政府预算管理创新，本文主要内容关键词为：管理创新论文,预算论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着改革开放的推进，富有生机与活力的社会主义市场经济体制在中国逐步建立。与此同时，我国财政也发生了巨大变革，一个与社会主义市场经济体制相匹配的公共财政框架也已初步建成。但是，政府预算管理从20世纪末试行部门预算、国库单一账户制度等改革后一直处于停滞状态，其弊端已日益显现，如何创新政府预算管理，成为当前亟须解决的问题。 一、政府预算管理的现状与分析 自中国财政部部长于1998年首次提出构建公共财政模式开始，我国先后出台政府采购制度、部门预算制度和国库集中收付制度，表明我国已经初步构建了社会主义公共财政、预算制度的基本框架，为加强政府预算管理提供了初步的制度保证。尤其是中央财政预算收入支出表、中央政府性基金收入支出预算表、中央国有资本经营预算收入支出表等陆续公布，表明政府预算信息正迈向公开、透明。但是，目前我国政府预算管理还不能适应发展壮大社会主义市场经济、建造和谐社会主义社会的需求，尤其不能满足构筑社会主义公共财政模式的需求，存在问题很多，主要有以下几个方面： 1.政府预算是多个预算并列 我国现有的政府预算包括一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、债务预算，还涵盖专项的税收返还和转移支付预算。除一般预算之外，政府性基金预算是基于原来的预算外资金的主要部分建立起来的预算；国有资本经营预算是近几年才出现的由国有资本经营利润上交形成的预算；债务预算是专门核算国内外债务收支的预算。目前的政府预算并不是复式预算，而是由几个互不相关的预算并列组成，这种状况的形成既有历史原因，又具有中国特色。而多个预算并列，明显违背了预算的统一性原则。 2.大量政府收入和支出游离于预算管理之外 目前，我国虽然是多个政府预算并列，但是，政府收入和政府支出还没有全部纳入预算管理范围之内，相当大规模的政府收入和支出游离于预算管理之外。游离于政府预算管理的资金包括预算外资金、土地财政资金和预算外的预算外资金。这里所述及的预算外资金是指除列入政府性基金预算之外的预算外资金；土地财政资金是指众所周知的土地出让金收、支未列入政府性基金预算的部分；而预算外的预算外资金则泛指除预算资金、预算外资金、土地财政资金之外的灰色资金和小金库资金。在此，主要针对的是土地财政资金和预算外的预算外资金。 土地财政资金在一些地方已经成为地方财政的主要来源，但同时也是一个巨大的黑洞。土地出让金处于地下状态、不阳光，故使得土地出让金失控，不仅造成国土资源的巨大浪费，引起巨额国有土地资产的流失，而且导致社会分配秩序混乱，扩大收入分配差距尤其是扩大了城乡差距，同时由于土地交易行为不规范、暗箱操作，滋生腐败，损害了党和政府的形象。 作为预算外的预算外资金的灰色资金和小金库资金，是人所共知的。根据国家有关规定，“小金库”主要是由通过以下几个渠道获取的资金组建：以收取培训费、咨询费、会议费、劳务费等方式套取的资金；采取摊派、罚款、违规收费获得的资金；未纳入规定账簿核算的经营收入；收取出租收入、处置资产收入；以假发票等非法票据骗取的资金；虚列支出转出的资金等。小金库虽然深藏不露，但在历次政府审计中仍然是屡见不鲜的问题。 据中华人民共和国审计署2014年公布的政府财政审计报告(以下简称审计报告)反映：中国地质科学院矿产资源研究所、中国建筑文化中心等30多个所属单位，通过虚列支出、转移收入等手段获取资金近2亿元设立“小金库”。如在2011-2013年期间，海洋局预报中心用500多万元广告收入设立“小金库”，违规存放在其下属公司；在2012-2013年期间，林业局等3家单位，违规套取近2000万元资金设立“小金库”。因此，从2014年8月份开始，按照党中央要求，专项治理“小金库”、严肃财经纪律、坚决贯彻执行中央“八项规定”的工作在全国范围内开展。专项治理的内容，主要是2013年以来发生的与设立“小金库”、违反财经纪律和中央八项规定相关的问题，若问题重大，可向以前年度追查。上述资料一方面表明“小金库”问题依然严重；另一方面表明国家非常重视“小金库”的治理。 3.政府预算管理约束软化 所谓政府预算管理约束软化，是指政府预算仅仅停留在形式上，其编制、执行、监督和决算具有随意性。如实行部门预算之前，政府预算是“一年预算、预算一年”，中国10多年来政府预算管理是否已硬化？答案是否定的。审计报告可以反映出政府预算编制、执行等软约束的概况： (1)收支管理不规范问题。由于不能明确界定国有资本经营预算、公共财政预算和政府性基金预算，导致不能清晰确定收入的归属，将本应纳入公共财政预算管理范围的项目，却纳入政府性基金预算管理的范围，譬如船舶港务费。 (2)预算资金滞留问题。27%的公共财政专项转移支付预算资金，有近5000亿元未按时下达，半年后才下达其中的6.8亿元；政府性基金转移支付预算资金的71%，有1000多亿元未按时下达，半年后才下达其中的21亿元；4.5%的公共财政本级支出预算资金，有900多亿元未按时下达，3个月后才下达其中的67亿元；国有资本经营预算资金的43%，有420多亿元，也未及时下达。可见预算资金滞留问题严重。 (3)冒领虚报财政资金问题严重。项目繁杂、种类众多的财政专项资金，一般由很多部门参与其分配，审核上报的工作由基层逐级完成，在此过程中由于沟通信息不顺畅，监管审核不严格，容易出现严重的弄虚作假问题。在对“农村金融机构定向费用补贴”、“中央基建投资”、“林业贷款贴息”等专项资金的抽查中发现，被套取骗取的专项资金竟然占总抽查资金的38%，高达18多亿元。 4.政府部门预(决)算编制粗犷 以前实行功能预算，大家争项目、“跑部钱进”。现在实行部门预算，这种状况并没有发生根本性的改变，究其原因有很多，其中部门预算编制粗犷，甚至一个部门预算只有一个预算数字，这应是其中最主要的原因。 据审计报告反映：在支出功能分类科目中，有些科目是根据分配使用资金的单位或资金来源设置，同类支出事项或工作可能会被分散填列在不同科目中，而不同种类的支出事项或工作却可能被列报在同一科目中。如，公路建设的相关支出被分散填报在“车辆购置税用于公路等基础设施建设支出”和“公路水路运输”这两个科目中；在“农林水事务”这个科目里，个别单位项目支出和基本支出填报的内容，涵盖有社会保障、教育等与农林水事务无关的支出。另外，当前我国按功能分类科目情况列报决算草案，财政部应加紧研究，在编制中央决算时，既要采用按功能分类同时也要采用按经济性质分类。 5.违反财经纪律情况屡有发生 从审计报告可以分析出，违反财经纪律的情况包括以下几种情形： (1)挪用挤占资金。在对9个省开展审计过程中发现，其中8个省及其所属12个县挪用挤占专项资金30多亿元，用于发放工资津补贴、工业园区建设、日常机构运转等方面。如，四川省简阳市2010-2013年期间，将14亿元的民生类专项资金挪用于工业园区建设、简阳市重大项目等方面，使得国家相关的政策目标无法贯彻落实。 (2)弄虚作假骗取资金。为了维护地方或部门利益，一些主管部门及其工作人员故意不严格把关审核，甚至存在默许弄虚作假行为。如，宁阳、新泰、滨州3家公共汽车公司，2010-2013年期间，采取虚报车辆和运营里程的手段骗取1个多亿的成品油价格补助，这种行为却被当地交通运输局所默许，并且当地交通运输局竟然占用骗取资金中的340多万元。 (3)不严格管理机构运行经费。在对36个县2012年的机构运行经费实施重点审计时发现，由预算保障的机构运行经费仅占76%，通过坐支截留事业收入或非税收入以及挤占其他经费来满足其余24%的机构运行经费需要，其中有20多个县级机构的运行经费远远超出其取得的财政收入。在对9个省审计过程中发现，存在公务接待中购买高档礼品、违规使用公务用车、转嫁因公出国(境)费用等问题，涉及到3个省级部门和8个县。譬如，在中央“八项规定”出台以后，山西省柳林县接待办竟然购买1000多万元土特产、礼品等，列支在公务接待费中。 6.预算编制、执行、监督三权集于一身 根据《预算法》，我国政府预算编制、执行、监督三权集于财政部门一身。集三权于一身的做法在计划经济时代无可厚非，因为那时的国家预算是把整个中国当做一个大企业来进行核算。改革开放30多年来，政府预算仍延续着编制、执行、监督三权集于财政一身的做法，显然已经从根本上不适应社会主义市场经济体制和建立公共财政模式的要求，其弊端已日益凸显。 二、政府预算管理创新的理论依据 从上述政府预算管理存在的问题看，中国现行政府预算管理已经与深化经济体制改革，建立健全社会主义公共财政制度，加强公共财政预算管理的要求不相适应，时代呼唤加快政府预算管理创新，其理论依据主要有： 1.官僚预算最大化理论 官僚预算最大化理论也即官僚预算最大化模型，是尼斯坎南创建的用于描述在预算交易中政治家和官僚关系的模型。理论的构建基于两个假定：(1)预算最大化是官僚追逐的目标，官僚的效用与预算成正比例关系。(2)官僚有能力获取最大化的预算。 从官僚预算最大化理论可得出：(1)膨胀是政府预算的趋势。这是由于政府官员追逐大项目、高标准、好大喜功的结果。膨胀的政府支出必将导致公共部门的低效率或无效率现象的出现。(2)在政府预算缺乏约束的情形之下，官员们会寻求自身效用最大化而不顾及社会利益，同时，由于其手中握有垄断性的权利，出现权利寻租行为在所难免，高预算是其必然选择，“挤出效应”也随之产生，从而妨碍经济的发展。 2.受托责任理论 受托责任理论也即委托代理理论，研究的是在利益冲突和信息不对称情形下，最优契约激励代理人如何被委托人选取，委托人与受托人签订契约，受托人任务完成后，委托人支付报酬的问题。在政府预算管理中，依据委托代理理论，政府与政府部门之间，管理经营资金的政府与公民之间均为委托代理关系。信息不对称会引发逆向选择和道德风险，使政府预算的资源配置效率大幅下降。 3.权变管理理论 权变的思想即权宜应变，随机制宜。权变管理理论认为，充分运用各种管理方法同时考虑内外部各种因素妥善解决好管理问题，即为有效的管理，普遍适用的最佳管理理论在管理中不存在。组织和成员的行为，是复杂的、多变的，有不同的环境、文化、制度背景。其核心是在变化的环境中灵活运用管理的理论和方法。依据权变管理理论进行政府预算管理，是基于政府预算组织和成员的行为，是复杂的、多变的，因此要在变化的环境中灵活运用管理的理论和方法。 三、政府预算管理创新的设想 1.创新之一：统一政府预算 现代公共财政的最基本特征是在管理运行上以公开、透明、完整、事前确定、严格执行、追求绩效和可问责的现代意义上的政府预算作为基本管理制度。现代意义上的政府预算的实质内容是以周密的理财制度管理政府的所有收支，防止公权扭曲，落实公共财政所有理念、原则、目标和功能。 所谓统一政府预算，是将政府性全部收入和支出统一纳入政府预算进行管理。统一政府预算显然不同于现在的综合预算。综合预算只是将一般预算与政府基金预算综合在一起的管理模式，并没有涵盖政府全部收入和支出。统一政府预算也被称为“全口径预算”，因为在解释“全口径”时可能有歧义，所以选取了“统一政府预算”的概念。统一政府预算的核心是强调全部政府性收入和支出都要纳入统一的政府预算管理。如果不能实现对全部政府性收入和支出纳入预算管理，那么，政府分配秩序的混乱状态就不能消除，有序、竞争的市场经济体制不可能真正建立起来。 统一政府预算的实施可分步进行：第一步，也是关键的一步就是变“体制外”为体制内，即将政府性“体制外”资金收支包括土地财政收支等预算外的预算外收支等统一纳入政府预算。如果这关键的一步不迈出，统一政府预算制度也就无从谈起。第二步，统一编制政府预算，即将现在的一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等，按照复式预算的要求统编起来。统编的复式预算可以由行政预算、资本预算、国有资本经济预算、社会保障预算等4个预算组成。行政预算的支出主要是行政管理、国防、教科文卫事业等支出，收入主要是税收收入。资本预算的支出主要是政府非经营性资本包括基础设施、公共工程等支出，收入主要是行政预算结余和借债收入。国家资本经营预算在维持现行的支收项目基础上主要是将其结余或固定比例用于社会保障预算缺口的弥补。 统一政府预算是政府预算管理创新的基础性环节。如果不能统一政府预算，其他的财政预算改革都只能是空谈。比如部门预算试行10年，至今仍停留在形式上，2001年开始进行基本支出定员定额改革试点，目前定员定额体系还未被完全建立。诚然，统一政府预算在具体实施过程中确实有一定的难度，因为这不仅涉及政府预算本身，还涉及到税收和税费改革，进而涉及到经济社会生活的各个方面，尤其是会触动利益集团的利益。解决问题的关键不仅在于决策者的决心和魄力，更在于决策者的科学设计与精心布局。 2.创新之二：硬化政府预算约束 硬化政府预算约束是相对于政府预算约束软化而言，软化即随意性强。硬化政府预算约束即根除政府预算管理的随意性。政府预算管理随意性的实质是权治、人治。权治、人治，在特定的历史时期有其必然性，但是在社会主义市场经济条件下，政府预算的权治、人治必将被摒弃。因为市场经济是法治经济，要求政府预算管理必须彻底根除其随意性。为此，必须硬化政府预算约束。 首先，要细编政府预算，即政府预算编制细化。我国目前政府一般预算支出科目中经济分类科目虚设99个，实际上多则30多个，少的仅有3～5个；基金预算支出科目中类级实际只有8个，款级、项级科目则更少。如此粗犷地编制政府预算是计划经济时期政府预算编制方式的延续，在计划经济时期是可以理解的。时至今日，在社会主义市场经济条件下，依然如此粗犷地编制政府预算，显然已经与硬化政府预算约束的要求不相适应。市场经济国家细编政府预算是硬化政府预算约束最关键的措施，市场经济国家预算编制都相当细，如，法国预算的类级科目有1100多条，款级科目和项级科目数量更大。这是由于预算编制的细化是预算管理约束硬化的基础，也是预算管理的基础。预算编制得细，随意性自然而然消失。所以，应学习、借鉴西方市场经济国家政府预算编制细化的有益经验，同时根据中国国情细编中国特色的政府预算，也应是创新之所在。 其次，要对政府预算实行民主化、科学化、法制化管理。政府预算民主化管理是指各级政府预算收、支及主要项目在广泛征求选民意见的基础上，通过有关各级人民代表大会代表表决，因为政府预算资金都来源于纳税人，要接受纳税人的监督。政府预算科学化管理是指政府预算支出，特别是项目预算要在专家提供的多种方案的基础上进行比较决策。这是为了提高政府财政资金使用效率，同时也防止专家决策被利益集团收买。政府预算法制化管理是指对政府收、支预算的编制、执行、调整、监督、决算进行全程依法管理。经过细编的政府预算，按照科学化、民主化程序，最后经各级人民代表大会通过后的相应各级政府预算，便形成了法律，是各级政府财政部门依法理财、依法管理预算的根据。 3.创新之三：实行政府预算编制、执行、监督三分离 适应时代的发展要求，政府预算编制、执行、监督三权集于一身的传统做法必须从根本上加以改变，实行政府预算编制、执行、监督三分离。具体做法可以分两步走：第一步，先在财政部门组建专门的预算编制机构，专门负责预算编制；预算机构负责预算执行；监督检查机构负责预算的监督。这个办法以前曾在安徽等省试行过，后来却不明缘由地消失了。第二步，在第一步基础上实行名副其实的三分离。第一步的财政部门内部权利制衡和第二步预算编制、执行、监督权利制衡比三权集于一身更有利于政府预算管理。因为权利制衡可以通过分解权利从而制约权力，有效预防贪腐行为的发生。 4.创新之四：建立财政监察专员制度 众所周知，财政部门的钱不好要(难要)，但是，如果要到了也好花(好用)。这说明我国预算支出后管理的手段缺失，财政资金按预算划到各部门以后，各部门如何使用这笔资金却缺乏监督。因此，有关部门大肆浪费财政资金，甚至利用虚假发票套取资金进行舞弊。实行部门预算、细化编制预算以后，若要保证支出预算最终能落到实处，必须进一步加强对预算执行的监督和制约力度。在这方面可以借鉴西方发达国家的做法。比如，在法国的各个部门都有财政部选派的财政监察专员，只有经财政监察专员签字后各项支出才可以报销。因财政监察专员权力很大，故要求财政监察专员必须具备极高的素质，而且要得到财政部长和各部门部长的信任。在中国建立财政监察专员制度，是创新政府预算监督机制的需要。 以上4个方面的创新紧密联系、缺一不可，同时也相互制约。诚然，政府预算管理创新涉及面广，存在问题多，但只要抓住上述4个方面的创新，就可以带动整个预算管理全面创新，从而使我国政府预算管理迈上新台阶。标签：政府预算论文; 公共财政论文; 小金库论文; 预算执行论文; 预算管理论文; 部门预算论文; 预算调整论文; 公共财政预算收入论文; 一般预算收入论文; 政府支出论文; 资金预算论文; 预算论文; 制度理论论文; 管理创新论文; 预算编制论文; 创新理论论文; 财政学论文;