法，结合“问题树——目标树”的分析方法，探讨应用逻辑框架法在农村大中型沼气工程绩效审计中的具体运用。
一、逻辑框架法的提出
逻辑框架法（Logical Framework Approach，以下简称LFA）是美国国际开发署于1970年开发使用的一种概念化分析和论述项目的科学思维方法，即用一张简单的框架图来清晰地分析一个复杂项目的内涵及其相互关系，使之更容易理解，它与对比法、成功度评估法、多项目决策方法以及模糊数学等方法相比，具有逻辑关系清晰和提供了一种系统研究和综合分析问题的思维框架的优点，被广泛应用于项目立项决策、可行性研究及评估、监测评价和可持续性分析等领域，特别是项目后评估等工作。目前，已有2/3的国际组织把逻辑框架法作为援助项目计划管理和目标评估的主要方法。LFA的基本结构是一张4×4的矩阵表格（详见表1）：它表明了LFA的基本结构模式，垂直各行代表项目的目标层次，自下而上地列出项目的投入/措施、产出/结果、项目目的/作用和宏观目标/影响，予以分析项目各关键因素间的因果关系和逻辑关系，横向依次是验证项目的客观验证指标、验证方法以及重要的假定外部条件。
（一）逻辑框架法（LFA）的层次划分
逻辑框架法（LFA）的核心概念是事物间的因果逻辑关系，即为了实现某一目标，需要达到怎样的目的，为达到这一目的需要进行何种力度的投入？而这种投入将会产生何种结果？按照这种逻辑思维，LFA将项目目标分解为四个层次：
1.宏观目标/影响层次：通常指的是被评价项目所属领域的最高层次目标，通常为宏观计划、规划、政策和方针等，它超越了项目本身的范畴，站在宏观的角度来考虑项目建成后对周边地区社会经济发展的主要影响与作用。
2.项目目的/作用层次：该层次主要回答“为什么”要实施该项目，即该项目实施后所带来的直接作用、产生的社会经济环境等各方面的效益，属于项目级的成果与作用。它站在微观的角度看项目给受益群体带来的社会经济成果，是项目立项的重要依据。
3.产出/结果层次：这里的“产出”是指实施项目之后，形成的具体有形或无形的产品即产出物，通常为可量化的直接成果，说明一个项目实施之后的效果性。
4.投入/措施层次：指的是项目的实施过程以及内容，主要包括：为了完成项目所投入的资金、人员、管理机构等完成项目所需的资源和时间，一般用于衡量项目实施的经济性。
（二）逻辑框架法（LFA）的逻辑关系
1.垂直逻辑关系。逻辑框架法（LFA）垂直方向的四个层次由下而上形成了三个逻辑关系，以此来描述项目设计中思考的层次关系：第一级是如果保证一定的投入，则预计有怎样的产出：第二级是项目的产出与实现项目的直接目的之间的关系；第三级是项目直接目的对实现地区乃至整个国家更高层次目标的贡献关联性。此外，还隐含有第四个逻辑关系——项目目标和目的的实现为再次投入打下的基础。
2.水平逻辑关系。逻辑框架法（LFA）的垂直逻辑关系主要用于分析评价项目的层次关系，但并未阐述如何对项目的实施进行分析和评价。传统的LFA主要通过验证指标和验证方法来衡量一个项目投入的资源与成果之间的效率，利用验证方法分析预测值与实际值之间的差距以评估项目的产出、目的与目标的实现情况，但是并未能对项目进行过程中出现的问题及其原因和取得的经验进行总结，未能提出相应的改进措施来保证项目的持续性。
3.反馈关系。逻辑框架法（LFA）的反馈关系是LFA的一种隐含关系，它反映的是现阶段项目的运行情况，会直接影响到政府对下一轮该项目的投入。政府新一轮的投资会结合前期投资的宏观目标、项目目的的实现情况，以及投入产出的效率性、效果性、效益性、环保性以及公平性，以使本期政府投资资金效益最大化，从而影响到项目投入情况。由此可见，LFA的反馈关系是一种间接关系，它督促项目的可持续性和高效运行。
传统的逻辑框架法作为一种成熟的项目定性分析工具，以其较强的逻辑性和直观性，在建设项目中得到了广泛的应用。但是，以其仅有的垂直逻辑关系和水平逻辑关系，并不能满足对农村沼气工程进行绩效审计的要求，绩效审计不仅需要发现问题、分析问题，评价项目，更需要进行审查和提出改进建议，因此提出需要对传统的逻辑框架法做出必要的修正（如表2）。
二、农村沼气工程绩效审计引入逻辑框架法的可行性
在农村沼气工程绩效审计中尝试应用修正后的逻辑框架法，更符合政府绩效审计的基本要求，其可行性体现在如下方面：
（一）逻辑框架法（LFA）纵向的逻辑关系与绩效审计要求是一致的
审计人员在进行农村沼气工程绩效审计时，经济性对应改进逻辑框架法中的投入，主要用于评估农村沼气工程投入的资金、人员、管理制度等资源与时间，分析沼气工程是否以较低的成本建造与运行，与同类工程相比其资源节约度；效率性对应改进LFA中的产出层次，即投入层次中，落实的一定资源与时间，直接产生的大中型沼气工程及其附属工程数，用于衡量是否以最少的投入取得最大的产出；宏观目标与项目目的相当于农村沼气工程绩效审计中的效果性，体现沼气工程处理禽畜粪便、秸秆，产生沼气、沼肥的能力，以及在多大程度上推动当地社会经济的发展与生态环境的改善。此外，农村沼气工程的建设目的是为了改善农村环境，体现其环保性；以项目促进宏观目标的实现情况来决定资金的分配，使政府资金流向最能促进地方经济发展的地方，符合政府资金分配原则，体现了公平性。
（二）逻辑框架法（LFA）横向的逻辑关系与对沼气工程开展绩效审计的思路一致
农村沼气工程绩效审计是运用一定的审计方法与技术，依据一定的审计标准来分析和评价农村沼气工程建设和管理过程中存在的问题与取得的经验，提出审计建议，以改善农村沼气工程建设与管理现状的一种审计活动。在LFA的横向上，根据事先确定的验证方法取得验证指标的实际值，并与预测值进行对比，找到二者的差异，分析产生差异的内外部原因，以此为依据提出审计意见，同时总结项目运行过程中的经验与教训，在项目下一阶段的运行过程中，扬长避短，进而实现投资项目高效运行。值得一提的是，在进行农村沼气工程绩效审计指标的选择时，应尽可能地选择具有权威性、代表性、认可度高的指标，在国家和行业标准较为缺乏的情况下，可以选择项目可行性标准中的计划指标或者同行业已经达到先进水平的标准。
（三）逻辑框架法（LFA）的反馈关系与农村沼气工程绩效审计的机理相耦合
农村沼气工程绩效审计的目的在于通过审计，发现农村沼气工程在设计、施工、运行过程中出现的问题，以及对资金使用效率性、效果性和效益性进行评价，进而提出审计意见，以帮助被审计单位不断提高农村沼气工程运营管理的能力。由此可见，农村沼气工程绩效审计实施过程经历了“评价—反馈—调整—改进—评价”的系统循环。在LFA的反馈关系中，政府通过评价农村沼气工程在改善农村环境、缓解农村能源压力、促进农村经济良性循环的效率效果，控制资金投入等措施来促进被审计单位通过严格审批，改善后续服务投入，以不断提高农村沼气工程的运营绩效。总之，农村沼气工程绩效审计可以借助LFA的反馈关系来促进被审计单位积极配合项目管理与运营的改善。
（四）逻辑框架法（LFA）适用于可量化的农村沼气工程
LFA主要适用于分析公共工程的投入、产出和结果等。它要求公共支出及其结果是可观察和可量化的。农村沼气工程经过项目可行性报告、政府预算、项目决算，有充分的数据指标对其进行量化考核。沼气工程作为一个持续使用时间较长的项目，相关部门通常需要制定中长期的计划，例如，沼气工程具体的施工项目数量与合同书中的规划建设项目数量，产出的沼气、沼渣、沼液和处理的禽畜粪便数量与预期值的比较等，它们都可以进行具体的量化和考核，有利于绩效审计取证的开展。
三、修正的逻辑框架法在沼气工程绩效审计中的实施
农村沼气工程绩效审计的实施路径一般包括：进行审计调查，将调查数据与预期值进行比较，分析形成差距的原因，然后经过逻辑分析找出关键因素并提出相应的审计意见加以解决。在利用修正的LFA进行绩效审计时，应当着重利用LFA的清晰层次关系与因果逻辑关系，发现并解决大中型沼气工程存在的问题。提出将修正LFA应用于农村沼气工程的四个步骤：
（一）研究项目背景，进行利益群体分析
所谓的“利益群体”是指受沼气工程建设或产出影响或可能影响的个人或者企业，这里的影响可以是正面的或者负面的影响。利益群体分析的目的是通过分析，确定沼气工程的长远目标和明确哪些群体的利益更为优先，在进行绩效审计时，应当围绕这些利益群体，了解沼气工程是否已经使相关利益群体的利益达到最大化，是否最大化缓和矛盾。其中，最关键的是沼气工程运行对当地乃至地区的社会生态环境的影响。因为，社会生态环境是一个地区长远的、可持续的目标，是项目正常运转的根本。利益群体分析与问题树的构建有密切的关系，没有了解利益群体，就不清楚哪些问题是主要的，需要首先解决哪些关键问题，利益群体对沼气工程的运行是至关重要的。
（二）审计调研，构建问题树
通过相关群体分析中的问题分析找到农村沼气工程需要解决的利益群体的核心问题，通过收集资料把所有问题汇集起来，利用核心问题分析现状，向上逐级推出由此引起的主要影响及后果，向下逐层推演找出引起问题的各层次原因，进而建立问题树。问题树可以清楚地描述事物之间内在的逻辑关系，有助于分析理清项目存在的最根本问题以及由此引起的负面影响。
（三）分析问题，构建目标树
目标树分析是用于表述在问题解决后将达到的状态，并提出解决问题的方案。因此，目标树的任务就是将问题树进行转化，明确项目的宏观目标/影响、项目目的/作用、产出/结果、投入/措施，也即将问题树中的主要问题、原因、直接影响、间接影响分别对应转化为目标树中的产出、投入、项目目的和项目目标。转化的主要步骤是把问题树中的负面状态利用一定的方法将其转化为正面状态，并且利用“手段——目的”的方法保证层次的完整，即“手段”保证“目的”的实现。
（四）构建审计实务逻辑框架
根据已经建立的目标树形成农村沼气工程绩效审计的逻辑框架，在项目投资、项目建设、项目运行环节，分别从项目的经济性、效率性、效果性三方面入手进行评价，分析每一层次指标完成情况、存在的问题及其原因，并提出审计意见。具体可细分为以下三个步骤：
1.指标完成情况。利用LFA对农村沼气工程进行绩效审计，应当事先设置绩效审计指标，绩效审计指标应当客观、全面并且保持各评价年度之间的稳定性。在进行绩效审计时，将验证指标与实际指标完成情况进行对比，找出两者之间的差距。
2.找出差异的成因。分析指标完成情况，找出形成预期与实际差异的主要原因，依据“问题树——目标树”的分析方法分析形成上述差异的内部原因和外部原因，结合项目的实际情况，对内外部原因进行分析，找出项目运行过程中出现问题的主观原因和项目受限的客观原因。
3.提出审计意见。在发现了形成差异的主客观原因之后，利用头脑风暴法等群体决策方法，形成不同的解决问题的方案，方案可以不考虑项目受限的客观因素。立足项目的发展与变化，结合项目主体自身能力，对形成的解决方案进行可行性和经济性对比分析，找出使项目效益最大化的方案作为审计建议。根据形成的问题树、目标树和已经确定的具体实施方案的分析便可确定农村沼气项目绩效审计的逻辑框架，在此基础上结合项目资金、技术、人员方面的限制，便可形成相应的审计报告。它表明了LFA的基本结构模式，垂直各行代表项目的目标层次，自下而上地列出项目的投入/措施、产出/结果、项目目的/作用和宏观目标/影响，来分析项目各关键因素间的因果关系和逻辑关系，横向依次是验证项目的预期和实际指标、信息资料和验证方法以及重要的假定外部条件。
改进逻辑框架法作为一种项目规划、目标风险分析和评价、监测评价和可持续性分析的工具，对于客观、科学地评价已建成沼气工程建设与运营的效益、总结经验有一定促进作用，通过理顺项目的因果逻辑关系，有助于科学地界定审计目标、合理确定审计范围，并按照思维的逻辑对发现的问题进行分析，提出解决问题的审计建议。但是，应用于农村沼气工程绩效审计项目的改进逻辑框架只是一种项目后评价的工具，它并不能取代实地调查、问卷调查、查账、符合性测试等传统审计方法。两者应当配合使用，以使绩效审计更好地展开。
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