金融监管权的纵向配置：理论逻辑、现实基础与制度建构，本文主要内容关键词为：纵向论文,逻辑论文,金融监管论文,现实论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D912.28 文献标识码：A 文章编号：1001-4403(2015)03-0115-08 金融监管体制的核心是如何在不同监管主体之间分配监管权，其实质是监管权的配置问题，不仅包含横向层面的部门分配，也包含权力在中央和地方之间的纵向分割。既有的监管理论研究多关注的是市场与政府的关系以及横向层面的监管结构改革，而对金融监管权在中央与地方之间的纵向配置鲜有系统论述。近年来，随着我国金融改革的深化，数量众多的地方金融和非正规金融蓬勃发展，但也隐藏着较大的金融风险，需要引起监管重视。我国金融监管制度安排以中央集中监管为主，地方金融监管的缺位不仅制约了地方金融功能的有效发挥，也影响了整个金融市场的安全、效率与公平，金融监管权的纵向配置不仅是中央与地方关系所要面临的理论课题，也成为金融管理体制改革不得不面对的重大现实问题而在国家决策中有所反映。①鉴于此，有必要对金融监管权的纵向配置作出理论回应，分析金融监管分权的基础问题，并提出相应的权力配置和制度建构，为金融监管权的纵向分配提供一个规范的制度框架。 一、金融监管权纵向配置的理论逻辑 1.金融监管权纵向配置的内涵 金融监管权是监管主体依法对金融机构和金融市场交易行为进行干预和控制的权力，是整个金融法研究的核心范畴，金融监管体制、金融监管法律关系均围绕金融监管权的产生、分配、运行、约束等问题而展开。广义的金融监管权是一个系统的概念，既包括一国(地区)中央银行或其它金融监管机构对金融体系的监督要素，也包括各金融机构的内部自律要素以及同业互律性组织的监管、社会中介组织、市场的竞争机制等市场约束要素。[1]狭义的金融监管权则排除了自律组织、各类中介组织的监管，特指政府对金融市场的干预。现代国家多数由立法授权政府行使金融监管权力，以期借用公权力修复市场失灵，维护金融体系的稳定。美国经济学家斯蒂格勒曾言，管制的实质即是国家强制权力的运用，[2]通过公权力的介入来维护市场秩序是金融监管存在的价值基础，也是金融监管权最基本的法律内涵。因此，本文从狭义角度界定金融监管权，即金融监管权是政府监管主体依法对金融机构和金融市场交易行为进行干预和控制的权力，属于国家权力的重要组成部分。进一步而言，金融监管权是政府基于微观经济监管职能而对市场主体行为行使的市场规制权，与宏观调控权、资产管理权一同构成政府管理金融的三种具体权力形态，属于政府履行经济管理职能的事权之一。 权力配置是权力系统中各个权力主体之间如何分配和如何行使权力的过程，包括权力系统的设置、权力机构的分工、职能的细化和权力主体相互关系的界定等，其核心是在多元的权力主体之间分配权力内容。主要表现为两个维度：其一，横向维度的功能性分配；其二，纵向维度的结构性分配。前者解决不同机构之间职能分工和权限范围的问题，后者解决不同层级权力主体之间的控制程度问题。金融监管权作为国家权力，其有效行使同样要遵循权力的分立与制衡原则予以结构性配置，包括横向配置和纵向配置两个层次。横向配置是在中央政府或联邦政府层面，金融监管权在中央银行、监管机构和财政等不同部门间的功能性分配；纵向配置则指金融监管权在中央与地方之间的结构性垂直分配。在一国之内，就结构的完整性而言，金融监管结构既包含了金融监管权的横向配置，也包括纵向配置，高效合理的金融监管结构应当是横向独立与纵向分权的内在结合。 金融监管权纵向配置是中央与地方关系在金融监管领域的映射，是国家基于制度环境约束对金融监管权力以及利益如何在中央与地方之间转移分配的过程，其实质是地方政府能否享有监管权以及在多大程度上享有金融监管权。因此，各个国家选择集权还是分权的监管制度，更多考虑政治结构、历史传统、政府能力、地域大小以及与金融市场发展程度的契合等，并不存在固定结构和最优的监管模式。相应地，世界上主要国家金融监管权的纵向配置主要形成了分权型双层模式与集权型单层模式两种类型。分权型双层监管模式主要在联邦制国家采用，如美国和加拿大，在联邦政府和州政府两个层次并列设置金融监管机构，联邦和州均拥有对金融机构的监管权，同时每一级政府拥有若干个监管机构共同完成监管任务。集权型单层监管模式为大多数单一制国家和部分联邦制国家所采用，由中央政府居于主导地位进行集中监管，地方政府通常只是中央监管的代理者和执行者，并不行使独立的监管权力或仅辅助中央政府承担部分监管职能。 2.金融监管权纵向配置的理论逻辑 在当前讨论金融监管权划分的文献中，大体可归为四类：(1)从更为宽泛意义上的金融管理权入手，在理论层面分析中央与地方政府金融权力的划分问题及成因，认为应在中央与地方政府之间进行适当分权，如汤柳[3]、董世坤[4]等；(2)从金融监管的实践需求角度分析中央与地方金融监管权力的划分，提出中央与地方双层监管的制度设计，以加强地方政府的金融监管责任，解决现存的金融监管问题，如吴晓灵[5]、阎庆民[6]、周逢民[7]等；(3)从地方政府角度出发，呼吁完善地方金融办职能、促进地方金融发展，如刘光溪[8]、朱文生[9]等；(4)从欧盟“金融稳定的三元悖论”②提出我国如何在金融系统统一，但金融分权趋势不断加大的情况下，保持金融系统的稳定的问题，认为统一和稳定的金融系统是必然选择，因此，金融分权的趋势必须扭转。[10] 梳理既有的研究可见，多数文献从实用主义策略出发对金融监管权在中央与地方之间纵向配置进行研究，缺少从法学视角对监管权配置的理论逻辑进行全面审视，对金融监管权在中央与地方政府之间能否分权、应否分权以及两者间权力关系等基础性的问题鲜有深入系统的分析。金融监管权的纵向配置既重大又复杂，理论研究应跟随实践，但不应成为现实的附从，因此有必要首先讨论金融监管权纵向配置的理论逻辑问题。 金融监管权的纵向配置是权力有效行使的必然要求。分权不仅是以权力制约权力的主要方式，也是当代国家和政府提高自身运作效率的自主需要，更是宪政国家保障公民权利的基本政治要求。在现代国家，集权与分权已经成为一种超越国家形态之上的治理方式，任何国家的治理都会内含分权的因素，一定意义上，国家政治结构与金融监管的集权与分权之间并不存在严格的一一对应关系。推而言之，国家政治结构并非构成决定金融集权与分权的必然因素，金融监管分权与否更多的取决于国家治理的需要。 金融结构的变化是监管权纵向配置的现实基础。金融监管结构与金融结构匹配是金融稳健发展的基本要求，在金融监管领域，金融经营属于社会生产力范畴，监管机构与监管体制属于生产关系范畴。[11]按照马克思主义观点，金融市场的发展状况决定了金融监管结构和金融监管体制，因此，金融监管权纵向配置首先源于地方金融发展这一客观实践。我国的地方金融和民间金融日益发展壮大，金融组织体系不断丰富，金融产品供给呈现地方化、区域性态势，③客观上要求金融监管结构反映市场的发展变化，以矫正市场引发的扭曲和失败。监管体制应当尊重和适应实践，避免无视金融发展现状过度集权造成对金融创新和改革的抑制。 实现有效监管是监管权纵向配置的内在动因。金融监管制度供给的主要目标是解决市场失灵、维护金融稳定和促进金融发展。从中央与地方事权划分看，由地方政府承担地方金融体系的监管职责更符合公共物品供给的接近性原则。不论是奥茨(Oates)的“分权化定理”，还是施蒂格勒(Stigler)的“最优分权理论”，其内含的公共物品的供给原理告诉我们，提供共享物品和服务的功能应尽可能下放给地方政府，除非地方政府无法实现规模经济效应或可能影响宏观经济稳定的，该功能才应交由中央政府。与中央政府相比，地方政府在掌握金融需求信息、提高监管效率、化解地方金融风险等方面更具有制度提供的比较优势。基于有效规制的要求，对市场主体进行微观规制的权力应主要由地方政府行使，地方政府对地区性金融产品提供监管规制，更能促进社会福利最大化目标的实现。 地方政府职能转换是监管权纵向配置的外部动力。地方政府作为中央政府与市场的重要连接层级，是地方公共政策、公共产品和公共服务的提供者，对地区经济事务具有全面管理权。地方政府的经济管理职能和地方利益的存在决定了其对发展和监管地方金融的内在需求，特别是在以经济发展为主要导向的时期表现得更为明显。我国的历史实践充分证明，正是地方政府构成我国金融改革创新和影响金融管理格局、金融发展路径的显著因素。此外，全球化治理运动和分权化改革进一步推动了地方政府在国家治理体系中的地位提升，因此，必须承认地方政府在国家治理中的主体地位，必须承认地方政府利益的正当性，重新审视和校正权力分配的思维，避免割裂地方政府的职能。 二、金融监管权纵向配置的现实基础 1.金融监管权纵向配置的现状及问题 我国属于单一制国家，国家权力的纵向配置大体属于中央集权模式。与中央与地方关系的演进相同，我国的金融管理体制改革也始终在中央与地方政府利益博弈的格局下不断反复，历经了收放循环的过程，并最终确立了中央金融监管集权的制度安排。近年来，随着金融市场的不断深化，诸多非传统的金融形态在各地政府的推动下大量涌现，地方自下而上的金融改革和创新使得中央金融约束出现松动，中央政府开始逐步将部分金融机构和金融市场的监管权和风险救助责任赋予地方政府，④我国金融监管权纵向配置开始呈现出中央集权和地方有限分权的监管格局，在地方行政区域内，人民银行、银监会、证监会、保监会的派出机构代表中央与地方政府的金融管理机构一并履行金融监管职能。但在金融监管的制度变迁过程中，由于监管权本身涉及关系的复杂性以及诸多制度环境约束，金融监管权的纵向配置在配置内容、配置方式以及运行中表现出一些突出的问题，影响了监管权的整体效用。 第一，内容配置上的非结构化。受传统管制思维和我国历史上金融风险的影响，中央一直过严地控制金融监管权，金融监管权的分配不是按行政事权和公共产品的服务范围在中央与地方之间划分，也未能充分考虑当前金融市场的发展变化和地方政府履行经济管理职能的内在需要，将一些区域性的微型金融机构如村镇银行、农村资金互助社等归于中央监管，对农村信用社则是中央与地方共同分担金融监管职责，造成监管权能割裂行使，⑤对于民间金融等宜由中央统一制定规则的事项则交由地方立法或制定监管规则，⑥形成监管层级之间的权能错配。此外，中央与地方监管权力与责任配置不对等，对一些地方性金融机构，中央掌握日常监管权力，而将风险处置责任交由地方政府，导致权力、利益与责任的分离。这种将责任进行“政治承包”式的分割，在一定程度上强化了地方政府的责任，但并未将相关的权力与之匹配，从而大大降低了地方政府的积极性。 第二，配置方式的非制度化。从大的框架看，我国中央与地方分权化改革始终未建立在制度化、法律化的中央与地方权限、职责分工体系上来，而是包含着大量“协调办事”的非制度性因素，“中央与地方各自权限受政策影响过大，受个别领导人的权威和判断影响过大，受客观情势的影响过大，因此有更强的‘人治’色彩”。[12]这就决定了在权力的配置方式上，监管权的纵向配置主要采取行政调整而非法律固化的形式，中央和地方之间的权力分配内容、分配区域和分权期限由中央决定，不但使地方的监管权力存在极大不确定性，而且影响地方政府监管权力来源的合法性。地方金融监管的权力一般由中央政府或中央政府部门通过规范性文件的形式赋予，导致权力来源合法性存在缺陷。以市场准入权为例，我国《行政许可法》实质上排除了部门规章设定行政许可的权力，⑦但从现行地方金融机构的准入上看，大部分是由国务院各部委制定的规章，甚至是规范性文件设定的准入条件。⑧我国《行政处罚法》规定，国务院部委制定的规章只有设定警告和罚款行政处罚的创设权，而没有其他行政处罚的创设权，但《融资性担保公司管理暂行办法》则创设了对融资性担保公司的撤销权，⑨显然违反了《行政处罚法》的相关规定。同时，地方政府往往借助于这种非制度化的权力配置，通过“打擦边球”“用足政策”等方式自行扩张中央赋予的权力，服务于自身的效用目标，从而突破中央政府设定的边界。一些地方政府为了金融管理或维护地区金融稳定而自设权力，或者采取隐性管理手段行使监管职能，导致大量事实上无法律依据的监管行为存在。 第三，权力运行的非规范化。中央与地方关系的“条块分割”，以中央的“条”的专业管理来分割本来属于地方政府在“块”上应有的综合管理权限。在条块分割的状态下，国家管理体制同时存在“条的分散性”与“块的分散性”，从而使得权力关系在任何一种状态下都呈现出分散特征。[13]我国当前金融分条垂直监管与金融资源在区域内横向共享产生矛盾，中央重风险防控与地方政府重金融发展的理念之间缺少相关制度予以协调，中央严格控制地方的金融服务供给权与地方政府极力扩张监管权力之间存在冲突，而组织架构上的设置使中央垂直管理部门与地方政府之间形成各自为政的局面，影响了金融监管的整体效应。 2.金融监管权纵向配置的制度约束 任何制度既是一定社会历史发展的结果，也是与社会环境相互交换的产物。诺斯在解释不同国家制度变迁的差异以及无效制度长期存在的问题时，提出了制度变迁的路径依赖理论，并解释为“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”。[14]金融监管权的纵向配置是在国家宏观政治经济制度约束下进行的，是与社会环境互动与适应的结果，这一过程不可避免地要受特定时代、特定环境下的相关制度的约束与影响。 第一，政治制度。政治因素在监管体制的选择中始终扮演着重要角色。归根到底，金融监管权的配置取决于中央政府政治上的需要和现实提供的可能性，以及一国的总体制度是否允许这些变化等。正如S.詹科夫、R.拉·波塔等人所认为的：“各国资本主义制度的差异不在于‘主义’的不同，而在于监管市场和监管政治的制度安排的不同，而无论是监管市场的制度还是监管政治的制度安排本质上都是有关政府的制度安排”[15]。我国宪法规定了单一制的国家制度，中央政府在事实上形成了高度集权、职权无限的特征。但是还应看到，我国政治上高度集权与经济上的高度地方分权同时并存，[16]表现出“政治集权、经济分权”的经济联邦制特征。这种混合制度框架决定了金融监管权纵向分权的可能性，也同时决定了金融监管权纵向配置的空间，只能在我国中央与地方关系的特定框架下进行。 第二，金融制度。金融制度取决于经济发展，同时本身也是经济发展的重要决定因素之一。我国一直以来存在制度的“二重结构”，即“发达而富有控制力的上层结构，流动性强且分散化的下层结构，但在上下两层结构之间却缺乏严密有效且富于协调功能的中间结构”[17]。在金融市场上，相应形成由计划性的正规金融体系与市场性的非正规金融体系所构建的二元金融结构，这使得我国金融体系最终呈现出以银行间接融资为主导、政府严格监管及高度集中的特点。一方面，我国按照西方既有金融制度建立起来的一套金融制度，立法机构为这一现代金融体系制定了相对完整的交易和监管规则；另一方面，还广泛存在大量的本土金融形态，如合会、银背、私人钱庄、基金会等多种民间商业信用组织，极大影响着普通人民的生活和商业。在对金融资源的控制上，新中国成立后，国家为了集中资金进行经济建设，将金融视为支持工业化目标实现的一个重要工具，因此，国家对金融体系的控制不可避免，以使银行的投资决策尽可能与国家的集中投资决策保持一致。而地方政府的财力在分税制后始终处于弱化状态，市场融资手段匮乏导致地方政府极力想控制金融资源，以促进地方经济的发展，且越是落后的地方，此类问题越为突出。地方政府对金融资源控制权的争夺，造成了地方政府对金融市场的干预以及与中央政府之间的利益博弈，而这一点，始终影响着我国金融监管改革和金融监管权的制度安排。 第三，法律制度。法律调整是社会控制体系中最有强制性的控制手段，法律制度的相对完备是金融监管制度有效性的前提条件。我国目前在中央与地方关系法、金融交易法律制度、存款保险、金融机构破产等领域还存在法律制度的缺失，呈现出不完备的特征，法律制度滞后于金融制度的改革与金融市场的需要，割裂了金融监管制度与法律之间的互补性。另外，行政主导式立法体制使得政府管理部门以大量的文件设定监管规则，各级政府和部门从实用主义理念出发对金融领域的制度需求进行修补，引发法律规则间的冲突与矛盾，不但造成法律权威受损，也影响金融法律体系的内在统一。因此，需要从两个方面予以完善：一是完善为金融市场主体提供金融交易规则的私法规范；二是要有界定监管主体职权范围和权力行使边界的公法性规范，明确中央与地方政府的权力、义务与责任边界。 第四，政府能力。斯蒂格利茨指出：“要使调控富有效率，调控者就必须拥有可供灵活运用的大量信息……而且还须具有监管已完成事情的能力”[18]。可见，政府能力直接影响着政府在监管中的作用大小和有效程度。政府能力具体包括制订政策、执行政策、维护公共秩序和维护合法性的能力，金融监管权的纵向配置意味着对政府能力的双重要求：一是地方政府的监管能力；二是中央政府的控制能力。地方政府的监管能力是地方政府有效运用监管权力和监管工具实现市场监管目标的能量和力量，是赋予地方政府金融监管权的前提，包括地方政府监管部门汲取信息资源的能力、财政资金保障能力、监管工具和手段的运用能力、监管人力资源的数量等要素。中央政府的控制能力是指中央政府对金融监管的总体掌控、影响和主导的能力，包括通过政治、财政、立法、行政、司法等不同方式对地方政府进行控制。分权意味着中央将监管权力下放地方的同时，必须要以一定形式加强对地方政府的监督，增强宏观调控的能力，防止地方政府权力脱离中央约束的范围。 三、金融监管权纵向配置的制度建构 1.金融监管权纵向配置的目标与原则 法对权力配置的调整目标是合法与有效，如控制权力扩张、保护市场主体权益、克服市场缺陷、提高市场效率、促进经济发展等。具体而言，金融监管权的纵向配置目标应当是权力配置的合法化、结构化、协调化和可控化。 合法化是指权力的配置来源、权利主体、权力内容和责任在不同层级间实现制度性规范。合法性目标要求金融监管权的纵向配置须遵循依法配置原则，严格意义上的权力配置是以法律为其载体的，没有法律的权威，就不存在严格意义上的权力配置。依法配置原则包含三层含义：第一，权力来源法定化，金融监管权行使的主体与权力来源应有明确的法律规定或合法的授权；第二，权力内容法定化，中央与地方监管权的内容以及责任应有明确清晰的制度安排，达到分权结构化；第三，调整程序法定化，明确金融监管结构在应对市场复杂性时的动态调整机制以及中央与地方监管权力调整的程序性机制。 结构化是指金融监管权在中央与地方政府间的合理分解与配置，权力主体之间职责明晰，按照事—权—责—利的逻辑确定两级政府的监管权力与责任，避免权责利的错位。结构化目标要求对金融监管权的纵向配置要做到合理分权，依据金融机构的不同类别和特性进行分权，权力的划分要遵循“谁审批，谁监管，谁负责风险处置”的权责利一体化原则进行。 协调化是指中央与地方监管主体间以及监管主体和外部机构、制度环境之间做到相互协调、相互促进，有较为规范的争议解决和协调机制。金融监管权的纵向配置应当有利于发挥监管体系的总体效用，在促进金融市场发展、防范金融风险方面实现功能递增的同时要保障不同监管层级之间的协调和互动，减少监管摩擦成本，提高监管行为的效率。 可控化是在监管权纵向配置的权力等级结构中应当保证权力的有序和可控，形成和谐的权力结构。首先，可控化目标必须保证中央对金融业的主导和管理，在权力分配上考虑金融体系的统一，避免地方利益驱动下形成监管体制的“碎片化”；其次，中央金融监管应避免过度的微观渗透，保证地方适当的金融监管权力，作为中央金融监管权的功能性补充。 2.金融监管权纵向配置的路径 第一，金融监管权的纵向配置应符合国家制度架构。在新制度经济学看来，宪法秩序是最高层次的秩序，宪法秩序塑造了制度在政体范围内变化的速度和方向，任何制度安排必须与更高层次的法律秩序相一致。我国宪法和组织法设定的制度框架决定了地方权力的配置空间，我国的地方政府不可能如西方国家地方政府与中央政府一样完全分享治理权限，相反，两者之间是一种有机的分权，是一种功能性分权。地方政府金融监管权的功能在于在中央金融监管行使不足的领域，由地方金融监管予以配合和补充监管漏洞，以最大限度地保证整个金融监管的全面性。 第二，金融监管权的纵向配置应在市场边界内进行。“政府与社会分权是第一分权，中央与地方分权是第二分权，其中第一分权是第二分权的基础和前提”[19]，金融监管是金融市场自由的限度，反之，金融市场的自由亦同样是金融监管的行使边界。金融监管权的结构调整应成为金融市场发展的助力而非阻力，必须要尊重市场运行和发展规律。特别是在我国处于转型期，金融体制改革的方向仍是政府的逐步退出和市场力量的进入，强化市场约束有更为特殊的现实意义，金融监管权在中央与地方之间的纵向配置必须遵守政府对市场最低限度的干预原则，不能突破市场约束的边界，防止以加强监管的名义扩张监管权力，造成对市场机制的抑制。 第三，建立横向统合、纵向分层的双层监管模式。在当今世界范围内，金融业实现金融商品、金融服务的统合化已成为现实趋势，我国金融业也势必走向综合化经营的方向。因此，金融监管体制的改革设计应当兼顾今后发展方向，构建起横向统合、纵向分层的监管模式。即在横向层面上分别由中央和地方整合金融服务产品实行统合监管，在中央层面整合目前银行、证券、保险等不同金融监管机构进行功能性统合监管，地方层面由地方金融监管机构统一监管本地区地方金融。在纵向上分为中央与地方两级实行分层监管，中央金融监管机构负责制定监管政策和原则、协调各地方金融监管机构，地方金融监管机构主要执行监管权，构建起“掌舵”与“划桨”的关系，做到中央政府的权威优势和地方政府执行优势的结合。在现阶段，由于受金融市场发育程度制约，可以考虑分层次递进的监管模式设计，在中央层面仍实行按机构类型分业监管，地方层面则可以实行统合式功能监管，由地方政府对辖区内的金融服务和金融商品进行统一监管，待金融综合化经营条件成熟时，逐步过渡至中央层面的横向统合监管和纵向上的分层监管模式。 3.金融监管权纵向配置的具体制度 第一，相对独立的主体结构。其具体架构为：在中央设立国务院金融监管机构，其下设银行、证券、保险等不同部门，可以视情况在各省设立派出机构；在地方层面设立省级地方金融监管局，国务院金融监管机构与省级地方金融监管机构之间的关系为业务指导关系。 第二，合理分权的静态结构。在监管权的客体上，中央负责监管吸收公众存款的金融机构以及在全国范围内开展经营活动和跨省区经营的金融机构，地方负责对区域性、闭合性的金融机构或具有金融功能的组织进行监管，如村镇银行、资金互助社以及小额贷款公司、融资性担保公司、典当行以及民间金融的中高级组织形态等；在具体权能上，中央监管机构享有准立法权统一制定金融业监管规则，地方政府可以在中央监管规则框架之下，根据本地区经济发展，制定本地区具体实施细则报中央监管机构备案实施，对于中央尚未制定统一规则的，地方金融监管机构可以提请中央金融监管机构制定规则或按照法律规定提交省级人大制定地方性法规，防止监管套利和负外部性影响市场的统一，同时，赋予地方政府在金融机构出现风险时，采取停业整顿、撤销机构、组织破产、债务清理等权力，对风险和危机进行主动应对干预，避免危机范围的扩大而形成系统性风险。 第三，协调可控的动态结构。权力运行机制的核心是建立权力运行的制约机制，以规范权力的行使。因此，一是要建立中央与地方金融监管的协调机制，包括激励与约束结合的利益调节制度、协同合作的监管会商制度、资源共享的信息沟通制度和金融监管权力的冲突解决制度；二是要建立对地方监管权力的监督制约机制，加强权力问责和监督，引入社会公众的监督力量，强化地方政府对民众的责任机制，建立起多维度的约束机制，降低地方政府干预区域金融体系的动机。 金融监管权的纵向配置是在中央与地方关系的框架之内讨论，尽管从某种意义上说，我国地方政府已经有较大的权力支配范围，具有对地方经济的发展决策、资源支配以及对中央剩余权力的索取和分享，但这不能掩盖我国中央与地方分权的结构性失衡问题，需要重新审视当前的央地分权。金融组织形态和金融产品的地方化已经成为不可逆转的发展趋势，无论是外在背景还是内在需要，都有必要赋予地方政府一定的金融监管权。严格控制金融监管权并非是市场发展的内在规律，更多的是中央政府对地方干预和自我控制能力不足的担忧，这需要从中央与地方关系改革、存款保险制度实施、地方政府对本地区民众的负责机制等相关配套措施协同推进、合力解决。 ①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”；《我国国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》提出“完善地方政府金融管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任”；中国人民银行、银监会等制定的《金融业发展和改革“十二五”规划》亦提出要“强化地方政府金融监管意识和责任”。 ②Eatwell和Taylor就全球金融体系的稳定提出了类似的三元悖论，即金融稳定、金融一体化、各国独立的金融稳定政策这三个目标是不可兼容的，三者只能取其二。参见焦莉莉：《欧盟金融监管合作与金融稳定问题研究》，中国社会科学出版社2012年版。 ③根据中国人民银行和中国银监会统计数据显示，2013年末社会融资总规模为17.29万亿元，人民币贷款只占社会融资总规模的51.4%，中小银行业金融机构资产规模的市场份额达22.57%，2013年末全国小额贷款公司机构数量达到7 839家，融资性担保公司8 185家，典当行6 833家，发展异常迅速。 ④2003年《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》规定省级政府对农村信用社的管理权；2008年银监会和人民银行发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》将小额贷款公司的监管权授予省级人民政府；2010年《国务院办公厅关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》《融资性担保公司管理暂行办法》规定由省级人民政府负责属地监管；2011年《关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》将地方性交易市场授予地方政府监管。 ⑤《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》(国发[2003]15号)、《国务院办公厅转发银监会人民银行关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见的通知》(国办发[2004]48号)规定省级政府负责农村信用社管理，银监会负责农村信用社监管，事实上将农村信用社的监管权能割裂为省级政府和银监会共同行使，职责边界模糊不清，如其中规定省政府的管理职责就含有“组织有关部门对信用社业务经营及管理行为是否合法合规进行检查”“组织信用社省级管理机构和有关部门依法对信用社各类案件进行查处”等。 ⑥如2013年11月浙江省人大常委会通过《温州市民间融资管理条例》，2012年鄂尔多斯市人民政府制定公布《鄂尔多斯市规范民间借贷暂行办法》，此外尚有其他地市级人民政府出台相关管理办法。 ⑦我国《行政许可法》规定，行政许可事项应由法律、行政法规、地方性法规设定，地方政府规章可以设定临时性的行政许可，而且临时性的行政许可实施期满一年仍需继续实施的，应提请同级人民代表大会及常委会制定地方性法规。同时地方性法规及省级人民政府规章不得设定企业或其他组织设立登记的前置性行政许可。 ⑧如银监会、发改委、工信部等七部委联合制定的部门规章《融资性担保公司管理暂行办法》，公安部、商务部联合制定的部门规章《典当行管理办法》，银监会、人民银行联合制定的规范性文件《关于小额贷款公司试点的指导意见》中均对上述机构的设立予以许可。 ⑨《融资性担保公司管理暂行办法》第十五条规定：“融资性担保公司有重大违法经营行为，不予撤销将严重危害市场秩序、损害公众利益的，由监管部门予以撤销。法律、行政法规另有规定的除外。”标签：金融论文; 金融监管论文; 金融监管体制改革论文; 金融结构论文; 监管机构论文; 分权管理论文; 制度理论论文; 中央机构论文;