论国家考试公信力建设，本文主要内容关键词为：公信力论文,国家论文,考试论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公信力一般是指一个政府的影响力和号召力。国家考试作为一种政府行为，是公共理性的表现形式，其公信力是政府公信力的有机组成部分，体现为考试的公正性、权威性和科学性，也反映了社会和考生对国家考试的信任度和满意度。在当前国家考试存在失信危机的情况下，加强科学性、服务性、依法办考，加强考风考纪管理，强化社会监督并进行“社会交代”，是提高国家考试公信力的重要途径。
1 国家考试及其公信力
所谓国家考试，系指国家法律规定和依据国家法律在全国范围内实施的考试。当前我国的国家考试具有以下显著特征：一是公共性。国家考试是一种公共产品，它是依法为社会公众需求而不是为某一个人某一团体举办的人才选拔和评价活动，如国家司法考试、国家公务员考试、高等学校招生考试、高等教育自学考试等，均有相应的法规规定其国家考试性质和举办的必要性，它按照公开的规则定期、规范、制度化地举行，同时，国家考试又主要依靠考生（社会）的资金支持运转。二是大规模性。国家考试在全国范围内举行，参加考生数量大，多以数十万乃至百万人计，耗费社会资源也较大，常对社会生活产生较大影响。三是“高利害”性，它往往担负着选拔人才、确定行业入门标准等重要职能，从国家角度讲，关系着国家人才选拔、行业标准把握、社会稳定等，其安全性是国家安全的一个重要组成部分，其有效性是国家政策效能和公共管理绩效的体现；对考生个人来说，往往意味着升学、就业等人生重要转折，影响着个人价值的实现，对个人有着重要的利害关系。因此，国家考试为各级政府所重视，为社会各界所瞩目，考生个人及其相关群体则极为关注。
随着社会公众对国家考试认识的不断深入，国家考试组织机构将越来越多地面对着公众、媒体和考试产品使用者的提问：提供的考试项目和服务是否有效？考试的科学性、有效性如何？考试组织机构的运作是否与其使命相符合？其资金使用是否合理和最有效率？从根本上说，国家考试的存在是以社会的认可（某种程度上也可以说是一种社会授权）为前提的，否则就丧失了其合法存在的社会基础。社会对国家考试的认可可以表现为由一种考试的社会公信力所获得的社会支持。公信力强，这一考试项目的社会影响力就大，动用社会资本/资源（包括人力资源和财政资源）的能力越强，体现国家权力意志的能力也越强。因此，公信力的建设是国家考试有效贯彻、体现国家意志，实现可持续发展的关键所在。
国家考试的公信力是具体的而不是抽象的。社会和考生对国家考试公信力的评价，主要体现在以下方面：
1.1考试的可信程度
可信程度并不单纯指测量学意义上的信度概念，而是一个综合性的概念，主要指考试是公平可信的，科学性强，具有较高的权威性。考试从规则制定到组织是否公平、考试命题是否科学有效、考风考纪是否端正严明、考试成绩解释是否科学合理等，都是影响考试可信程度的重要因素。当然，科学性是最为重要的因素。没有考试的科学性，没有可靠的技术保证，就没有考试的可靠性，也就没有考试的实质意义。
国家考试由政府指定的考试机构依据有关法律法规为社会机构和公众提供，必须具备良好的可信度，才能保证这种公共责任的履行质量和获得公众认同。国家考试的设立和制度设计是否基于公正公平公开的理念，考试机构能否正确行使考试权，组织管理能否科学合理、遵守规则，使考试的公平公正公开的原则得到有效贯彻，保证良好的考风考纪等，决定着国家考试的公信力。
1.2 考试机构的服务程度和水平
国家考试是政府行为，必须按照政府执政为民的宗旨，为公众提供优质可靠的考试服务，为国选才、育才，满足人民群众实现自我、自由全面发展的要求。因此，如果考试机构能够按照政府要求，全面履行公共责任，提高考试的科学性，提高服务的效率和质量，维护考生的根本利益，广大人民群众对国家考试的满意度就高，国家考试的公信力就强。特别是在国家考试出现信任危机的情况下，政府能否负责任地有效应对突发事件，迅速反应，保障国家考试安全，维护人民群众的考试权，是国家考试公信力的突出体现。
1.3 考试机构依法办考的程度
国家考试要在法律规定的框架内举行，考试机构不能违法，不能滥用权力，不能限制考生和社会在国家考试中的合法权利，是对国家考试公信力的基本要求。按照建设法治政府的要求，国家考试的举办机构应当做到依法办考，依据宪法和有关考试的法律法规为考生服务，为社会服务，根据国家法律应该提供的服务必须提供，违背法律规定的考试不能举办。同时，要加强依法办考的宣传，着力创造良好的依法治考的法制环境。
1.4 考试管理公开化程度
公开化是国家考试公信力的另一个重要指数，它由国家考试的公共性所决定。在我国，一项考试制度既然是国家设立的，它就应该是公共的，它意味着这种选拔、评价机制不是为某一个人或某一个组织服务的，它是为国家权力的拥有者——社会公众服务的。故从原则上讲，公正公平是国家考试必须秉持的原则；从程序上讲，国家考试选拔的标准必须公示，参与应考的条件必须明确，以何种方式进行考试必须公告，考试的过程也必须公开，考试的结果必须公布。达到这些公开性要求，是现代国家考试公信力的必要条件。尤其是国家考试遭遇安全性等危机时，政府处置突发事件的公开性和透明度情况，亦即是否尊重公民知情权、保证公共信息的公开性、及时性和畅达性，往往是国家考试公信力的试金石。
2 当前国家考试失信现象与原因分析
从总体上看，我国国家考试的公信力是较高的。以高考、自学考试、国家司法考试为代表的国家考试，自改革开放恢复（建立）以来，考试科学化程度不断提高，考风端正、考纪严明，考试机构管理和公共服务水平也不断提高，国家考试的公信力不断得到提升。但是，近几年，在我国社会面临巨大转型、市场经济建设尚不完善的社会背景下，国家考试也开始出现失信现象，并且引起了广泛的关注。如有的论者就指出，“说国家考试的公众信任危机日趋严重，也并不为过。挽回被损声誉，重塑其公正、公平的核心品质，实已刻不容缓”。目前国家考试公信力缺失主要表现在以下几个方面.
第一，考试安全受到威胁。连续出现了考试失密案件，如2003年四川省南部县高考试卷失窃案，近几年四六级英语考试泄密案等，国家动用大量人力物力才保证了失密范围没有进一步扩大。考试安全如果无从保证，国家考试的公信力亦是无根之木。
第二，考风考纪形势严峻。从总体上看，各种国家考试的违纪舞弊人数呈上升趋势；从类型上看，严重违反考纪、败坏考风的集体舞弊案件、恶性案件数量呈上升趋势。违纪舞弊呈现3个特点和趋势：一是从秘密化向公开化发展，从个别性向群体化发展。作弊已由过去“犹抱琵琶半遮面”变成了在广告墙、网络上公开征聘舞弊“合作伙伴”，开展“集体作业”，湖南嘉禾、广东电白、河南濮阳等地的高考舞弊案都涉案人数众多。二是由自发性向组织化发展，从关系性向商业化发展。近年的舞弊大案多是在某些领导授意安排下、多方预谋组织实施发生的，而舞弊的合作者也由过去的私交关系伙伴变成了素不相识、由金钱维系的商业伙伴，经纪人、代考专业户一应俱全。三是舞弊手段由传统的“手工作业”向高科技化发展，手机、寻呼机、电脑等高科技工具和手段不断被引进，成为舞弊新手段，比过去更隐蔽。
第三，考试管理水平受到质疑。国家考试应在全国统一范围内，实行统一的管理标准和规范，但是，由于考试法制和管理标准建设的滞后，各地办考力量的水平客观差异等因素，使各地国家考试管理水平出现较大的差异，如我们常听到说某地考试“管得严”而另地“管得松”即是一种反映。又如连续出现四六级英语试题泄密，引起民众对政府管理考试能力的质疑。
国家考试的公信力受到损伤，原因是较为复杂的。主要有以下几个方面：
一是政府主张的国家考试价值观与其实现制度不匹配。政府通过法律和政策赋予了国家考试的高度权威和强大功能，使国家考试具有较强的功利性——政府通过考试快捷有力地贯彻国家意志，公民改变命运、获取利益惟有通过考试，国家考试成为决定个人命运乃至地方政绩的重要砝码。这种考试观和制度设计促使社会形成了“考试崇拜”。但是，现实中却缺少保证国家考试制度公平公正地施行的法规和机制与这种考试的“高利害性”相配套，使考试本身无力抗拒罪恶之手。可以说，“考试崇拜”的制度设计从最初就使国家考试的公信力出现了严重的倾斜。
二是考试信用管理中责、权、利不明，普遍缺乏公信力风险控制制度和管理制度。市场经济条件下，国家考试这一公共产品的“营销”模式应该是：政府设计考试制度，考试机构按设计具体“制造”考试产品并将其销售给使用者考生。政府对考试产品的信用行使监管权，招标征求具有办考能力的机构承办考试。但是目前我国国家考试全部由行业部门主管，办考机构往往是主管部门下属的事业单位，办考权实际由主管部门垄断，实质上是主管部门既当裁判员又当运动员。考试制度带动的考试产业链产生的利益也由此被主管部门垄断。在考试公信力风险控制方面，往往在考试前后以“领导小组”方式动用政府行政资源加强控制，缺乏规范有效的控制制度和管理制度。
三是惩罚机制不健全，考生失信成本过低，导致损害公信力的行为屡禁不止。由于没有考试法，大量处于罪与非罪、刑事与民事之间的有害国家考试公信力的行为，往往得不到相应的处罚，失信者侥幸得逞后心态恶性膨胀。对倒卖假试卷、假答案、组织专业枪手等行为，按现行法律无法严惩，极大地损害国家考试公信力；对违纪舞弊者处罚也较轻，失信者、损害国家考试信用者的行为得不到惩罚，其气焰抑制不下去，这打击了守信者的信心，搅乱了社会对国家考试的评价标准。
四是考试管理过程透明度低，考试权使用难以监督和评估。公信力是公民对于公职机关行使公权力的信任度。这需要一个科学的“评估系统”。举办国家考试的国家事业机构应公开相关资料而不是自己评估自己。这就需要社会来评估。最有力的机构就是西方国家建立起来的各种民意调查网络，由老百姓给国家机关及其负责官员打分。但中国缺少这种民意调查的机制，除法院和检察院因其工作报告在全国人大会议上所获的投票赞成率高低会对两院领导形成压力，其他政府机关究竟面临多大压力，则无法考量，各个机构于是总觉得自己的公信力很高。然而，公权力可以禁止人们去知情，但不能禁止人们去猜测。如果不建立有效的社会监督途径，增加透明度，国家考试公信力的大厦就会在猜测中变形和倾斜。
3 努力提高国家考试公信力的路径与方法
加强国家考试公信力建设，即提高社会对国家考试机构的认可及信任程度，主要是通过法律约束和自律规范来实现。法律约束，要加快有关国家考试的法律法规建设，使国家考试的设计和实施都有法可依、有法必依，自律包括一套约束组织行为的伦理规范、自我评估及社会交代。当前，应当针对国家考试公信力面临的问题，把提高国家考试公信力作为提高行政能力的重要内容，并作为国家考试管理创新的紧迫任务，认真研究，采取有力措施加以解决。
3.1 以人为本、设考为民——必须牢固树立正确办考思想
以人为本，设考为民，为国选才，是提高国家考试公信力的思想基础。从国家考试的设计到实施，都要以维护考生也就是人民群众的根本利益为出发点和落脚点。在考试工作中，人民群众的根本利益就是贯彻公平、公正原则，建设公正、公平的考试环境，提供科学有效的考试服务。各级国家考试管理机构应牢固树立以人为本、设考为民的办考思想，依法办考，依法治考，严肃考纪、端正考风，切实维护人民群众正当的考试权及相应的知情权，并接受人民群众的监督。
3.2 有法可依，执法必严——以依法治考为根本路径
当前，国家考试管理无法可依，考试管理力度亟待加强。由于中国目前尚无考试法，“没有规范考试行为的基本法律，只有一些零散的规章，对严重考试舞弊行为没有做出追究刑事责任的原则性规定。”部门规章又各自为阵，涉及部门管理权限之外的违纪舞弊、败坏考风的事件和人员无法处理；对违反考试管理规定的考试工作人员，也只有参照有关法律法规进行处理，由于无明确的规定，处理往往不力或不了了之。考试法的缺位，还屡使考生的权益受到侵害，考试的人本化、为考生提供良好服务要求的实现只能出于考试管理者的自觉，无法得到法律保证。因此，第一，必须尽快制订“国家统一考试法”（而不仅仅是“教育考试法”），使国家考试公信力建设有法可依；第二，明确国家行政机关、考试管理机构的关系，在政策、管理方面明确考试管理部门或机构的管理权限和自律制度，明确公信力建设的责任；第三，从法律框架上建立考试管理监督体系，保证监察机构、舆论机构、社会调查机构对考试的监督权；第四，加大执法力度，扭转考风考纪下滑的局面，以良好的考风保证考试的公信力，保证考试目标的实现。
3.3 开放市场，优化服务——尽快走上以竞争促服务的必由之路
国家应鼓励民办企业和社会团体承办有关国家考试业务，打破国家部门事业办考单位一家独大的局面。用开放和竞争促进考风考纪建设和考试质量提高。考试服务水平提高，考风良好，考试结果的有效性、可信度提高，会使考试的组织者即人才用户的目的得以实现，进而会使他们信任和支持考试，加大对考试发展所需要的人、财、物投入。而考试权威性、公信力一旦得到保证，就会赢得广大社会民众的信赖，从而使考试的社会需求强烈起来，使考试市场愈来愈大，考试的生命力得以增强，考试事业得到强有力的发展。
3.4公开透明，强化监督——推进考试管理科学化和民主化的进程
在现代公共资讯十分发达的情况下，政府信息如果不公开，必然造成其他传播渠道的流通和谣言、小道消息的传播，在危急状态下，还会加剧人心恐慌，造成社会混乱。在高利害性的国家考试出现泄密等危急状态下，政府能否迅捷有效地做出反应，负责任地应对和处置突发事件，有效率地实施考试危机管理，提供保证考试安全和考风考纪前提下的考试产品，保障公民应考的公平公正环境，是国家考试公信力的重要内容。而充分保证社会和考生的知情权，扩大考试管理的透明度，将有利于危机时公信力不受或少受损害。
建设国家考试公信力应加强两个方面的监督，一方面由政府监督考试是否体现了国家意志，考试机构是否履行了规定的责任和义务。另一方面考生和社会舆论等监督力量将监督考生权利是否得到保障，考试资金的使用是否得当，考试过程和结果是否公平公正。因此，监督检查权也必须赋予考试管理系统之外的监察机构，特别是作为公众权力的舆论机构。从历史经验看，国家考试管理情况一经公众媒体曝光，都能得到社会的高度关注和政府的高度重视，从而有利于考试管理部门和地方政府进行改进、加强管理。对考试管理部门来说，这一加强公信力建设的路径虽然充满无奈和苦涩，但往往又很奏效。
3.5推行“社会交代”——建立考试机构制度化的自律机制
国家考试依法开考，依靠考生的资金（社会性的资金）支持，并从法律上享有一定的减免税待遇，其工作成果是一种公共产品，这种性质决定了国家和公众对考试机构的工作和服务品质不但要求有监督，还要了解组织的运作是否符合国家和公众的利益。因此，除外部监督外，考试机构要对所使用资源的效益和效率、社会对考试科学公平的需求的满足程度进行真实的交代和承诺，让公众了解自身的运作、服务和项目、资金使用及行政管理状况。这种借鉴非赢利社会组织管理办法的“社会交代”制度，可以作为实现考试机构公开、透明的社会监督和组织自律的重要方法，成为提高国家考试公信力的有效途径。
社会交代有3个基本理念：一是机构在行使其职责时应考虑公众的信任问题，即社会公信力的问题；二是机构有责任提供详细资料来通告和解释自己是如何执行其职责范围内的工作的；三是机构必须承认和纠正工作中的问题。社会交代作为考试组织自律的制度化安排，需要一系列具体的机制和工具来达成目标，这些机制包括：法规和条例、合法可靠的机构、项目合同、国家和考生的规定和要求、专业标准、授权、评估、行业伦理守则、机构的透明度、投诉程序及对伙伴关系的规范等。目前，我国国家考试机构的社会交代不论是在内部的自我要求方面，还是在外部的法律规范方面都还很薄弱。这种局面形成了对国家考试公信力提升的很大制约。因此本文有4点建议：一是建立全国性国家考试行业组织，制定考试机构和从业人员的道德伦理守则，逐步建立中国考试机构的自律标准；二是建立行业标准，加强专业化的内部管理；三是在全国形成国家考试专业化服务网络；四是与政府、社会形成互动的监督机制，包括由第三方独立对考试机构进行审计和评估。