民工讨薪难的深层分析与机制建构，本文主要内容关键词为：民工论文,讨薪论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.9 文献标识码：A 文章编号：1000-2987(2004)04-0040-03
在一个文明社会中，付出劳动而获得报酬是劳动付出者的“天赋权利”。俗话说：欠 债还钱，天经地义。可是为什么作为劳动付出者的农民工们却享受不到这种“天赋权利 ”呢?还有各地几乎每年都要出台一系列讨薪措施，可是为什么一到年关还会出现民工 讨薪难的问题呢?除了农民工是弱势群体——文化贫困的弱势群体，不懂得怎样去维护 自己的权益这个简单的原因外，我们还应该弄清楚这里面深层次的原因。
一 民工讨薪难的深层分析
1.工程“债务链”引发民工欠薪
拖欠民工工钱的现象几乎存在所有的行业，而尤以建筑行业最严重。一位建筑业内人 士指出，其实拖欠民工工资问题在建筑业已普遍存在多年。
据调查，造成工程款被拖欠的主要原因是建设单位行为不规范所致。在一些工程的发 包和施工过程中，建设单位对施工单位提出了垫资施工和让利的要求，且不履行合同约 定，长期拖欠工程款。
所谓垫资施工，是指建筑公司为了获得某个房地产项目的建设权，主动提出自己先垫 付项目的施工费用，等项目完成后或者开始销售后，房地产开发商再把钱给建筑公司。 由于现在建筑企业过剩，每个房地产项目都会有很多建筑企业来竞争，所以要进入这个 市场，就要采取一些非常的手段，这个手段就是垫资。建一个房地产项目，开发商往往 只需付出少部分的钱用于买地，工程款都由建筑公司先垫付，直到主体结构完工。但建 筑企业为了转嫁风险，也要求它的下游企业，如材料供应商和设备供应商垫资，同时拖 欠下游施工队的工资。这就形成了一个自上而下的欠款链条。房地产企业欠建筑公司钱 ，建筑公司欠材料供应商和施工队钱，施工队欠民工钱。一旦最上游的房地产企业资金 出现问题，整个链条都会受其波及。在资金紧张的情况下，处于链条末端最弱势的民工 无疑成为了最大受害者。
还有许多建筑企业(就是所谓乙方)为了使项目能尽快上市销售，往往会协同开发商(甲 方)一起欺骗有关政府部门。尽管被欠着钱，但乙方还是出具一式合同，称工程款已付 清，以此为手段从有关政府部门领出竣工证。在开发商手中的这份会写明：此合同仅供 办手续使用。这样钱由明欠变为了暗欠，双方的债务关系就这样被隐藏起来了。
另外，层层转包也是导致拖欠农民工工资的一个重要原因。在建筑市场上，关系“硬 ”的人直接从开发商手中拿到工程，随后转给包工头，包工头再雇农民工干活。而中间 转手的大多是“皮包公司”，靠转包牟取暴利，出现问题就一走了之。农民工是“工程 金字塔”的最底层，一旦承包商出现资金困难或携款逃跑，最终倒霉的还是农民工。
可见，在建筑行业中，不管是垫资施工，还是层层转包，最终受害的都是处在“债务 链”末端的农民。
2.政府大搞“政绩工程”导致民工欠薪
在轰轰烈烈的清欠大潮中，我们看到的往往都是作为强硬的执行官角色的政府。各地 政府采取各种措施，建立了各种欠薪预警机制和制度，其中最有力的措施就是以政府命 令的形式，将久拖不清的企业逐出本地建筑市场。其动作力度之大、魄力之强是前所未 有的。但是经过仔细调查，我们不难发现在工程“债务链”中，政府往往也是其中一环 。
据统计超过1/3的工程欠款正是来自政府项目。根据权威部门对7个城市和12家大中型 建筑企业拖欠工程款进行的调查，截至2001年底，拖欠的工程款已达到471.72亿元，其 中政府拖欠工程款占13.36%；12家大中型建筑企业被拖欠工程款97.91亿元，其中政府 工程拖欠款接近50%。而2002年、2003年正是各地政府换届之时，更大一批政府工程上 马。
2003年12月5日，国务院办公厅《关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知》中就 明确指出，部分地区不切实际搞“形象工程”和“政绩工程”是造成工程款拖欠的重要 原因。
当然，在别的措施跟不上的时候，由政府为农民讨欠款是必要的，通过行政的强制性 手段，在清欠中政府确实能发挥很大的作用，但前提是政府必须是超然的第三者。如果 政府本身就是“债务链”中的一环，在某些政府都难逃干系的地方，仅仅将拖欠工资的 建筑企业逐出本地建筑市场的做法能否有效、是否合理，就很让人怀疑。
3.劳工集体维权机制的缺乏难防民工欠薪
为什么当企业欠下许多债务时，它通常会把最有限的钱还给最紧要的人，而最紧要的 人却恰恰不是最贫困的农民工人呢?有人说是因为农民工的社会弱势地位和法律、文化 素质偏低，当然有这方面的原因，但是却不完全。
我们知道农民工利益具有高度分散性，能够被各个击破，不易在个案中形成团结。在 面对用人单位拖欠工资时，他们只会求助于政府，而政府又常常顾不过来。一些企业之 所以肆无忌惮地拖欠民工工资，不就是因为看到民工没有利益诉求渠道吗?现在是很多 企业特别是非公企业没有工会。即使一些工会组建了，巩固发展也是困难重重。没有工 会，在和老板的博弈中就会失败，利益就会受损。其实，不仅仅是拖欠工资，诸如无故 延长工作时间、工作环境恶化等等，也都需要工会出面和资方谈判。
因此农民工需要的不仅是一个能够为他们撑腰的政府，还要一个真正有力量的农民工 会，依靠工会将他们团结起来，将他们的力量真正整合起来。只有在以大博小的集群力 量下，农民工才可能与老板相对平等地谈判。
二 民工讨薪机制的建构
民工讨薪机制的建构不是简单的几个部门，几项制度的建立问题，它是一系列配套改 革措施的实施过程，它既需要政府转变思想、创新观念，又需要一系列相关机制、制度 的创建。
1.政府要转变思想、创新观念，真正变管理为服务
2004年2月份，中共中央、国务院就农民增收发出了“一号文件”，文件重点解决农民 增收，给农民平等的权利，给农村优先的地位，给农业更多的反哺，充分体现了科学发 展观指导下的新“重农”思想。这就要求我们的政府官员转变思想、创新观念。在发展 战略上，应更多的注重公平、改变效率至上、GDP至上的观念。
党和政府的一贯宗旨是全心全意为人民服务。我们各级政府要牢固树立服务观念，从 管理观念向服务观念转变。服务是基于一种换位思考，站在农民工即服务对象的立场来 思考和行动。政府在农民工权益保障中应更多地充当一个“搀扶者”，政府在对待进城 农民工的政策定位上，应该抛弃“堵”和“管”的做法，采取“帮”和“疏”的政策， 在制定政策的过程中要从“人民的政府”出发，把进城农民工当作是“市民”和“公民 ”而不是“外来人口”来看待。城市政府就应该考虑，如何改革目前排斥、漠视的做法 为扶持、帮助的政策，逐步取消城市中对农民工的歧视性的政策规定，以协调各个阶层 的利益，有利于社会的长治久安，有利于社会主义现代化的早日实现。
2.建立健全长效的市场监督机制，切实预防和遏制新的拖欠现象发生
以下是湖北省政府的具体做法，我觉得对各地政府搞好清欠工作和预防欠薪的发生具 有较大的借鉴意义。
第一是严格项目审批、报建和施工许可管理等程序，从源头控制新的拖欠工程款现象 的发生。所有建设项目在开工建设前，建设单位必须提供该工程投资规模、资金来源和 当年投资的资信证明文件。凡资料不全或资金来源总额低于工程预算总额一定比例要求 的，不许报建和开工建设。重点解决好房地产企业和地方政府投资工程拖欠工程款的问 题。对于房地产企业开发建设的项目，严格执行项目资本金制度，项目资本金达不到规 定比例或资金来源没有落实的项目，有关部门一律不得批准立项。禁止各地盲目搞“形 象工程”、“政绩工程”。
建设单位在申领施工许可证前，必须将年度建安工作量用款的一定比例作为工程备料 预付款，划入建筑业企业的银行账户；在申领施工许可证时，必须提交工程备料预付款 的有关证明，以及建筑业企业开户银行出具的资金入账书面证明。对不符合规定和要求 的，不发放施工许可证。
第二是要求承发包各方必须依法签订和履行工程承发包合同，严格按照合同约定的内 容支付工程款项，承发包合同应包含对工程价款的确定、支付、调整、违约处理等方面 的条款。发包单位必须严格按照承发包合同的规定，按时支付工程款，在组织竣工验收 前，应按合同约定支付全部工程款。发包单位不能按期结算工程款，且后续资金不能到 位的，建筑业企业可根据合同约定暂停工程施工，由此造成的损失由发包单位按合同承 担违约责任。
第三是对已完工但未按照合同约定结清工程款的，计划部门不批准其新建项目立项， 建设行政主管部门不颁发规划许可证和施工许可证；对不按照合同约定结算工程款的竣 工工程，有关部门不予办理竣工验收备案，并依法责令停止使用。对已完成的房地产开 发建设项目，开发商拖欠工程款的，不批准其新开发建设项目，情节严重者在资质年检 中予以降级，或注销其资质证书。
凡政府投资工程有拖欠工程款与农民工工资的，必须制定明确的还款计划，限期三年 内解决政府投资工程拖欠工程款与农民工工资问题。
第四是把好工程款结算关，严格执行工程款结算制度，加强工程造价咨询和金融资信 管理，规范工程价款审核和银行资信管理行为。
第五是建立健全工资支付保障制度，要求建设单位在申领施工许可证前，按照工程年 度预算款的一定比例逐年向劳保部门缴纳欠薪保障金，用于垫付发生的拖欠、克扣劳动 者工资。对已拖欠和克扣农民工工资的用人单位，责令其及时补发或限期补发。凡因拖 欠农民工工资而引发农民工集体上访或造成其他社会影响并不能积极妥善处理的，要依 法追究其法律责任。如拖欠和克扣农民工工资是建设单位造成的，将暂停该业主新建项 目的发包资格；是建筑业企业造成的，暂停其参加新项目的投标资格。凡未妥善解决拖 欠农民工工资问题的企业，在资质年检中不予通过。对恶意拖欠和克扣工资的单位及企 业，涉嫌犯罪的，移交司法机关依法严肃处理。
3.建立政府力量与民工力量有效整合的劳工集体维权机制，给农民工这个弱势群体以 维权的知识和信心
这几年，各级政府部门对拖欠民工工资问题的治理不可谓不努力，从领导的高度重视 到法律法规的建立健全，从民工工会的成立到欠薪企业预警制度的出台，从“一票否决 ”逐出市场到严查严惩力度的加大。可以说，解决欠薪我们不缺政府干预，不缺体制， 也不缺法律，可为什么拖欠工资问题总是屡禁不止，成为一大“痼疾”呢?究其原因， 根本上还是社会维权体系的缺失，在民工中缺少一个真正代表并维护其利益的劳工集体 维权机制。
因此需要在雇主和农民工之间建立一个有效的沟通和谈判的制度平台，当权益受到侵 害时农民工不再是被动地等待政府出面。这个制度平台就是政府、雇主、农民工的三方 协调、制约机制。它在组织上表现为政府、雇主、农民三方监督、协调、制约，在运作 机制上，政府负责制定有关劳资纠纷的法律法规，规定劳资双方的权利、义务，解决的 原则、程序等。
具体来讲，一方面，要进一步强化各政府部门以及各群众团体的援助职能和援助机构 ，如劳动监察大队的维权举报热线、公安局的“110”热线、司法局的“148”法律援助 中心，工会、妇联、共青团等团体对农民工和女工的援助等。另一方面，更重要的是要 建立农民工自己的维权组织，即建立政府支撑下的强硬的农民工会来维护其自身的利益 。
在农民工会建立与发展过程中，我觉得政府首先要明确自己的角色和作用。政府的角 色在于制定法律、法规，在制度框架下促进和有利于雇主协会、农民工工会的协调和问 题的妥善解决。在初期阶段，政府还可以通过宣传、倡导，通过对民工的培训和辅导， 脚踏实地引导民工建立自己的工会组织、维护农民工的切身利益，而不是成立一个“二 政府”。而党、团组织则通过在农民工工会发展党员、团员的方式，通过建立支部的形 式加强党对农民工工会的领导。
与此同时，农民工工会也不是一个由某些工作人员组成有他们自己特殊利益的、独立 于农民工之外的组织，不是一个由企业主控制的附庸机构。农民工工会只有真正由民工 自我管理，代表民工的利益，维护民工的权益，农民工工会才有凝聚力、向心力，才有 权威性，才能够真正发挥作用，才能够有持久的生命力。
由此可见，这个农民工工会不是一般的工会，它是政府支撑下的工会。一方面政府要 大力支持，当劳动执法部门在劳资发生冲突时，政府应站在公正的立场上处理问题，保 障农民工在法律上的合法权益，支持农民工合法的维权行为。另一方面建筑农民工工会 自身要团结，树立对工会权威性的认可，有侵害个人权益的事情发生时，不要自行解决 ，依靠并信任工会进行解决。有侵害整体权益的事情发生时，要在工会领导下开展集体 维权行动。另外，有关部门应特别保护建筑农民工工会领导成员的合法权益，比如为他 们开展活动提供一定条件和便利，保障他们不受打击和报复等。
依靠行政强制永远只能解决少数案件，政府的行政力量是重要的，但并不能彻底替代 劳动者自身的维权。只有当政府力量与劳动者力量得到有效整合时，政府的作用才能发 挥到最佳。
收稿日期：2004-02-14