关于政府人员分流若干问题的探讨，本文主要内容关键词为：若干问题论文,人员论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1999年省级以下政府机构改革将全面展开。在政府机构改革中，人员分流是个难点问题，关系到政府机构改革的成败。本文试图对这一难点问题进行初步探讨，提出一些不成熟的想法供参考。
一、贯彻积极而又稳妥的方针，以反腐败为统领，教育干部解放思想更新观念
政府人员分流，矛盾多，阻力大，政策性强，但又是机构改革中一个难以回避的问题。贯彻积极而又稳妥的方针，就是既要坚定决心和信心，以严肃认真的态度和扎扎实实的工作，落实十五大和九届一次全国人大关于深化政治体制改革，推进政府机构改革的艰巨任务，打一场攻坚战；同时又要体现广大干部和人民群众的意愿，方案缜密，措施得力，计划周详，做好思想政治工作，排除阻力，教育干部转变观念，使能者上劣者下，人尽其才，才尽其用，做到人人心情舒畅，避免引起大的社会震荡。
政府机构要达到精简、效能、统一的目标，遇到的难题就是人员“消肿”问题。分流人员、减员增效，就要涉及到政府整体权力结构的调整。机构重组，优化结构，必然涉及到每个干部的切身利益，有的人要重新选择人生道路。从政府机关干部队伍的整体看，应当肯定，我国政府机关干部改革开放以来，经过邓小平理论的武装和改革开放实践的锻炼，政治理论修养、政策水平、业务素质、工作能力都有大幅度的提高，整个队伍的“四化”程度越来越高。但是也不容否认，一些干部蜕变成腐败分子。在党政领导机关、行政执法机关、司法机关、经济管理部门中相当一部分干部经不起改革开放大潮的洗礼，经不住金钱、美女、享乐的诱惑，大搞权力寻租，利用职位权力捞取资本，敛财聚富，供个人享乐腐化。对这部分人即使不搞机构改革、人员分流，也应该坚决清除干部队伍。机构改革，分流人员，首先应加大反腐败力度，加强审计监督、法律监督、群众监督，把机关里的腐败分子清除掉，不能再让他们混在机关干部队伍中。这是一种非常重要的“分流”。搞好反腐败，才能保证机构改革、人员分流的健康进行。
在政府机关中还有些工作人员是凭关系、走后门、批条子安插进来的。这些人有的有文凭没水平，有的既无文凭也没水平，端着“铁饭碗”混饭吃。值得注意的是，干部世袭化的倾向已显露端倪。有一些领导干部利用手中的权力及其所编织的关系网，采取权钱交易、权权交易、互相照应、互利互惠的手段，你安排我的人，我安排你的人。这些安插进机关的领导干部子女及亲属一般都掌握着一定的实权，得到职位权力所带来的实惠。他们在老子的庇护下，虽无什么本事，但却很快作为后备干部加以培养，然后再名正言顺地提拔重用，当上领导干部。这种“官的子女接官班”的现象，散发着封建世袭制的霉味，污染着机关的风气。这部分人无论机构怎么设置，定编多少，应该通过公开竞争分流掉。而恰恰是这部分人活动能力最强，关系网很厚，对人员分流干扰最大。
政府机关中大多数干部对机构改革、人员分流是衷心拥护的，但是也有一部分人的反应和态度不够正确，需要做大量的思想教育工作。比如，有人担心失去往日的地位、名誉、待遇；有人担心人员分流中搞不正之风，“任人唯亲”，该留的不留，不该留的留下了；还有的人顾虑分流出去难以适应新的工作，年龄大的怕提前退休没事干，年轻的怕下岗待业、参加培训，等等。所有这些都表明机构改革是一场革命，必须解放思想，更新观念，清除长期以来旧体制下形成的旧观念和习惯势力，特别是要清除“官本位”、等级观念、干部能上不能下等旧思想、旧观念，通过加强思想教育使全体机关干部的思想觉悟、党员素质不断提高，使他们的精神面貌发生新的变化。这里特别要求领导干部首先带头更新观念，树立表率，带动广大干部树立全心全意为人民服务、甘当人民公仆的观念；树立能上能下、能官能民、能进能出、竞争择优的观念；树立以市场为导向择业、优胜劣汰的观念；树立“小政府、大社会”，建设廉洁、高效、廉价政府，为市场经济发展服务的观念；树立识大体，顾大局，个人服从组织，个人利益服从国家利益的观念。只有这样才能排除干扰，减少阻力，顺利实现人员分流。
二、坚持实事求是的思想路线，以转变职能为核心搞好“三定”，合理分流人员
适应地方社会、经济发展要求的实际，定职能、定机构、定编制是搞好人员分流的前提。“三定”中定职能是个核心问题。只有按市场经济发展的要求重新确定政府机构的职能定位，才能确定与之相适应的机构设置、编制，人员分流才有依据。
历次机构改革之所以总是重蹈“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的覆辙，其根本原因就是没有解决好政府的职能定位与合理调整权力的问题。政府与企业、政府与社会、政府与市场的关系没有理顺，政府权力过大，包办市场、企业和社会，管得过多过滥。政府既是国有资产的所有者，又是经营者，但又不承担国有资产流失的责任，充当着配置资源的角色。经济体制改革以来，在由计划经济向市场经济转轨过程中，政府既要管计划经济这一块，又要管新生的尚不完善的市场经济这一块，计划经济的职能没有削弱，又增加了市场经济的职能，增加机构，增加人员，出现新的膨胀是必然的结果。所以机构改革，搞好职能定位是个首要的问题。当政府以配置资源为主要功能的时候，相关的政府机构作为国有资产的所有者、经营者，就会大量享有分钱、分物、管项目、管人的职权，并享有各种管理职能所带来的收益，其工作人员就会利用职位权力大捞好处；一旦政府的资源配置功能发生转变，真正实现了用市场配置资源，这种政府机构的管理权益就会弱化甚至消失。尽管目前政府的职能还不能一下子完全转变到市场配置资源上来，这种转变还要有个过程，而且是个艰难的过程，但它是转变政府职能，实现政府机构精简高效、协调运转的惟一途径。无论哪一级政府，在转变职能这个问题上，都必须遵循政企分开的原则，还权于企业的原则，权责一致的原则，解决条块分割、政府机构和垄断行业权力膨胀兼有行政管理职能的问题。从上至下，中央政府管得宏观一些、全局一些，地方政府逐级管得微观一些、具体一些。企业的事交给企业，公益事业和一些社会事务交给政府和中介组织。
定机构、定编定员、裁减冗员，可以采取“拆庙赶和尚”和“合庙减和尚”的办法进行。政府机构要达到精简、效能，有些“庙”是非拆不可的。首先是政企不分的“庙”要拆掉。一些经济主管部门如果不把政企职能分开，企业就很难搞活。在企业建立了现代企业制度，实行公司制以后，这些经济主管部门再存在就无实际意义了。其原有的行政管理职能应纳入综合经济部门中去，加强对经济的宏观调控。还有些硬加在企业头上，完全行使行政管理职能的机构，更没有存在的必要。如乡企局，既不是乡镇企业的所有者，又不承担乡企的盈亏责任，只不过是政府抓乡企的一个行政机构，却硬要去管理乡企，给任务下指标，还要收取管理费，类似这样的“庙”拆掉了只有好处，没有坏处。至于拆掉的“庙”里的好“和尚”，当然不能一“赶”了之，可以带职分流、加强企业，或竞聘上岗充实到其他机构中去；其余的可以定向培训，或下岗再就业。在下岗这个问题上，工人和干部应该是平等的，都是国家的公民，没有高低贵贱之分，工人可以下岗，干部为什么不能下岗？
精简机构人员分流的另一个办法是“合庙减和尚”。对职能相近、职权交叉的管理部门该合并的合并，成立综合性的部门。对国有资产的管理可改建控股公司，从而与政府职能分开，成为独立的国有资产经营者，使政府成为国有资产的终极所有者。
同时，要大力发展社会中介组织，尽量减少政府管理社会的职能，除社会治安等重大事项外，一般的经济、生活和社会事务应交给社会中介组织，如协会、行会去管理。这样，通过培育、发展社会中介组织也可以分流一部分政府机关干部，使那些有业务特长和技术专长的干部发挥才能，服务于社会。
总之，机构改革，分流人员都要从省情、市情、县情出发，区别不同层次、不同地区、不同经济类型，按照地方经济、社会全面发展的需要，不照抄照搬中央的方案，不搞一个模式，在机构设置上不强求一律上下对口，经过认真调查研究综合分析，广泛征求各方面的意见，确定科学合理的机构设置、编制以及人员分流的比例。
三、落实“任人唯贤”的干部政策，以选配好领导班子和一把手为突破口，促进干部人事制度改革
机构改革中，干部最担心、群众最关注的是能否认真落实党的“任人唯贤”的干部政策，防止在用人问题上的不正之风和腐败现象。这是关系到机构改革人员分流顺利进行，防止出现社会震荡的大问题。吏治腐败是最大的腐败。任人唯亲，偏离德才兼备的干部标准，搞神秘化，少数人说了算，缺乏民主监督则是产生吏治腐败的重要根源之一。历次精简机构，裁减冗员之后又膨胀，总是越裁越多，既有人事制度不健全不完善的原因，也有一些领导干部在干部人事问题上搞权钱交易、权权交易，安插私人、重用亲信等人为的因素。有些干部靠后台硬，靠关系网，靠吹牛浮夸、欺上瞒下、虚假政绩、受贿行贿、跑官要官买官，当上领导干部的不乏其人，而“小人得志猖狂”，搅得企业破产、田园荒芜、民不聊生、怨声载道的案例也时有所闻。所以在定机构、定人员时第一位的是配备一个好的领导班子，其中尤为重要的是选准选好一把手。
现在干部制度存在的一个主要问题是一把手的权力过大又缺乏监督。什么都要一把手负第一位的责任，都要一把手亲自抓，那么一把手就得说了算。什么事没有一把手拍板，就定不下来，下边的人就什么工作也不能开展，一个政府机构就不能正常运转。一把手的权力大又缺乏监督就难免导致腐败，决策失误，干部队伍缺乏活力，工作效率低下。另一个问题是一把手由上级委任，其选拔任用程序缺乏透明度、公开性，民主程度不高，往往搞神秘化、小圈子。现在一些地方搞的竞争上岗、公开招聘都限于副职，正职还是由上级组织部门选派。这样问题就出来了：一是一把手既然是上级委任的，只有上级才能决定他的命运，他当然要对上级负责，至于对下级对群众是否负责那就只能看其个人的党性觉悟如何了；二是由于对一把手缺乏监督，没有竞争压力，只能上不能下，当权力失去制衡的时候，腐败和滥用权力就不可避免；三是正职对副职没有约束力，无权更换，如果副职是公开招聘的，似乎比正职还高了一头，若对正职不配合不服从，正职也无能为力，因为班子是上级配备的，正职无权搭班子、决定班子人选，这样的班子很难成为团结的有战斗力的班子。鉴于上述原因，应当改革一把手及其班子成员的选拔任用制度，对一把手实行公开招聘、竞争上岗，然后由一把手招聘副职，组成领导班子，上级组织部门只对其招聘实行监督和审核。
一个是用什么样的标准选人用人，一个是如何选配好班子，特别是一把手，这是干部人事制度中最关键的问题，当然也是干部人事制度改革的重要内容。要以解决这个关键问题为牵动力，促进干部人事制度改革的深化，重点是解决好以下三个问题：一是要把机构改革、人员分流与完善公务员制度配套进行，总结实行公务员制度以来的经验教训，借鉴西方公务员制度的先进经验，从而建立起有中国特色的公务员制度；二是与引入竞争机制，解决干部能上不能下、能进不能出的问题结合起来进行，从而建立健全公开、公平、公正、竞争择优的用人机制；三是与健全法制、加强监督、完善干部考核、交流等制度结合进行，从而逐步做到干部能官能民、能上能下，废除干部领导职务终身制。
四、落实市场配置人才资源的优惠政策，促进人才市场的发育，开发性地分流人员
随着市场经济体制的逐步建立和完善，人才资源也必然逐渐由组织人事部门分配过渡到由市场来配置人才资源。将来的公务员队伍的补充和更新，除了政务类公务员由人民代表大会选举产生外，其余业务类公务员必然要由市场机制来调节。政府机关干部分流是人才资源的再调整和再开发的过程，也必须发挥市场调节机制的作用，实现人才资源的优化组合与合理配置。目前我国人才市场的发育才具雏形，市场机制的作用和效应还不明显。通过机构改革，培育人才市场，实行各种有利于取得人才流动最大效益的优惠政策，促进人才市场的发育，从而达到广开人员分流的渠道，激励人才的双向选择和优化组合，开发性地分流人员，就能给政府人员分流创造更有利的条件，提供更多的选择机会，让分流人员选择自己喜欢的职业和岗位，发挥自己的专长，为社会做出更多的贡献。
目前，一些地方机构改革工作已经启动，并且制定了许多优惠政策，鼓励人员分流，很值得我们借鉴。1.鼓励年轻干部在职带薪进大专院校学习，定向培训，毕业后分配到定向单位去；2.机关在职人员离岗领办、创办个体私营企业，可以同所在单位签订合同，在合同期内工资、福利待遇不变，并给予税费方面的优惠，在贷款方面予以扶持；3.鼓励在职干部承包、租赁、买断国有企业，或到乡镇企业任职，在一定时期内保留原职级不变；4.培育社会中介组织，鼓励干部到中介组织中工作，保留原职级、工资、住房、医疗等待遇不变；5.鼓励机关干部到农村中去开发五荒，创办农场、养殖场等企业，在资金、贷款等方面给予扶持，在规定时间内予以免税减税。通过这些优惠政策，激励机关干部自觉分流，寻找更适于发挥个人才能、创造人生价值的渠道和途径。