探索进城农民工子女教育治理新思路——基于无锡、温州和广州三城市的考察，本文主要内容关键词为：无锡论文,温州论文,广州论文,农民工论文,新思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出 进城农民工子女教育问题一直是社会关注的热点。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出要保障农民工子女平等接受教育的权利，建立起进城农民工子女教育新的体制机制，各地的地方职能部门也在不断地探索进城农民工子女教育治理的新模式，有些地方已经形成了相对比较完整的管理体制与模式，如无锡、上海、温州、广州等地。而近年来学者对于进城农民工子女教育问题的探讨从入学门槛、教育经费到异地升学、体制挑战等，也的确取得了很大的成就。然而，一个不容否定的事实是：同为中国公民子女理应获得平等的受教育权利，进城农民工子女的教育问题还远没有达到顺利解决的地步，一些深层次的教育问题(如就近上学、平等待遇等)仍然是一个难题。而且这一问题不仅是一个地方性的问题，更是一个体制性的问题。[1][2]本研究对中国三个农民工子女众多的代表性城市进行个案整体式观察，以期探讨适合中国进城农民工子女教育的管理新思路或新方向，为未来政策制订提供参考。 二、农民工子女教育治理的个案：无锡、温州和广州的实践 1.个案的选择：无锡、温州和广州 选择无锡、温州和广州作为流动儿童教育治理的个案，其原因是：第一，三个城市都是流动人口密集地区，且农民工子女聚集较多。到2011年底，无锡市外来人口总数超过290万人，[3]其中义务教育适龄入学人口16万人，占全市义务教育阶段学生总数的37％。[4]温州第六次全国人口普查数据显示，流动人口占全市总人口的31.6％，所占比例居浙江省首位。到2012年，温州市共有登记在册外来人口427.2万人。[5]广州作为广东的省会城市，最高峰时期外来人口子女就读人数达129万人，占全广东省义务教育在读学生总数的84.9％。[6]这些流动人口及其子女较多的地方，给当地的教育管理部门带来巨大的挑战和压力，他们管理上的成败对于国家农民工子女教育政策的制订有着重要的实践意义。第二，三个城市产业结构上各有不同，但同属于劳动密集型。无锡自古以来就是一个工商业发达的城市，其中面粉、化工、机械、纺织等行业曾经在中国近代工业发展史上占据十分重要的地位，并孕育了一批非常有影响的民族工商企业。温州则是一个改革开放后发展最快的工业城市，其中服装、制鞋、鞋袜、打火机、纽扣等小商品制造业特别发达。而广州则是中国改革开放最早的城市之一，是珠江三角洲工业区的集散地，外来加工型等产业一直占有重要地位。第三，三个城市在管理传统上有差别并各具特色。无锡是中国改革开放“苏南模式”的代表，以集体经济为主，经济发展的管理主体表现为国营和集体，因而，国家意志在其管理上有着重要的影响。温州是以民营经济为主，企业的主体主要是成千上万的私营业主，也是有名的“温州模式”的代表城市，其企业雇佣方式表现为灵活聘用，虽然在国家强有力要求下，发展合同制规范用工，但相当多的中小企业仍然难以做到，因而农民工的保障仍然难以企及，政府对于私营企业管理力度较弱。而广州则是一个外向型经济的代表城市，也就是我国经济发展的“珠江模式”，其发端于来料加工式，用工管理上介于无锡和温州之间，政府对企业的影响力亦是如此。这三种不同的企业模式造成农民工管理上亦各有特色，政府的作用力度也各不一样。因此，作为三种模式的代表性城市，也作为三个农民工子女数量巨大的劳动密集型城市，被选入课题研究的个案对象，有其代表性意义。 2.治理的差异：从入学门槛到管理制度 (1)无锡 无锡位于江苏省南部，长江三角洲江湖走廊部分。随着经济的发展和城市化进程的加快，大量外来人员涌入无锡就业创业，流动模式由“个人迁移”变为“举家迁移”，形成了一个规模庞大的外来务工人员子女群体。如何解决好农民工子女的教育问题成为摆在无锡市政府和教育行政部门面前一个十分迫切的现实问题。面对这一挑战，无锡市委市政府出台了一系列政策，入学难的问题得到全面解决，民工子女学校教育质量问题得到重大改善，并正在逐渐消失，外来农民工子女在无锡融入顺利，政府几乎全面承担起农民工子女教育的责任。主要措施有： 在入学准入上，实施的是“材料准入模式”，只要农民工子女提供完备的材料，公办学校就得接收其入学。主要材料有暂住证、用工证、社会保险证明、符合计划生育证明等，以及来无锡半年时间以上。对于材料不全者则可以选择进入民办学校或农民工子女学校，民办学校基本上没有准入要求。 在升学问题上，主要做法是：不管是小升初还是初升高，持有居住证的外来人员子女，可就近入公办学校；持暂住证的外来人员子女，可以向公办学校申请，由各地和相关学校视情况安排；而对于高考则要求具有在无锡完整三年高中经历、监护人(主要是父母)在无锡有合法稳定的职业、住所，就可以直接在无锡参加高考，和江苏籍考生一样。 在经费方面，进入公办学校的农民工子女享受当地学生一样的待遇，公办学校每招收一个农民工子女，获得同当地学生一样的公办经费和生均费用。而且还针对性地给予一些困难学生补助或减免。从2006年起符合条件的外来农民工子女可以免除农民工子女借读费，2011年起连教材和作业本费也免收，基本实现了真正的免费教育，在实际操作中对招收农民工子女较多的学校在经费上还有所倾斜；对待民办学校(含打工子女专门学校)，早期基本上没有经费投入，后来对招收农民工子女的民办学校在经费上以专项不定期的方式发放，或是以场地划拨、资料设备投入等方式支持。 在办学制度上，2004年无锡市教育局等7部门联合颁发的《关于无锡市区进城务工就业流动人口子女接受义务教育的若干意见》中规定，流动人口子女入学实行分级办学的原则，以市、区、乡三级公立学校为主。除了鼓励公立学校承担起农民工子女的教育责任外，还积极支持民办学校或民工子女学校的发展，对符合义务教育办学条件进行审批后颁发办学许可证，并在教育行政部门备案。后来，由于民办学校在教育质量上存在问题并难以提高，政府逐渐变支持为限制，并建立起民办公助式的学校，以保证农民工子女教育的质量水准。目前无锡市的农民工子女就读学校主要有三类：公立学校、打工子女学校及“民营公助”学校。 在管理制度方面，主要是在质量上监控、在业务上指导、在问题处理上协商。教育行政管理部门对质量不合格的民办学校通过派驻校长和教师等方式进行质量监控，以保证农民工子女的教育质量，对达不到要求的学校整改后如果仍未达标将予以取缔；在业务上通过划片及与民办学校联合等行动，进行教学交流、科研等业务上的指导，制订出更适合的农民工子女教学管理制度；在问题处理上，教育行政部门在市政府组合下通过与公安、发改委、财政、编制、劳动保障、社区等部门协调，共同治理好农民工子女的教育问题。另外，还组织各种专门活动来关爱流动儿童的成长。 (2)温州 温州是浙江省三大中心城市之一，是中国民营经济发展的先发地区与改革开放的前沿阵地，“温州模式”的发源城市和代表城市。近年来，温州经济面临转型，从制造业转向金融、服务等新的行业，农民工数量呈现逐渐下降的趋势。但农民工子女仍然数量巨大，政府在解决农民工子女教育问题上出台不少政策，并基本上解决了入学难问题，具体措施有： 在入学准入上，主要采用的是层次入学方式，一种是“材料准入模式”，需要具备居住证、用工证或营业执照、社会保险证(以上三个均要求一年以上)、计划生育证、在老家无监护条件等6个条件，方可申请进入公办学校；另一种是“积分准入模式”，即根据个人素质、技能水平、工作情况等近20个因素进行积分，成为温州市新居民，其子女可因为高积分选择进入更好的公立学校；而材料不全者则进入民办学校或民工子女学校。 在升学问题上，主要做法是，对于升入温州高中的学生要求取得居住证或暂住证、有温州初中学籍两个条件；对于参加本地高考则要求有温州高中阶段完整的学习经历和学籍，就可申请在温州参加高考。 在经费问题上，主要通过三种方式实施：对在公立学校就读的按正常的教育经费划拨方式，下发公用经费和生均经费，其待遇与当地学生一样；对于农民工子女学校运用奖励和补助的方式，主要在校舍建设、仪器设备等方面，并鼓励社会捐款捐物；对符合条件的民工子女的借读费、课本费和作业本费进行减免。各级财政部门把流动人口子女教育经费列入财政统筹规划，并争取来自上级及省外的农民工教育专项资金，用于补助接纳民工子女较多的公办民办学校。 在办学制度上，农民工子女就读主要有三种模式：公立学校、公益学校和民办学校。公立学校是符合条件的均可就读，积分高的可进优质学校；公益学校是那种地理位置较偏、生源较差的公立学校改编而来，学校、教师都是公办性质，但学生几乎都是外来农民工子女，在待遇和管理上与公办学校一样；民办学校(含民工子女学校)主要是由私人举办，管理方式主要是市场式，教师来自社会聘用，学生入学需要交取学杂费用。教育行政部门和督导部门对民办学校加以管理和监督，每学期至少进行一次检查和指导，以提高其教学质量。 在管理制度上，教育行政职能部门对于公立学校和公益学校民工子女学习进行业务上的管理，对民工子女教学进行教师的培训、经验交流与考核；对于民办学校，教育行政管理部门对校长和教师资格进行把关，在师资培训、教学教研等方面与公立学校一样纳入管理计划当中，对在民办学校教学优秀的教师进行表彰；并在教学、培训、职称、评优等方面向民办学校予以政策倾斜。 (3)广州 广东是中国改革开放最早的地方，珠江三角洲外来加工模式的工业发展，形成中国改革开放的“珠江模式”，这种来料加工式的劳动密集型企业需要大量劳动力，因此，广东也成为中国进城农民工最多的一个省份，高峰时其数量占据中国的三分之一。作为广东省的省会以及“珠江模式”的代表性城市之一，广州市农民工子女教育问题解决的难度之大可想而知。尽管如此，市委市政府还是致力于农民工子女教育问题的公平解决，虽然速度较慢、步子较缓，但基本上解决了农民工子女入学难问题，就近上学和升学高考等同等待遇也在部分逐渐地实现。主要措施有： 在入学准入上，主要有两种方式：一是采用积分制的方式，让那些在此地有固定工作、固定居住且半年以上没有违反计划生育政策的家庭获得积分，从而让农民工子女获得进入公办学校的机会；另一种方式就是优惠材料模式，如果农民工子女父母系城市发展需要人才且为城市做过较大的贡献如荣获过区级以上奖励，其子女也可以进入公办学校。没能积分的农民工子女则进入民办学校就读。 在升学问题上，主要包括中考和高考两种：对于参加中考(升高中或职高)的农民工子女，除要求其具有广州三年初中完整的学籍证明，其他条件与入学要求相似(主要是稳定工作证明、居住证明、社保证明和计生证明等)；对于参加高考的农民工子女，主要是就地参加高考和借考两种方式，就地升学方式从2013年开始分“三步走”的制度，除积分达到要求、技能人才子女享受“零门槛”待遇外，其他的上述各方面均要求是3年以上。[7] 在经费问题上，从2009年1月1日起，取消义务教育阶段借读学杂费；2010年建立起来广州务工就业农民工子女接受义务教育的经费保障机制。对于来广州务工就业农民工子女予以经费补助。其中，对符合各区(县级市)规定在公办中小学就读的，按市本级生均预算内公用经费标准按比例补助；对符合各区(县级市)规定在公办中小学就读，但因学位限制由区(县级市)统筹安排在民办学校就读的，按借读费标准分比例进行补助。各层次分担比例从20％到80％不等，对民工子女学校(或民办学校)加强经费补助和保障，采取设立民办教育发展专项资金等措施，加大对民办学校的扶持，引导民办学校改善教育教学设施，优化办学条件。[8] 在办学制度上，农民工子女主要是通过积分制进入公立学校和未达到要求的进入民办学校两种方式，对于公办学校，政府是鼓励有学位的情况下尽可能接纳更多的农民工子女；对于民办学校，政府特别重视和扶持社会力量办学，以求能更好更快地解决广州农民工子女的教育问题，同时加大管理、扶助、规范和教学指导，使其更好地达到义务教育的办学标准。目前针对农民工子女的办学方式主要有两种，即公立学校和民办学校(含民工子女学校)。 在管理制度方面，主要做法是指导和协调制度。在指导方面，教育管理部门对公私立学校的教学育人起到指导性的作用，要求在农民工子女教育方面进行一些相应的教育措施，以保证农民工子女的学习质量和安全学习。同时对学校设施配备、招生考试等管理和教学业务均有指导性的要求；在协调方面，广州市对于进城农民工子女教育问题的解决，要求多部门协调合作，如公安局(户籍)、发改委(规划)、教育局(管理)、学校(教学)、财政局(经费)、编制办(师资)、人力资源与社会保障办(保险就业)等，对于各个部门均有较全面的要求。 3.绩效的比较：差异之源与共同经验 (1)差异之源：治理结构、动力机制与实现方式 三个地方的农民工子女教育问题的解决方式、策略有相似的一面，也有不同之处，从政策绩效之差异中可见一斑。无锡多次被评为“农民工最满意的城市”，很多农民工就因为这个城市的教育质量好而来此地打工，并最后在这里定居，成为无锡的“新市民”。很多农民工子女都表示高中毕业或大学毕业后会在这个城市待下来，因为在这里他们感觉到没有什么歧视，更多的是感受到了温暖和公平，甚至是幸福。这个城市也几乎没有“民工荒”，而温州虽然民工子女教育制度基本相似，但绩效相差甚远。在温州，农民工已感觉到城市经济结构的转型，自身已变成多余，城市需要高技能人才。很多温州的官员对进城务工者抱着一种复杂的态度，倾向于接收能为城市带来较大经济效益的“新居民”，采取“以证管人、以房管人、以业引人”的管理方式，体现出的更多是出于维护社会稳定而对外来务工者实行的监管，缺少促进外来务工者融入社会的热情。在温州，感受到的是强烈的贫富差距、秩序的混乱及对农民工“卸磨杀驴”的悲哀。而在广州，市政府也的确为解决农民工子女的教育问题而积极努力，然而，房价的高昂、指标的限制、积分的复杂，对于绝大多数农民工来说，要想在这个城市生存发展下去，安居乐业，更多是一个梦想。这些绩效差异的背后，是城市治理的制度结构、动力机制和实现方式的差异。 无锡是集体经济的发源地和代表，党的领导在国有或集体所有制企业管理方面发挥着重要的作用，因而政策的执行力度更大，对公办民办学校都有很强的管理力度，在党的有力领导、行政主导下，多方面的治理主体配合得更有效率和力度，所以无锡成为当前中国执行农民工子女“双为主”教育政策最有成效的城市之一；在动力机制上，由于中央对于农民工子女教育没有固定相应的经费下拨，因此动力在地方政府是一个挑战性问题。无锡是一个轻工业为主的劳动密集型城市，需要大量的劳动力作为城市繁荣发展的人力资源保障，因而更有动力对农民工进行更好的接纳和融入，这从新市民身份的确定也可证明，可以概括为一种“经济动力”；在实现方式上，无锡更多使用的是权威的方式，党的领导、行政主导特别明显，政令通畅，各级政府、各级学校执行政策力度相对较大。概括来说，无锡可以用“党的有力领导、政府行政主导、经济发展动力、权威方式行动”来表示。 温州作为中国民营或私营经济最发达的代表城市，企业大多以家族型、中小型甚至是私营小作坊为主，党的领导在这样一些企业中相对来说力度较弱，有的企业甚至是无党的组织，这种差异影响了地方在企业中征集农民工教育经济的能力，形成一种市场主导式的制度结构，很多问题尽可能交由市场解决，在某种意义上，温州的治理结构更多地沿用了市场逻辑，政府主要抓公办学校分内之事，对于民办等其他办学主体基本上是协调和交流及有限的支持；在动力机制上，温州经历了从早期的轻工业到现在的经济结构转型，很多传统的轻工业逐渐消失，新兴的金融、科技等企业需要的是高技能人才，农民工在这个城市的作用日益衰落。因此，政府解决农民工子女教育的动力也相应降低，解决好农民工子女的教育问题更多是源于一种“社会动力”；在实现方式上，温州更重视传统的“民间解决”的思维方式，对于非公办学校，采用的是协调和沟通的方式，权威式的监督力度不强，调研中也发现传统的一些“潜规则”关系思维十分盛行。温州的农民工子女教育问题的解决策略可以用“党的有限领导、市场主导下多主体合作、社会稳定动力、协调为主方式”来概括。 而广州作为中国改革开放的发源地及经济中心“珠江三角洲”的重要城市之一，聚集大量的农民工子女，而且仍然是全国农民工数量最多的城市。在这里，大量的企业是外资或合资企业以及私有企业，党的领导在这些企业中比较薄弱，各类社会问题的解决无形中都变成一种主要依赖社会力量主导模式。政府治理更多的只涉及公办学校，其他形式的民工子女学校多由其自主发展，或鼓励社会各界支持，这从广州民办教育发展规模较大这一特点上也可以看出；在动力机制上，广州与温州相似，由于经济结构转型，农民工的作用日益降低，因而解决农民工子女教育问题的动力也相应降低，解决农民工子女的动力更多是源于“上级政府压力”(或为政府绩效动力)，目标更多的还是实现政府责任；在实现方式上，广州市政府使用更多的还是市场方式。如对于在民办学校就读的农民工子女，政府采取的是学位购买的方式。因此，广州可以用“党的方针领导、社会能力主导、政府绩效动力、市场为主方式”来概括。以上三个模式的概括虽不尽全面，但能在相当程度上反映三城市个案的差异。 (2)共同经验：联合治理、统筹视野、渐进改革 三个城市农民工子女教育问题的解决，除了由于发展传统、农民工子女数量等原因导致各有不同的特色之外，还有一些共同的地方值得反思，那就是联合治理、统筹视野和渐进改革三个方面。 纵观三个城市进城农民工子女教育问题的解决，第一个共同特征是联合治理。主要表现在两个方面：首先，农民工子女问题不是一个局部性的问题，而是一个整体性的问题，这一问题的解决涉及多个部门，如公安局(户籍)、发改委(规划)、教育局(管理)、学校(教学)、财政局(经费)、编制办(师资)、人力资源与社会保障办(保险就业)等，这就要求多部门联合治理、共同协调；其次，进城农民工子女教育问题的教学机构是学校，主要由公立学校、民办学校、民办公助和公益学校等组成，这些学校的举办者、管理者、投资者等也不一样，有教育管理部门教育局、各学校董事会、管理团体、专业投资机构、企业法人、社会志愿机构等。这种从教育内外多主体联合是农民工子女教育问题解决的一个最明显特征。 第二个共同特征是统筹视野。三个城市的农民工子女教育问题的解决都不是简单把它作为一个教育问题来处理，这可能与它本身就是一个社会性问题有关。首先，农民工子女教育问题解决得不好，农民工难于安心工作，第二年就可能不再考虑来这里务工，于是很多城市出现了“民工荒”现象。很多城市管理者意识到这个问题，把解决农民工子女的教育问题作为留住农民工的重要之举，如无锡市在这方面就做得特别成功；其次，农民工子女教育不仅与城市经济发展密切相关，也与一个地方的长治久安紧密相连。特别是新生代农民工子女，在城市出生，老家农村是陌生的、不习惯的、回不去的，而在城市由于户籍、体制、教育等原因，又扎不下根，成为“无根的一代”，于是很多人成为社会不安定的因素，这在广州市特别明显。因此，温州、广州两地特别把农民工子女教育与社会和谐发展联系起来，通过积分制度，不断吸引优秀农民工进入城市，这是一个稳定和谐之策。最后，由于城市经济结构发生变化、农民工家乡经济发展变化等多个因素，每个城市的农民工人口不稳定，这给当地城市管理部门带来管理上的不便。因此，要把现在与未来的工作统筹起来，防止教育资源大起大落造成的浪费。总之，要把农民工子女教育与教育公平、社会和谐统筹起来，与工业化、城镇化发展联系起来，与未来发展联系起来，只有具备统筹的视野，才是农民工子女教育问题解决的战略目光。 第三个共同特征是渐进改革。虽然三个城市的农民工子女数量各不相同，但都是人数众多，其中广州最多。这给当地农民工子女教育问题带来巨大的挑战。首先，农民工子女教育问题不可能都在公办学校中解决，有些需要其他办学机构来消化，这就需要一个过程；其次，即使农民工子女全部进了学校，仍然有公立、民办之差，教育质量也有差别，如何总体上提高所有农民工子女的教育质量，这涉及教育公平的问题，需要逐步推进；再次，即使上学难、上好学的问题得到解决，但农民工子女完全和当地学生一样享有就近上学权利、不被歧视的权利、在城市升学就业发展的权利，仍需要一个相当长的时间来实现。 以上所述可以用一个表格来简明概括(详见下表)。