日本公立学校教职员工薪酬制度及其改革，本文主要内容关键词为：教职员工论文,日本论文,薪酬制度论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G451.5文献标识码：A文章编号：1004－2458（2010）03－0034－07
战后日本经济的迅速崛起很大程度上得益于日本对教育的长期重视，对教育的重视又充分体现在对公立学校教职员工的优待政策上。21世纪前后，随着日本经济陷入长期低迷和日本公务员改革的不断深入，带有浓厚优待色彩的日本公立学校教职员工薪酬制度受到越来越多的质疑，出现了与绩效考核结果挂钩的趋势。分析探讨日本公立学校教职员工薪酬制度及其改革，对于中国实施义务教育教师工资改革是有借鉴意义的。
一、日本公立学校教职员工的法律定位
日本的学校分为3种类型，即国立学校、公立学校和私立学校。由国家和文部科学省创办的学校称为国立学校，比如东京大学；由都道府县、市町村、地方共同团体创办的学校称为公立学校，比如横滨市立大学；由民间、学校法人、公司、个人创办的学校称为私立学校，比如早稻田大学。
从法律上看，公立学校的教职员工属于教育公务员。具体而言，根据日本《教育公务员特例法》规定，教育公务员包括国立的大学以及其他学校的校长（包括院长）、教员（包括教授、副教授、专职讲师、中小学的首席教职员工以及正式教员、助理教员、卫生保健专职教员和助理教员）、部局长（包括大学的副校长、系主任、附属研究所所长、附属图书馆馆长、附属医院院长）[1]。按中国的教育体制理解，日本的教育公务员大体相当于中国公立学校中与教学工作密切的教职员工，但不包括专门从事事务性和辅助技术性等提供服务保障工作的学校职工。
二、日本公立学校教职员工薪酬制度的法律依据
（一）《教育公务员特例法》
日本《国家公务员法》是公务员制度的基础，也适用于公立学校教职员工。但因教育公务员的岗位和责任特殊，所以1949年1月单独制定了《教育公务员特例法》（以下简称：“教特法”），是日本现行教职员工薪酬制度的基础。“教特法”第25条规定，公立学校教职员工薪酬的种类及额度应参照国立学校教育公务员的标准制定。长期以来，此规定已成为日本各地方公共团体确定当地公立学校教职员工薪酬水平的法律依据。但是，2004年，日本推进国立学校法人化，其教职员工变成大学法人的职员，不再属于公务员的范畴，使公立学校教职员工薪酬制定和修改失去了参照标准。因此日本重新以条例的方式确定了基于公立学校教职员工岗位和责任特殊性的薪酬标准，扩大了各都道府县决定公立学校教职员工薪酬水平的自主权。
（二）《为提高学校教育水平保证义务教育各学校教职员工人才的特别法》
1974年2月，日本政府颁布了《为提高学校教育水平保证义务教育各学校教职员工人才的特别法》（以下称“人才确保法”），规定各义务教育学校教职员工的薪酬必须高于一般行政职务公务员。
基于此项规定，日本分别于1974年、1975年、1976年－1978年3次改善了公立学校教职员工薪酬体系，其内容主要包括：第1次改善（1974年）使教职员工基本工资平均提高了约9％；第2次改善（1975年）使教职员工基本工资平均又提高了约3％，并增设了义务教育教职员工特别津贴，相当于月基本工资额的4％；第3次改善（1976年-1978年）将义务教育教职员工特别津贴额度提高到相当于基本工资的6％，并修订了校长、教导主任的定级制度，增设了教育工作联络指导津贴（也称“主任津贴”），并将教职员工特殊工作津贴的支付范围扩大到指导学生活动的教职员工①。
三、日本公立学校教职员工薪酬体系的内容和主要特征
（一）日本公立学校教职员工薪酬体系的内容及其主要问题
日本公立学校教职员工的薪酬制度基于“教特法”和“人才确保法”等相关规定，其薪酬水平普遍高于一般行政职务公务员。
如图1所示，日本公立学校教职员工薪酬体系包括薪酬收入和其他收入。其中，在岗教职员工薪酬包括基本工资和各种津贴。基本工资是薪酬的主体，综合考虑学历、任职资格、工龄、资历经验、工作特殊性、工作环境等多种因素，包括月基本工资、工资的调整额和教职调整额。各种津贴可以分为5类：（A）生活津贴（抚养津贴、房屋补助、期末津贴、交通补助等）；（B）地域津贴（地区津贴、偏僻地区津贴、特殊地区津贴、寒冷地区津贴等）；（C）职务津贴（管理职务津贴、义务教育教职员工特别津贴、函授教育津贴、职业教育津贴等）；（D）工作条件相关津贴（加班津贴、假日加班津贴、夜间工作津贴、特殊工作津贴、勤劳津贴、夜班津贴、单身赴任津贴、管理职员特别工作津贴等）；（E）其他津贴（初任工资调整津贴、儿童津贴、退休津贴等）[1]。
图1 日本公立学校教职员工薪酬体系
上世纪80年代后期以来，日本对公立学校教职员工薪酬制度批判之声日益高涨，尤其是对基本工资表、基本工资调整额、义务教育教职员工特别津贴和特殊工作津贴等项目的合理性提出诸多质疑。
1.基本工资表
基本工资表不仅确定教职员工的工资额，而且反映工资制度的基本情况。日本《地方公务员法》中规定，公务员的人事管理制度以职阶制（职位分类）为基础，职位内容不同，适用的基本工资表也不同（见表1）。在此基础上，根据岗位的复杂程度、困难程度以及责任大小，划分工资等级[1]。
日本各界对基本工资表的质疑主要集中在以下3个方面：（1）教职员工现行的职级结构不合理。与一般行政职务公务员相比，公立学校教职员工职级相对扁平，同一职级停留时间跨度较长。实际上，即使是同一等级的教职员工，其岗位胜任力和工作难度也存在较大差异。因此，应该修订教职员工职级结构，体现差异，导入能力工资和绩效工资。（2）工资表的水平过高。鉴于学校教育在下一代成长中的基础性和关键性作用，“人才确保法”规定从事学校教育的教职员工薪酬水平高于普通公务员。因此，日本公立学校教职员工初任月基本工资比大学本科学历的行政职务公务员约高10％，除管理职位和骨干教职员工之外的教职员工月基本工资水平高于课长以下职务的公务员。除此之外，教职员工还享受义务教育教职员工特别津贴。累加起来，教职员工实际薪酬水平会更高。对此，有的日本学者提出今后继续沿用“人才确保法”的同时，要关注公立学校教职员工与行政职位公务员薪酬水平平衡问题②。（3）小学、初中和高中教职员工工资表的差异。中小学和高中教职员工分别使用不同的工资表，这是因为设置之初高中教职员工录用条件要求的学历往往高于中小学，而且高中教职员工平均年龄偏大。因此，为了在薪酬上优待高中教职员工，随着工龄的增加逐渐拉开工资表的差距（见表2）③。但是，现在日本高中和中小学教职员工任职资格对学历的要求几乎没有分别，中小学和高中教职员工的职务内容、教授学科的困难程度、专业程度是已经难以构成工资表差异的原因。而且，近年来不少学校里都有了初中部和高中部，可以预见今后初中和高中之间的人员流动会越来越多。因此，今后中小学和高中教职员工之间是否还应保持工资表差异值得商榷。
2.基本工资调整额
基本工资调整额是考虑到残疾人学校和中小学教职员工岗位的特殊复杂性、困难程度、工作强度等因素设置的。近年来，一些学者对基本工资调整额支付标准合理性提出质疑，如是否与岗位的特殊性相吻合。以东京都为例，教职员工享受基本工资调整额如表3④。各种学校（包括盲校、聋哑人学校等残疾人学校）、各个年级的工作特殊性和困难程度以及各教职员工的实际业绩差异很大，但在教职员工基本工资调整额上并未充分体现，因此引发了一线教职员工和学者们的质疑。今后，享受基本工资调整额的必要条件将成为教职薪酬制度改革中的重点课题之一。
3.义务教育教职员工特别津贴
义务教育教职员工特别津贴是考虑到义务教育教职员工岗位的特殊性而设置的，是基于“人才确保法”改善教职员工薪酬水平的一环，与基本工资表共同确保教职员工薪酬水平高于普通公务员。中小学和高中基本工资表中各级教职员工每月享受的额度从5,000日元到20,200日元不等。
与该津贴创设时相比，现在公立学校教职员工薪酬的市场竞争力发生了很大变化。创设时正值日本高度经济成长期，日本民营企业为争夺人才竞相出高薪，而教职员工的薪酬缺乏市场竞争力。但是如今，日本经济长期不景气，企业裁员之风日渐盛行，公务员报考热持续升温，工作稳定且薪酬水平更高的公立学校教职员工职业成了众多优秀毕业生的理想选择。因此，不少日本学者提出应该重新进行精确的民间薪酬调查，确保此项津贴的必要性和额度合理性。此外，对所有教职员工都按基本工资等级支付一定数额该津贴的做法，不能如实反映教职员工实际的职责、能力和业绩，因此招致了诸多质疑。
4.特殊工作津贴
日本公立学校教职员工享受的特殊工作津贴有3项，包括教职员工特殊工作津贴、多个年级担任津贴（适用于中小学教职员工）、特殊课程津贴（适用于全日制或兼白班和夜班的高中教职员工）和教育业务联络指导津贴（主任津贴）。
鉴于现在日本社会形势与创设特殊工作津贴时相比发生了很大变化，日本的一些地方已经修改了此项津贴制度。以东京都为例，2002年和2003年的东京都议会定例会就特殊工作津贴制度的修订做出决议，提出要根据社会经济形势的变化、尊重日本国民的意见进行修订。因此今后修订该制度时，应着重考虑该津贴的额度与岗位特殊性是否匹配、是否能得到日本国民的理解和认可、是否符合当前的社会形势。
（二）日本公立学校教职员工薪酬制度的主要特征
通过以上对日本公立学校教职员工薪酬体系的内容和主要问题的说明和分析，可以认为日本公立学校教职员工薪酬制度具有以下4个主要特征：
1.年功经验主义
日本公立学校教职员工人事制度的一大特征就是职务等级结构扁平。一般来讲，日本的学校中教职员工分为4个职级，分别是：4级（校长）、3级（教导主任）、特2级（骨干教职员工）、2级（一般教职员工）、1级（实习助手和宿舍指导员），少于日本行政职务公务员工资标准的10个职级。这导致了众多教职员工长期处于同一个薪酬级别，往往只享受定期的普遍调薪，薪酬水平很大程度上取决于教学经验和资历，而不是基于职责和岗位胜任力。
教育改革倡导者们认为这种扁平职务等级结构的合理性值得商榷，提出只有将同一职级内职务责任和岗位胜任力的差异切实反映在薪酬差异上，才会真正形成激励，促使教职员工不断提升自身能力和业务水平。
2.薪酬水平较高
“人才确保法”设定了比行政职务公务员更高水平的基本工资标准，并从义务教育教职员特别津贴等方面给予种种优待，确保了教职员工较高的薪酬水平。
但是，一方面，近年来日本各级政府整体上财政吃紧，为压缩财政支出，对公务员制度开始了大刀阔斧的改革。2004年以来，公务员定期加薪制度被效绩工资取而代之，《日本行政改革推进法》明确提出削减公务员人数，《公务员制度改革大纲》提倡建立反映职责、能力和绩效的新薪酬制度。另一方面，现在与民间企业动辄裁员、减薪相比，教职员工职业由于工作稳定、待遇好等因素而备受追捧，一改“人才确保法”设立之前大批优秀人才流失的局面。在以上背景下，一直保持较高薪酬水平的教职员工薪酬制度面临巨大的改革压力，如何在维持甚至提高现有教育水平的同时节省总体人力成本成为亟待解决的问题⑤。
3.薪酬待遇平均主义
根据“人才确保法”，全体教职员工一律享受义务教育教职员工特别津贴。除校长和副校长以外的教职员工不论年级和实际业绩，一律享受教职员工基本工资调整额。从事农业、工业等特殊领域职业教育的教职员工一律享受产业教育津贴、在职教育津贴。远程授课的教职员工一律享受在职远程教育津贴。总之，教职员工在岗位、责任、教学能力和工作业绩等方面的客观差异难以反映在薪酬待遇上。对此，有的日本学者担心待遇上的平均主义不可避免地一定程度上打消了某些教职员工的工作热情。
4.今后反映职责、能力和绩效的倾向明显
日本《公务员制度改革大纲》提出新薪酬制度要导入基于岗位胜任力的能力等级制度，制定反映职责、能力和业绩的、富于激励效果的薪酬制度。由于公立学校教职员工的法律定位是教育公务员，因此根据日本国家和地方公务员薪酬制度改革的进展，使教职员工薪酬制度切实反映职责、能力和业绩是大势所趋。
四、新世纪以来日本公立学校教职员工考核制度的变化
新世纪以来，针对以往教职员工制度的种种弊端，日本进行了大刀阔斧的改革。其中，最引人瞩目的是废除了原有的流于形式的教职员工勤务考核制度，实施了“新教职员工考核制度”，并将考核结果与薪酬待遇挂钩。这种考核制度在很大程度上效仿了近年来日本民间企业中风行的成果主义做法，克服了年功经验主义、待遇平均主义的弊端，但在实施中引发了一系列新的问题。
（一）日本教职员工考核制度改革的历史背景
上世纪90年代以后，日本教育改革逐渐深入，打破了原有的学校经营框架⑥。新世纪以来，多重因素的综合作用下，日本逐步具备了将教职员工考核结果与薪酬待遇挂钩的制度条件。
1.国立学校法人化
2004年由于国立大学法人化，导致长期以来参照国立大学而定的公立学校教职员工工资和津贴失去了参照物，变成了由日本各地方根据当地实际情况自主决定。不过，确保公立学校教职员工薪酬水平高于一般行政职务公务员的“人才确保法”仍沿用至今。
2.日本公务员制度改革
日本“公务员制度改革大纲”提出考核公务员的能力和绩效，并与薪酬制度挂钩。“行政改革推进法”提出要积极改革公务员制度，导入根据岗位胜任力定级的能力等级制度，实现反映职责、能力和业绩的、富于激励效果的薪酬待遇。在此背景下，2002年2月，日本各都道府县教育委员会开始探讨制定“新教职员工考核制度”以取代原有的教职员工勤务考核。接着，日本文部科学省提出从2003年－2005年，各都道府县教育委员会应通过调查制定切实可行的教职员工考核制度，力争于2006年开始正式实施。
3.日本义务教育费用国库负担制度
20世纪50年代初期，二战战败后日本国民经济一片萧条，日本各都道府县难以负担包括教职员工薪酬等在内的巨额教育经费。因此，1952年日本政府制订了《义务教育费用国库负担法》，规定中央和地方各负担二分之一的公立学校教育经费[1]。2004年日本政府提出进行“三位一体”改革，涉及日本中央政府和地方公共团体行政、财政制度，即废止、缩减国库辅助负担金、整体上修订地方交付税和转移税源改革，给实行了半个世纪的义务教育费用国库负担制度以巨大冲击。对此，文部科学省提出总额裁量制，赋予各地方根据教职员工能力和绩效相应增减工资的权力。2006年2月日本文部科学省提出法案，要求将国库负担的比率从二分之一缩减为三分之一⑦，最终以“平成二十年（2008年）六月一八日法案第七三号”的形式得以确立，并于2009年4月1日开始实施。这标志着日本公立义务教育学校教职员工薪酬来源构成比例发生了变化。
（二）“新的教职员工考核制度”
所谓的“新的教职员工考核制度”，具体流程是：首先，年初校长制定学校总体目标。然后，教职员工据学校总体目标制定个人目标，并适时与学校管理者面谈反馈。接着，教职员工定期自我检查，并与管理者面谈反馈。然后，学校管理者向教育委员会汇报最终的考核结果。最后，考核结果将反映在教职员工的人员配置、晋升、薪酬上⑧。
“新的教职员工考核制度”采取他人评价（包括学校管理者和学生的评价）和自我评价相结合的方式。自我评价的内容通常与教职员工工作的特征相吻合，主要包括：教学活动、指导学生、研究课题、学校管理支援、社会贡献、吸引外部资金、获奖或取得的资格、教学或在企业工作的经历等项目，并可另附相关资料补充。为了使考核标准符合教职员工的工作特征，避免平均主义，“新的教职员工考核制度”针对不同的职位和职务等级，对各项考核内容赋予不同的权重。考核结果主要有两个用途，一是向教职员工反馈考核结果，使其对自己形成客观的认识，从而有效改善教学和研究活动，另一个与教职员工薪酬待遇、教学经费预算分配等挂钩。⑨
与原有的勤务考核制度相比，“新的教职员工考核制度”的主要特征包括：除绩效考核外，还通过加分的方式，具有促使教职员工专注于个人能力开发的功能；重视教职员工通过自我评价发挥主体作用；采用目标管理的方法（见表4）。
（三）实施中出现的问题
由于原有的勤务考核制度流于形式，日本不少学校引入了“新的教职员工考核制度”，效仿日本企业将绩效考核的结果与人事变动、薪酬挂钩。虽然“新的教职员工考核制度”能较有效规避平均主义、年功经验主义的弊病，但“新的教职员工考核制度”在具体实施过程中出现了诸多问题，同时也隐藏了不少问题，从而引发了各方的质疑。
（1）考核标准具有极大的模糊性，教育成果无法完全实现数值化。考核标准中通常除了客观的成果以外，还必须包括态度、业绩等主观因素，而这些主观因素的评价本身就具有很大的模糊性。另一方面，教育成果中很大一部分无法用数字来衡量，如学生精神层面的成长。过于追求数字化考核，可能导致教职员工们热衷于追求表面的数字增长，而忽视教育的本质[2]。
（2）教职员工职业具有特殊性，过于强调对教职员工的考核，有可能使教职员工丧失工作热情和自信，破坏尊师重教的氛围。调查显示，“新教职员工考核制度”实施已5年有余，但很多教职员工依然对此持消极态度，认为该制度尚未充分实现调动教职员工的工作积极性、引导教职员工自我发展的目的，同时给教职员工造成了极大心理压力，使其被迫投身于各种竞争，甚至有的学校出现了教职员工只顾自身不顾团队合作的个人主义意识增长的倾向[3]。
（3）考核结果与人事变动、薪酬挂钩导致教职员工过于在意考核结果，关注重点可能从学生转移到主管考核的管理者。教职员工的教育成果有的能短期内体现出来，有的则不能，再加上教育成果的体现受学生资质差异等因素的影响，因此面对考核结果的诸多不确定性，有的教职员工更热衷于与主管考核的校方管理者搞好关系，以获得好的考核结果。
（4）考核标准的同一化可能导致教职员工无视学生自身的特点实行趋同的教育方法，从而与新世纪以来日本文部科学省提出的“尊重个性与能力”和“重视选择与多样性”的教育改革理念相冲突。
五、对中国义务教育学校教师工资制度改革的启示
从日本公立学校教职员工薪酬制度改革的经验可以看出，确保教职员工享受较高的薪酬水平和社会地位，对吸引和鼓励各类优秀人才长期从教、终身从教、促进教育事业发展具有重要意义，但“平均主义”和“年功经验主义”式的薪酬待遇不能如实反映教职员工实际的职责、能力和业绩，会一定程度上打消教职员工的工作热情，必须加以改革。而在绩效考核与教职员工薪酬待遇挂钩的改革中，出现的一些问题必须引起注意。综上，通过对日本公立学校教职员工薪酬制度改革历程的剖析，可为中国实行义务教育教师工资制度改革提供以下几点借鉴：
（1）切实贯彻相关法律规定，确保我国教师工资水平的市场竞争能力，优化师资力量。学校教育在下一代成长中发挥着基础性和关键性作用，在国民教育中处于重要地位，因此世界各国普遍给予教师较高的薪酬水平，将优秀人才吸引到教师队伍中来。中国《教师法》和《义务教育法》明确规定教师平均工资水平应不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。但是，多年来中国教师不仅实际工资水平低于公务员，而且工资增长速度也十分缓慢，这种现象在西部等经济欠发达地区尤为突出，从而造成优秀教师向经济发达地区和盈利性培训机构流动。2006年全国普通小学、中学教师年均工资分别比国家机关职工低5198元和1948元⑩。因此，2008年底出台的《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》，为解决现实中长期存在的义务教育阶段教师待遇偏低问题，提供了有力支持。
（2）薪酬水平应当反映教师实际的职责、能力和业绩。义务教育学校教师绩效工资改革虽然客观上提高了部分地区和学校教师的工资水平，但各学校、教育部门在操作过程中仍需突出“重能力、讲实绩、看贡献”的分配激励机制，坚持“多劳多得、优绩优酬”，重点向一线教师、骨干教师和做出突出成绩、贡献的人员倾斜，建立奖罚分明的考核机制。如果简单理解为单纯涨工资，又会变成“平均主义”，降低骨干教师的工作热情。
（3）考核绩效过程中，考核的目的是在考核绩效的同时，强调通过反馈考核结果引导教师专注于个人能力的开发；另一方面，在考核标准上，注重客观因素（绩效）和主观因素（能力和态度）的平衡，充分考虑到教师职业的特殊性，深入探讨对无法完全数字化、无法短期内体现的教育成果的考核方式，保持尊师重教的优良传统，避免一味追求表面数字增长、只顾自身而无视教师团队合作的短期行为。
（4）中国的教育部门需继续加大对贫困地区教育专项支出，确保当地教师工资足额发放。参照日本义务教育费用国库负担制度的改革经验，中国的中央财政和地方财政应共同承担义务教育的责任。目前，我国义务教育阶段教师的工资发放责任主要在县级财政、区级财政和市级财政。从全国范围来看，富余地区和贫困地区财政状况差异较大，一些贫困地区地方财政非常紧张，可能使得教师工资的按时足额发放得不到有效保障，因此中央财政和省级财政应视情况加大教育专项支出。
（5）根据国家经济、社会发展趋势，适时调整教师薪酬水平和结构。参照日本修订各项相关津贴制度的经验，中国在施行教师薪酬改革过程中，既应确保教师薪酬水平的市场竞争力，也应参照具体国情和民众意见，保持教师薪酬水平和结构处于一个适度、合理的浮动区间，预防支出过高造成的财政负担。
他山之石，可以攻玉。通过对日本公立学校教师薪酬制度改革历程的研究，我们可以借鉴其优势，取其精华，融会贯通，从更广阔的视野探索中国义务教育学校教师工资制度改革的思路。
收稿日期：2010－04－02
注释：
①③④参见東京都教育委員会：教員の給与制度検討委員会（第一次）報告，2003年。
② 参见文部科学省：「今後の教職員給与のめり方につぃて（答申）」，2007年。
⑤ 参见全日本教職員组合中央執行委員会，「教職員賃金や国庫負担制度をめぐる重大な情勢につぃて」，2002年。
⑥ 村田俊明．現代教育改革と学校評価の諸問題[J].摂南大学教育学研究，2006年，第2卷，第1期。
⑦ 参见文部科学省，「国の補助金等の整理及ぴ合理化等に伴ぅ義務教育費国庫負担法等の一部を改正する等の法律案の概要」，2006年。
⑧ 苅谷剛彦，妹尾涉，諸田裕子，河野銀子，川上泰彦，金子真理子．「『教員評価』の制度化とその問題」，日本教育社会学会大会発表要旨集録（60），5－10，2008－09－19。
⑨ 正木進，小坂敏文，「東京高専における『教育研究活動等に係る自己申告書』の取り組み：教員の教育研究活勤の点検評価の試み（才一ガナィズドセツション『教育評価？自己点検？評価システム』－Ⅱ教員評価）」，工学？工業教育研究講演会講演要旨集平成18年度，426－427，2006－07－28。
⑩ 中华人民共和国教育部。《国家教育督导报告2008（摘要）——关注义务教育教职员工》，中国教育报，2008－12－3。
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