我国高等教育内涵发展的政策选择，本文主要内容关键词为：高等教育论文,内涵论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，我国高等教育发展取得了举世瞩目的成绩。2005年，全国普通高校招生504万人，高等教育毛入学率为21％，高等学校在学人数达2300万人，规模居世界第一。2006年5月，国务院决定适当控制招生增长幅度（计划比2005年增加5％），相对稳定招生规模，切实把重点放在提高质量上。[1] 这标志着我国高等教育发展从以外延增长为主向以内涵发展为主的模式转变，也标志着中国高等教育完成了补偿性增长的阶段而跨入了适应性发展的新阶段。本文试对高等教育内涵发展政策的依据进行重点探讨，并提出相关建议。
一、高等教育内涵发展的政策依据
高等教育发展方式可以根据发展主要是靠要素投入还是资源效率提高分为外延发展和内涵发展两种。外延发展主要通过增加新校（院、系、专业）、增加教师数量来扩大规模；内涵发展则是通过挖掘现有学校的潜力、提高现有学校的资源效率，来实现总体规模的扩大。这两种模式不存在孰优孰劣的差别，而在于不同发展阶段的政策选择。
在连续几年以外延发展方式实现高等教育大众化后，高等教育必须实现外延与内涵相结合、以内涵发展为主的新模式。这基于以下理由：
1.高等教育发展的“稳定值现象”为内涵发展提供了政策基础
从世界范围看，高等教育发展与经济社会发展之间存在一个“稳定值”现象，即在经济社会发展初期，入学率有一个较快上升的过程，当经济发展到一定阶段，入学率就会稳定下来。从1999年扩招以来，高校招生每年的增幅是，1999年为47.4％、2000年为38.2％、2001年为33％、2002年为10％、2003年为5％。量的增幅逐年下降，除了基数扩大的因素，还有提高质量。在我国，高等教育经过快速增长进入大众化阶段后，通过适当盘整，这符合科学发展观的内在要求。
美国、日本、韩国等国近50年来高等教育学生规模的扩张均略快于经济的发展速度。美国1947～1995年高等学校学生数年均增长3.8％，略快于同期GDP的年均增长率3.2％，学生数与GDP指数的相关系数为0.97。日本、韩国的相关系数分别为0.98、0.99，也呈高相关。另外，这三个国家高等教育跨入大众化阶段之后，其学生数年均增长幅度基本处于0～10％之间，呈小幅波动的稳步快速发展态势。[2]
2.高等教育发展数量质量间“钟摆式回归”为内涵发展提供了政策机遇
高等教育数量与质量是一对矛盾，许多国家都经历过高等教育从数量增长到质量下降、再到控制数量到提高质量的发展过程。例如西方发达国家，高等教育在经过二战以后大约30年的发展，80年代进入了以提高质量为中心目标的时代。美国高等教育80年代进入了普及化阶段之后，在强调继续扩大高等教育数量的同时，提出要“全力以赴地提高高等教育质量”。所以，扩大规模与提高质量间的“钟摆式”现象在世界上始终存在。
二十多年来我国致力于高等教育的数量扩张，特别是1999年以来，通过全力推进，我国完成了高等教育大众化的数量目标。当然，这种跨越式发展，只有在中国才能发生。如1999年，全国普通高校计划招生数159.7万以上，与1998年的108.4万相比增幅达46％。
当然，高等教育进入大众化以后，必然会引起相应的质量变化。尤其在质的规定性方面（特罗的11个维度）相应的变化必然会产生：包括教育观念的转变、教育功能的扩大、培养目标和教育模式的多样化、课程设置、教学方式与方法、入学条件、管理方式以及高等教育与社会的关系等等。如果只追求量的增长而不顾质的变化，将由于“无法解决增长所引起的问题”而陷于两难境地。最后的选择只能是“要么进一步增长，要么停止增长。”[3]
3.高等教育从补偿性到适应性发展的转变为内涵发展提供了政策环境
从高等教育发展水平看，二战后世界高等教育增长主要表现为补偿性增长和适应性增长两种方式。前者是指高等教育在较低的起点上，为了弥补与世界先进国家的差距所取的快速、急剧的增长方式，这种增长在一定时期、一定程度上具有补偿的性质；后者是指主要工业化国家和新兴工业化国家在没有受到外力的压抑和扭曲的条件下，教育发展合乎逻辑的延续和增长。[4]
由于我国高等教育起点低、发展慢，加上“文化大革命”的影响，所以一直处于补偿性增长阶段。据UNESCO统计，1985—1995年高等教育毛入学率， 各国平均水平由12.9％上升到16.2％，其中发展中国家仅由6.5％上升到8.8％，而发达国家已由39.3％快速上升到59.6％。[5] 我国高等教育毛入学率2002年达15％，2003年接近17％，2004年达19％，2005年为21％。据此，我国高等教育发展水平达到并超过世界平均水平，标志着已经完成补偿性增长而转入适应性发展阶段。
从世界整体看，世界银行把适龄人口中接受高等教育的人数达39％作为现代化国家的高等教育发展水平。[6] 这个数据可以作为我国追求大众化发展的一般数量目标，但不能作为普及化目标。即我国高等教育转入适应性发展阶段后的相当长的时期内（2049年前），毛入学率应该保持在30—40％以内。
4.高等教育发展中的突出“问题”成为内涵发展的政策客体
高等教育发展中需要解决的矛盾和问题，成为高等教育发展政策的客体和对象。正如国务院常务会议指出的那样，“当前我国高等教育还面临着许多矛盾和问题，特别是高等教育质量还不能完全适应经济社会发展的需要，高校教育观念、人才培养方式、教学内容与方法还需要进一步转变，高校教师队伍水平亟待提高，高等教育投入增长跟不上规模发展，部分高校办学条件不足，高校毕业生就业面临较大压力。”[7] 这些问题如果不得到及时有效的解决，就会影响高等教育的可持续发展，甚至可能会成为严峻的社会问题。解决的方式是“软着陆”，即在低速、持续发展中解决上述发展中的问题。
高等教育的快速发展期，也是高等教育的矛盾凸显期。高等教育发展的基本矛盾是：人民群众日益增长的高等教育需求与高等教育供应不足之间的矛盾。这种不足既有数量不足，更有质量不足。
矛盾之一，规模扩大与教师资源不足的矛盾。由于扩招是以体制内高校（以公立高校为主、适当发展民办高等职业技术学院）为主，导致公立高校教育资源全面紧张，特别是师资力量严重不足。据2004年统计，全国高校师生比平均达1:16（发达国家一般为1:14），如果将高校从事行政、科研、办班创收人员扣除，达1:30。有些课程（主要是基础课程和热门课程），百人以上大班并不少见，本科生很难听到知名教授讲课。
矛盾之二，规模扩大与高校硬件设施跟不上的矛盾。生均藏书量由1998 年的115册下降到2001年的70册。仪器设备套数不够，教室、实验室间数不够，是全国高校的普遍问题。[8] 部分办学条件在逐年下降。
矛盾之三，规模扩大与毕业生就业难的矛盾。2001年，教育部所属学校的毕业生初次就业率约为89％，其他中央部委属学校79％，地方高校69％，全国平均70％。[9] 2005年毕业生为338万人，2006年413万人，就业压力将会更大。毕业生就业问题，除了结构性待业和选择性待业的现象外，数量相对过剩和就业观念问题也是主要问题。
二、高等教育内涵发展的政策重点
高等教育发展是一种适应社会和个人需要、系统结构优化、有较高的投入产出效益和效率、符合教育目标的有质量的数量增长。它是一个综合的概念，包括规模扩大、质量提高、结构优化、效益增进、适应性增强等五个存在着递进关系的内涵和基本指标。[10] 根据这五个方面来解读此次国务院有关高等教育内涵发展政策的重点，主要包括：[11]
1.控制高等教育数量增长的幅度，合理确定办学规模
一是要“根据经济社会发展需求，合理确定办学规模”。这符合“适度发展”的原则。适度发展的“度”，既指经济社会发展的速度，主要表现为GDP 的年增长率，高等教育发展应以此为基数；也指教育能够承受的程度。教育具有超前性与滞后性，在一定时期以“脉冲式”增长，但在此后的特定阶段、在稳定值以内又有一个盘整期。
二是要“根据当前高校实际情况，有必要适当控制招生增长幅度，相对稳定招生规模。”“高校招生规模的确定要从实际出发，因地制宜，区别对待，不搞一刀切。”这既是防止高等教育规模增长过快的要求，也是防止大起大落“波动”发展的要求。
因此，如果以2005年的2300万在校生为基数、按每年增长3—4％计算，2010年我国高校在校生人数将达到2600万人左右，高等教育毛入学率将达到23％左右；2015年高校招生数416.5万人，毛入学率将在30％以上，年均只要增长2—3％。 这样比较符合控制增幅、适度增长的政策要求。
规模控制政策是有高校物质基础的。经过1999年以来的外延式为主的发展，积累了规模基数和高校基础，原来以“外延”方式产生的高校（含民办高职）成了现在“内涵”发展的院校基础。
2.深化高校教育教学改革，完善高等教育质量保障体系
此次高等教育内涵发展的政策可以概括为“质量工程政策”，它包含：一是要“以学生为本，以社会需求为导向，以培养高素质人才为目标”。这是质量工程政策的出发点和评价标准。二是要“深化高校教育教学改革，建立和完善高等教育质量保障体系”，“实行启发式教学”。这是质量工程政策的核心和手段。三是要“提高教师队伍的整体素质”。这是质量工程的关键和条件。大学必须要有“大师”，大师之“大”，理论的精深是“大”，实践的专长也是“大”。没有高质量的教师队伍，就不可能有高质量的教学，也就不可能有高质量的学生。
高等教育质量就是高等教育提供的产品和服务满足社会和个人需要的程度。20世纪80年代以来，世界各国都将提高教育质量作为教育政策的重要内容。UNESCO在其通过的《21世纪的高等教育：展望和行动世界宣言》提出：“高等教育质量是一个多层面的概念”，要“考虑多样性和避免用一个统一的尺度来衡量高等教育质量。”质量及其标准的多样化就是大众化高等教育的质量观。[12] 需要指出， 质量多样化不是降低质量标准，而是不同层次、不同类型的高等院校应有自己的质量标准（行业标准），各自都有高质量的要求。研究型大学中有世界一流，应用型学院也有世界一流的标准。
3.调整高等教育内部结构，鼓励各高校办出特色和水平
一是要“调整学科布局和专业设置”。这既是基于高校应该灵敏地反映经济社会结构、促进地区经济社会发展的需要，也是高校依靠学科基础服务经济社会、获得发展的经济基础和学科方向的需要。当前在加强产学研战略联盟建设的过程中，大学与地区经济合作“以学科链对接产业链”（高校学科结构对接地方产业结构）是一种策略选择。要使高等教育适应经济社会的发展，就要在遵循教育发展规律的前提下，积极发展社会经济发展需要的新兴学科、高新技术学科，以及能够引导新兴产业发展的学科。这样能够促进高校科研成果能够迅速转化，高校培养的人才结构（就业结构）能够对应产业结构。
二是“鼓励各高校办出水平、办出特色”。办学规模不是越大越好、学科也不是越全越好，要综合考虑学校的能力基础、学校的特色等。有些院校（如艺术类、医学类、建筑类院校等）在办学规模上更应注重发挥自身的特色。美国加州理工大学不足2000人，却是知名学府。大学“合并”后如果不进行结构性调整，只是简单相加，不符合内涵发展的要求；大学合并为内涵式增长提供了“可能性”，但因为大学扩招总体上是在体制内增长的，从这个意义上说，大学合并政策使扩招政策丧失了部分体制性基础。
三是“要加强对应届高中毕业生的毕业教育和就业前的职业技能培训；大力发展中等职业教育、各种形式的成人教育和继续教育，为国民提供多样化的接受高等教育机会”。这就要求建构中国“高等教育金字塔”，它包括纵向上的不同层次（纵向多样化）、横向上的不同类型（横向多样化）及其互相打通的“立交桥”。以美国社区学院为例，最初它基本上是“转学”性质的，即提供与大学前两年相同的课程，但到二战前，它开始为那些不想升入大学或不适宜大学学习的人开设终结性课程（职业课程为主），从而实际上悄悄演变成了一种新的承担多种角色的高等教育类型。如果将高等教育的层次分为专科（高职）、本科、研究生等，则优先发展第一级高等教育和非正规高等教育，更符合较发达和发展中国家的国力水平和就业结构。
4.不断改善办学条件，提高高等教育资源效益
这方面可以解读出：一是要“继续增加投入，逐步改善办学条件”。二是要“进一步加强内部管理，推进校风、学风和制度建设，确保学生健康成长和校园和谐”；三是要“严格规范高校办学行为，坚决制止乱收费”；四是“对办学条件达不到国家规定要求的要限期整改。”
高等教育数量、结构等都需要有一定的投入，因此就存在资源利用效率的提高问题。一定的投入要有最大的产出效益，或一定的产出效益要是用最少的资源投入，这样的发展才是有效益的发展。事实上，规模的扩大并不一定导致投入质量水平的必然提高，如果扩大后的高等院校仅仅是原有小规模的高等院校的简单复制放大，内部资源在分配和调用上不尽合理，那么规模在改善办学条件上的积极作用将被抵消。[13] 从这个意义上说，结构比规模更重要，如果数量扩大了，但包括专业、层次、区域在内的结构失调，或者扩大的结构只是“原始结构的简单放大”，必然会出现“浪费放大”的现象。
5.综合高等教育发展内涵，提高高等教育的社会适应性
一是以社会需求为导向，“调整学科布局和专业设置，加快紧缺型人才的培养”。这是高等教育适应经济社会发展的重要手段。二是“注重培养学生的社会责任感、实践能力和创新精神。”这是基于高等教育人才培养的职能和高校作为先进文化的基地的考虑。三是“推动高校科技创新与人才培养紧密结合，提高科研和创新能力”。这符合高等教育培养创新人才、提供创新成果、推动创新型国家建设的要求。
适应性是高等教育发展的本质属性。美国以多样性教育供应满足多样性社会需求，实现了高等教育的适应性发展，任何可以吸引足够学生以支付开支的院校，只要符合认可联合会制定的最低质量标准，都可以办下去。正如特罗所说：多样性既是美国高等教育系统非凡发展的结果，又使得高等教育非凡发展成为可能——它使我们的学院和大学能够引起如此众多的人们的兴趣，承担如此多的职能。[14]
三、高等教育内涵发展的政策建议
1.我国高等教育发展的数量目标：初级大众化
从世界范围看，如果按照进入大众化以后的数量选择水平，各国高等教育大众化有两种基本模式：一种是欧洲模式，表现为“初级大众化”。如英国长期稳定在20—30％的入学率水平。德、意、法三国1971—1975年适龄人口高校入学率增长分别为20.08％、20.2％、18.27％，此后入学率长期控制在20％左右。另一种是美国模式，表现为“高级大众化”，是在达到大众化水平后迅速扩大规模，入学率平均年增长3.67％，一直保持扩张的势头，而达到高等教育的普及化。[15] 我国应选择第一种目标模式，即通过初级大众化方式，追求高等教育适应性增长。
有研究曾提出我国高等教育发展的战略目标：自1999年起进一步增加高等学校尤其是普通高等学校的招生人数，并逐年提高，力争用5年的时间，即到2003 年将高等教育毛入学率达到18％（UNESCO口径14％）左右。在1998年的基础上翻一番，其年均增长不低于14％。第二步，到2005年将毛入学率提高22％（UNESCO口径18％），达到下中等收入国家20世纪90年代初的水平，即年均增长11％左右。第三步，在此基础上再用5年或稍长一点的时间，即到2010 年或稍后将毛入学率提高到34％（UNESCO口径27％）以上，达到甚至超过下中等收入国家中水平相对较高的国家20世纪90年代初的水平，即年均增长9％或略低。[16]
综合考虑我国高等教育发展的能力和经济社会发展的需求，参照国际模式，我国宜重新制定高等教育发展的“2010～2049计划”，即以2005年的水平为基点，毛入学率到建党100周年达到39％（现代高等教育水平线），到建国100周年达到50％（普及化水平），并以此确定每年的递增率。
2.我国高等教育发展的质量目标：标准多样化
21世纪高等教育的质量标准是“用户满意”。在20世纪，一个产品只要符合国家或行业颁布的技术标准，就是合格产品，就是质量好的产品；在新世纪，质量标准发生了很大的变化，“合技术性”只能作为合格与不合格的区别，如果无人问津，不适销对路，就是“合格的废品”，因此“合需要性”是质量标准。由于经济社会发展、个人兴趣爱好、高校职能性活动中出现的供求关系复杂多样，因此质量标准也一定是多样化的。
各级各类高校都有可能成为“一流”。在建设世界一流大学的过程中，人们有一种误导：即只有那些“211大学”或研究型大学才有可能成为一流大学，并常常把高等教育层次与高等教育质量简单等同起来，误认为高层次就是高质量。其实不然，不同层次的高校都有可能成为该层次、该类型的高水平的大学。实际上，研究型大学、教学型大学、高等职业教育等是不同类型、不同层次的高校，都在各自的层次上体现自身的价值。如果把质量认为是高等教育提供的产品和服务满足社会和个人需要的程度，那么每个层次都有高质量和高水平。这就要求高校合理定位，不盲目攀比、更不能盲目升格，要在特色和水平上下功夫。
既要防止质量不足，又要防止“过度教育”。一方面，人们习惯于用精英教育的标准要求大众教育，强调标准的统一性，认为大众教育不能降低质量标准，以致出现知识、技能的过度教育，造成了资源的浪费；另一方面，借口大众化时代质量标准的多样化，而忽视基本的合技术性、合规定性的质量，误人子弟。因此，大众化不仅仅是学生数量的扩张，更重要的是在应用型、技术型人才培养的过程中，完成传统人才培养模式的转型。
3.我国高等教育的结构目标：高等教育市场的分层
近年来，我国高等教育规模的扩展主要由精英教育机构来完成，在大众化启动初期，高等教育增长基本上是依靠传统途径来实现的。数量扩大后产生的许多问题，其根源就在于用精英教育的模式、用精英教育的体系来完成大众化任务。
根据劳动力市场划分理论，在阶级（阶层）社会里，今天的教育结构是现实中阶级（阶层）结构的反映，并反过来巩固和强化这种阶级（阶层）结构。劳动力市场分为高级和低级两种（在我国，这是办学层次划分，而非地位划分），两种劳动力市场需要两种高等教育市场：“精英大学”和“平民大学”。相对于“贵族大学”，美国的赠地学院和日本的（私立）专门学校构成了高等教育系统的“平民”部分。但是，高等教育数量规模的迅速扩大，只有通过拥有这种平民的、但又是开放类型的高等教育机构来作为系统的重要组成部分，才有可能实现。[17]
从国外的经验看，完成高等教育大众化的并不是传统大学，而是通过一批新学校，如美国的社区学院、日本的短期大学、英国的多科技术学院等来实现。1962年英国的毛入学率仅为4％，根据1963年《罗宾斯报告》确定的“罗宾斯原则”，即社会上应有5倍于高校的智力应该接受高等教育，才推动了大众化进程。 英国大众化的支持结构，一是发展学术型大学，由政府创办10所有学位授予权的新大学；另一方面是发展面向大众的新型高等教育机构，如多科技术学院、开放大学等。“平民大学”在服务社会、市场经营方面具有多样、灵活、针对性的特点，符合中国的实际，应该成为政策的重点。
4.我国高等教育的发展主体目标：双重体制与“更多的教育”
高等教育的发展不能只靠政府投入来实现，还必须充分调动社会力量和市场主体的作用，充分发挥两个主体的积极性。美国是世界上第一个进入大众化发展阶段的国家（1940年毛入学率达16％），1970年率先实现普及化。在此过程中，美国高等教育的办学力量发生了巨大变化，由民间办学到联邦和地方政府开始办学，又到以联邦州地方政府办学为主、民间团体私人捐赠为辅的办学体系，最终形成了以公立高校提供广泛受教育的机会、以私立大学特别是一些老牌私立大学承担英才教育的宝塔式高等教育体系。
在我国，既要有体制内（主要是公立大学）增长，也要有体制外（主要是民办高职）增长。在政府财力无法完全满足高等教育发展需要、也不应该成为唯一的高等教育发展投入来源的情况下，大力发展民办高等教育是实现高等教育增长的策略选择。民办高等教育的发展要借鉴英国高等教育“双重制”和美国社区学院的发展模式，大力发展专科层次高等职业技术教育，加强应用型专业建设，寻求多样化发展。在相当长时期内，如果说传统大学（公办高等教育）以满足“更好的”高等教育需求为主的话，新大学（民办高等教育）则应以满足“更多的”高等教育需求。
大学完全可以在市场中获得支持。国外大学的经费主要来自以下几个方面：财政拨款、学费、公司和企业捐赠、科研经费。现在企业和公司对大学提供的经费越来越多，大学的市场能力在增强。我国的民办高等教育最近发展比较快，这是实现高等教育大众化的一条途径。
5.我国高等教育发展的政策保障：制度包容性和渐进变革
高等教育发展要有制度准备，即在精英型高等教育中要包含有大众化高等教育发展的基础和空间。有人研究了日本大学和专门学校这两个极其等级化的结构，认为从精英到大众过渡的阶段，为了使数量扩大顺利进行，必须在精英阶段的高等教育系统中包含与传统型“大学”不同质的、“以大众高等教育为办学方向”的高等教育机构。假如美国是赠地学院的话，那么日本与其“在功能上同等的东西”便是私立专门学校或私立大学。[18] 在精英教育阶段就把大众型高等教育机构包含在内，这就是高等教育系统的包容性。
精英与大众高等教育两种制度的共生。正如特罗所说：大众化高等教育的发展，不是不要精英教育，而是要更加保护精英教育，政府必须支持、保护、发展精英教育，这是政府和全社会的责任。精英教育和大众化教育可以共处于一个高等教育体系中，甚至共处于一所大学中。[19]
我国高等教育发展必须走渐进式道路。从新中国成立以来到改革改革以前，我国高等教育发展的政治影响因素明显：1952年院系调整、1958年教育大革命（高等教育大跃进）以及后来十年的文化大革命等，导致了教育发展的大起大落，其中有许多经验教训值得总结。改革开放以后的持续发展，为今后的发展奠定了基础，这是值得肯定的，但也一定伴生着制度定型和体制惰性，因为“现存结构的反应机制决定了往后的变化方式”。[20] 大学的发展有其内在的逻辑性，不能操之过急，更不能大起大落，进入大众化阶段后，必须走适应性发展的道路。