“中国式财政分权”促进了基本公共服务发展吗？，本文主要内容关键词为：公共服务论文,财政论文,促进了论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：1001-6260(2012)06-0001-07
一、引言与文献回顾
大力发展基本公共服务是实现经济结构转型以及向“服务型政府”转变的重要手段，然而在改革开放的经济成果使政府财政收入急剧丰裕的同时，中国的基本公共服务发展却相当滞后。1995年地方政府在科教文卫等公共服务领域的支出占比为28%左右，到2010年这一比例下降到26%。而与中国同处经济变革中的俄罗斯，仅教育、卫生和文化体育三项公共服务的支出占比一直稳定在40%左右(Zhuravskaya，2000)。那么是什么原因导致中国地方政府如此不重视基本公共服务的发展呢？换而言之，中国基本公共服务发展滞后的根源何在？
众多研究都从中国现行分权体制上找原因，认为“中国式财政分权制度”不利于基本公共服务的发展。Keen等(1997)指出，财政分权下地区竞争会降低政府在公共服务方面的支出，提高基础设施建设领域的支出。Bucovetsky(2005)认为，在普遍的财政分权模式下，地方政府都会为争取财产税基而努力，通过税收竞争降低税率，进而影响辖区的税收政策和公共支出政策。乔宝云等(2005)将上述机制解释为财政分权体制下，各地方政府为吸引资本竞相降低税率，低税率的后果是地方政府公共服务供给能力的下降，居民福利遭到损失。也有研究将中国基本公共服务发展滞后归结于财政分权与政治晋升激励相结合的制度安排。Jones等(2005)发现，领导人升迁变更在缺乏有效制度约束的经济环境下，对公共服务供给的净收益会产生很大影响。周黎安(2004)认为，中国的晋升锦标竞赛造成了从“建设性财政”向“公共财政”体制转型的困难，由于政治晋升的考核焦点是地区经济发展，地方官员在任期内更热衷“政绩工程”的重复投资，对教育、卫生、文化、住房等长期内才会显现经济效应等领域的投资不感兴趣。傅勇等(2007)的研究结论表明，分权体制下地方政府“为增长进行竞争”，导致公共支出结构出现“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲。龚锋等(2009)的实证结论也显示财政分权导致了政府供给的消费型公共服务明显低于居民需求。
然而，分析该问题不可避免地将涉及如何衡量基本公共服务发展水平，既有研究思路并不相同。丁菊红等(2008)认为，衡量公共品供给有量和质上的两个标准：前者主要衡量政府对公共服务的投入，表现为财政支出中的公共性项目；后者以需求为基础，表现为公共品供给水平是否满足微观需要。实证研究方面，国内研究更多地利用投入指标即财政支出占比，衡量财政分权体制下发展公共服务的政府偏好(傅勇等，2007；龚锋等，2009)。但基于Tiebout(1956)的“分权促进公共品供给效率”理论，Bardhan等(2002)认为财政支出反映的是公共服务投入而不是产出，利用该指标不能准确测度分权对政府公共服务供给效率的影响。乔宝云等(2005)以小学升学率作为义务教育服务的供给指标，傅勇(2010)使用公共服务质量指标对财政分权下的公共品供给效应进行了评估。可见，对于如何刻画地区基本公共服务发展状况，现有研究更多的是从政府资金投入角度进行衡量。1907年，纽约市政研究局首次将以效率为核心的绩效评估体系应用于公共服务政策评价，建立了从投入、产出、结果三个方面对政府绩效进行评价的完整体系(伏润民等，2008)。这一思路也是世界银行对各国公共服务进行测评比较的基本依据(Fiszbein，et al.，2011)。
在本文中，我们基于一项最新的多维度、多品种的中国省与省之间基本公共服务发展指数数据来衡量各省区基本公共服务的发展水平。该指数从“投入—产出—受益”三维角度切入，涵盖了教育、卫生、文化、环境、就业、社会保险与社会救济等7项基本公共服务，克服了既有研究单纯使用投入或者供给指标的缺陷，从而保证了本文的研究结论更加可信。与此同时，是“中国式财政分权”本身，还是分权所导致的“晋升激励机制”导致中国基本公共服务发展水平滞后？现有研究未进行深入细致的剖析，而本文将尝试对这一问题作出回答。
二、模型构建及指标选取
(一)实证模型构建
本文主要检验财政分权以及基于分权框架和晋升锦标赛机制导致的政府间投资竞争对中国基本公共服务发展水平的影响效应，经验回归模型设置如下：
其中：index为基本公共服务综合发展指数，在后续的实证分析过程中，我们进一步采用综合指数以及分品种指数进行分析；decen为财政分权指标；decen×prop是财政分权与政府投资竞争的交叉项，主要检验源于分权制度导致的政府间投资竞争对基本公共服务发展的作用路径；x为控制变量的集合。为控制省与省之间不可观测因素的异质性，以及国家宏观政策和发展战略等时序不可观测因素的影响，我们采用固定效应(FE)估计方法估计模型，同时控制年份时间效应。
(二)指标选取
为了对以上模型进行参数估计，本文指标选取和具体含义如下：
(1)基本公共服务发展指数。由于不同地区基本公共服务供给过程中的生产技术效率以及居民消费基本公共服务的偏好差异，单纯使用诸如预算支出占比的投入指标或者供给量的产出指标都不是衡量基本公共服务质量的良好指标，从投入、产出和受益三个维度综合考察公共服务的发展状况可能更具实际意义(Bold，et al.，2010)。本文采用卢洪友等(2012)“基本公共服务发展指数”来刻画中国省与省之间基本公共服务的发展状况。该指数从投入、产出和受益三个维度对基本公共服务发展状况进行了测度，并涵盖了教育、卫生、文化、环境、就业、社会保险以及社会救济等7大项目共221项单项指标，在国内首次综合评估了中国省与省之间基本公共服务的发展状况①。
(2)财政分权。大量研究从不同角度测度了中国的财政分权程度(赵文哲，2008；龚锋等，2010；潘瑞娇等，2011)。本文的分权指标利用地方人均本级预算收入占中央和地方人均本级预算收入的比例，衡量相对于中央政府地方政府拥有的可支配预算收入。此外，为了削弱税基丰裕程度对实际分权程度的干扰，我们将分权指标再乘上
的经济规模缩减因子，同时还辅助了支出分权和行政管理分权的指标检验实证结论的稳健性。支出分权利用地方人均本级预算支出占中央和地方人均本级预算支出比例，乘以经济规模缩减因子得到。行政管理分权利用省万人公共管理和社会组织职工人数占全国万人公共管理和社会组织职工人数比，同样乘以经济规模缩减因子得到。
(3)政府投资竞争。大量研究利用地区基础设施水平或者基础设施增长率作为政府间投资竞争变量，而本文认为利用财政支出中政府基础设施建设支出占比更能体现政府投资竞争的程度。由于2007年前后财政支出统计口径发生了改变，本文的替代做法是利用全社会固定资产投资额中的国家预算资金除以当年该省的财政支出。由于固定资产国家预算资金投资包括了财政拨款和财政安排贷款两部分，为了减轻指标口径间可能存在的偏差，同时辅助了全社会固定资产投资中国家预算资金占比指标。
(4)控制变量。主要包括了经济发展、产业结构、人口结构和就业状况四个方面，以控制经济因素和制度改革对基本公共服务发展可能产生的影响。其中：经济发展变量包括各省的人均GDP增长率及人均GDP增长率的平方项、储蓄率、城镇化率，以及对外开放程度。产业结构变量利用二、三产业比重占总产值比重得到。人口变量包括人口增长率、人口密度、15～64岁人口占比以及65岁以上人口占比，以控制人口需求特征。就业变量利用各省劳动力增长率得到。
此外，为了剔除各种随年份变化因素，以及无法观测的地区因素的影响，我们进一步控制了时间和地区之间的异质性效应。
本文所采用的“基本公共服务发展指数”数据来源于卢洪友等(2012)。其他指标的原始数据主要来源于历年《中国统计年鉴》、《中国财政统计年鉴》以及《新中国成立五十五周年统计资料汇编》。考虑到西藏自治区的环境差异性以及统计数据的缺失，本文以2003-2009年度中国大陆30个省(自治区、直辖市)为分析样本。
三、数据描述及实证结果分析
本部分重点检验财政分权和基于中国式财政分权体制下地方政府的投资竞争对基本公共服务发展的影响效应，关注财政分权以及财政分权与政府投资指标交叉项符号及大小。
(一)数据统计性描述
表1展示了2003-2009年中国7项基本公共服务全国平均水平发展变化趋势。教育、医疗和就业三项基本公共服务的初始发展水平较高，初始得分都在4分以上。文化、社会保险以及社会救济基本公共服务的初始发展水平较低，初始得分都在3分以下。环境基本公共服务发展水平居中。从基本公共服务发展的平均增速来看，教育、医疗、环境和就业等基本公共服务增速较为平稳，文化、社会救济和社会保险等基本公共服务发展增速较快，平均增长速度超过了10%。
图1 中国分省基本公共服务发展指数图
图1显示了2003-2009年中国大陆30个省(自治区、直辖市)(未包括西藏)基本公共服务发展水平的平均值。北京、天津、辽宁、上海、江苏和浙江等6省市基本公共服务的发展水平较高，尤其是北京和上海的基本公共服务水平远高于其余省份。山东、广东、陕西、新疆等省份基本公共服务发展水平居中。中部和西部大部分省份基本公共服务发展水平相对滞后，尤其是贵州、安徽和甘肃等省份基本公共服务水平落后较为明显。
表2是对主要变量的定义和统计描述。
(二)实证结果分析
本部分利用财政收入分权指标和社会固定资产国家预算资金占财政支出比指标，检验财政分权与分权体制下的政府投资竞争对基本公共服务发展的影响效应。表3汇报了计量分析的结果。
模型(1)、(2)列检验财政分权对基本公共服务发展的直接效应，结果表明财政分权对基本公共服务发展的直接效应为正，系数分别为3.94和5.90，并且在小于1%的置信度下显著。当拥有更大的财政收入自由度时，地方政府能够对公共服务投入更多资金，优化人力资源配置，由此促进公共服务供给水平的提高并改善公共服务的社会效应，推进基本公共服务的发展。
模型(3)、(4)列加入财政分权与政府投资竞争的交叉项，结论显示财政分权与政府投资竞争交叉项符号显著为负，政府投资竞争越强的地方分权越不利于基本公共服务的发展。从系数来看，政府投资竞争的负向效应超过了分权本身的正向效应，财政分权系数为3.78和4.86，交叉项的系数分别为-7.60和-5.13。财政分权体制下，政府投资竞争对基本公共服务的负向效应抵消了财政分权自身的正向效应，财政分权对基本公共服务的总体效应为负。第(5)列是避免模型可能存在的内生性，利用财政分权的滞后一项和政府投资竞争的滞后一项作为工具变量的计量结果，模型结果支持了上述结论。
财政分权本身并不阻碍基本公共服务的发展，相反地方政府拥有更多的财源自主权，一定程度上能够促进基本公共服务的发展。但是，分权体制架构下，地方政府的投资竞争是造成基本公共服务长期发展滞后的重要原因。受限于中国式分权体制导致的、以GDP为晋升考核重点的“标尺竞争”的压力，地方官员在短期内能够促进GDP增长的重点领域(如基础设施建设)进行大量甚至重复过量投资，地方政府的作为偏离了满足居民基本公共服务发展的需求。
在表4中，模型(1)至模型(7)依次为财政分权以及分权体制下地方政府投资竞争对教育、卫生、文化、环境、就业、社会保险以及社会救济7项基本公共服务发展的效应。除环境和就业两项基本公共服务外，其余5项基本公共服务发展都受到分权体制下政府投资竞争的不利影响，交叉项符号显著为负。值得注意的是，由于中央政府对地方经济发展过程中的能源损耗、生态污染以及失业率有明确的目标控制(如污染排放总量控制、失业率控制等)，环境保护和就业服务与晋升指标某种程度上已经“捆绑”，因此分权导致的政府投资竞争并没有显著扭曲环境和就业两项基本公共服务的发展。
(三)稳健性检验
表5的第(2)、(3)列分别是利用支出分权和行政管理分权指标对地方政府投资竞争的基本公共服务发展效应；第(4)列是以社会固定资产投资中国家预算资金占比指标测度的政府投资竞争对基本公共服务的发展效应。X为表3中所选控制变量的集合。
无论采用支出分权还是管理分权的财政分权指标，抑或采用社会固定资产投资中国家预算资金占比的投资竞争指标，财政分权与地方政府投资竞争的交叉项都显著为负，分权制度下地方政府投资竞争越强越不利于基本公共服务的发展。同时，所有模型中交叉项的负向效应都大于分权本身的直接正向效应，结论是显著稳健的。值得注意的是，财政支出分权对基本公共服务发展的直接效应并不显著。不同于财政收入分权指标，财政支出分权更多表现为地方政府承担的支出责任，而地方政府财政支出责任的增加并不一定有效激励基本公共服务的发展。
四、结论及政策建议
本文克服了既有研究单维测度基本公共服务发展水平的度量局限，借助一个包含了投入、产出和受益三维视角，同时涵盖7项基本公共服务的综合性评估发展指数来刻画中国大陆省与省基本公共服务发展状况，并实证检验了“中国式财政分权”模式对省域基本公共服务发展的影响效应。实证结论表明：“中国式财政分权”本身并不是直接导致中国基本公共服务发展滞后的原因，相反，由于分权过程中地方政府获得了更多的财力支配权和更大的管理自由度，有利于促进基本公共服务的发展。而中国式分权体制下政府间的“标尺竞争”，诱导地方政府为GDP增长对基础设施等非民生领域进行过量的投资竞争，阻碍了基本公共服务的发展。上述效应在教育、卫生、文化、社会保险及社会救济等公共服务领域十分突出。
单纯认为财政分权不利于基本公共服务发展的观点可能过于片面，只有财政分权诱导的政府间无效的、过量的投资竞争才是阻碍基本公共服务发展的重要因素。为了保障“民生性”基本公共服务的有效供给，促进基本公共服务的发展，我们需要：
(1)进一步完善政府间分权体制，给予地方政府(特别是基层政府)必要的与事权大致相匹配的财权，同时规范和完善中央与地方政府之间纵向转移支付模式和程序，从而保障各地方政府能够大致均等化、保质保量地供给基本公共服务。
(2)改变传统单纯以GDP为重点的政绩考评模式，重点解决分权导致的政治晋升激励扭曲问题，引入与民生密切相关的基本公共服务发展的考核指标，将社会福利指标纳入政治晋升评估体系将是一种很好的思路。
(3)强化监管，提高资金使用效率。在既定的资金投入基础上，通过提高财政资金在生产和提供基本公共服务中的使用效率，可在某种程度上发挥重要作用。与此同时，完善和创新监督和管理体制，发挥各种渠道的作用，切实有效地保障资金使用落到实处。
感谢编辑部及审稿人的修改意见，但文责自负。
注释：
①在该指数报告中，整个指标体系包含了221项单项指标。具体而言，投入项主要包含了各项基本公共服务的政府资金投入、人力资源配置以及物质设施国家投资等方面；产出类指标包括基本公共服务机构密度分布、治理保障水平和服务频数等；受益项指标则涵盖了公共服务居民受益覆盖率、居民享受的公共服务质量及提供公共服务产生的社会经济效应。限于篇幅，我们未能对该指数构建框架和计算过程进行详细阐述，感兴趣的读者可以联系作者索取，或者参见课题组发布的《中国基本公共服务均等化进程报告2012》。作者感谢课题组对该指数数据的无偿提供。
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