“十五”时期就业形势分析及对策，本文主要内容关键词为：对策论文,就业形势论文,时期论文,十五论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“十五”时期我国经济社会发展将进入一个新阶段，经济体制改革和经济结构调整将进一步深化。与之相适应的城乡就业形势也将有新的变化。就业对经济发展和社会稳定会产生什么影响，这是研究和制定“十五”计划时需要认真考虑的重要问题，有必要进行比较深入的分析和预测。
一、“十五”期间劳动力供求状况
（一）劳动力供给状况
劳动力供给是考察就业形势的基础。劳动力供给量主要取决于人口规模、年龄结构、分年龄组死亡率及劳动参与率。考虑到我国人口年龄构成差异，我们首先进行分年龄组的人口预测，计算出劳动力资源量，进而以此为基础预测劳动力的供给总量。
我们以1995年全国1%人口抽样调查的数据作为人口预测的基数。 因为这一数据有较全面且相对可靠的分年龄组数据，包括人口数、死亡率、劳动参与率等，便于进行准确的预测。根据这一基数测算的情况为：
1、“十五”期间，劳动力资源和劳动年龄人口数仍呈上升趋势
据测算，“十五”期间，由于第三次生育高峰时期出生的人口开始逐步进入劳动年龄，我国劳动力资源（16岁以上人口）呈持续上升趋势。2001年，劳动力资源约为94419万人，劳动年龄人口（男16—60， 女16—55岁）为78497万人；到2005年，劳动力资源达到100963万人， 劳动年龄人口达到83480万人，平均每年新增劳动年龄人口1191万人，超过“九五”期间的年均增长量912万人。其中由于年龄构成的影响， 2003年劳动年龄人口增量达到最大。但是从“十五”末期开始，劳动年龄人口增长速度趋缓，年增长量有所下降（如图1所示）。
图1 劳动年龄人口年增长量（万人）
同期，由于预计我国城镇化水平将在“十五”期间有较大的发展（预测城镇人口比重平均每年增长1%，到2005年达到39%）， 那么城镇劳动力的增长速度要超过全国平均水平，城镇化对就业的促进作用如果得不到及时体现，不能衍生出足够的就业岗位，城镇就业将承受城镇劳动力和农村转移劳动力的双重压力。
另外，人口老龄化在这一时期也会有较明显的体现，老年劳动力（男60岁以上，女55岁以上）的比重在“十五”期间将逐年上升，从2001年的16.9%上升到2005年的17.3%。这一部分人口虽然超过了劳动年龄，但会有相当一部分人仍会继续寻找就业机会。
2、劳动力供给量亦将保持增长势头
劳动力资源是预测劳动力供给量的基数，但是在劳动年龄人口中，由于各种主观和客观的原因，有一部分人并未进入劳动力市场，也就是所谓的非经济活动人口。从劳动力资源中减去非经济活动人口才是真正的劳动力供给量。
一般而言，非经济活动人口主要包括在校学生、纯料理家务者、离退休人员、丧失劳动能力者、现役军人等。而不同的年龄段中非经济活动人口的构成和比重是不同的，劳动参与率也就有所不同。
从总的趋势看，在今后一段时期内，随着我国教育事业的发展，各级学校升学率和受教育年限有望进一步提高；同时，65岁以上从业人员中90%左右为农村劳动力，考虑到我国的城镇化进程在“十五”期间会有较快的发展，农村人口比重会进一步下降，因而65岁以上人口的在业率也会有所下降。其他非经济活动人口的比重在今后几年内变化的幅度不大。
劳动力资源各年龄段人口数乘以各年龄人口的劳动参与率，即得到各年龄段劳动力供给量，进而得到劳动力供给总量。如果已知城镇劳动力在总劳动力中的比重，可以进一步得到城镇劳动力供给量（见图2 ）。
图2劳动力供给增量
从预测结果来看，“十五”期间的劳动力供给趋势与劳动力资源基本一致，保持持续上升势头，因此会产生较大的就业压力。2001年，劳动力供给总量为73574万人，其中城镇劳动力约为25751万人；2005年，劳动力供给总量达到76998万人，其中城镇劳动力约为30029万人。“十五”期间劳动力供给年均增加量为838万人， 要超过“九五”时期年均增长655万人的水平。2002年劳动力供给增量达到最高峰， 这在较大程度上是由于年龄结构的影响。“十五”末期，这种增长趋势有所缓解，增量逐步减小，但还保持着较大的绝对量，对就业的压力仍将持续存在。
（二）劳动力需求预测
劳动力需求受到多方面因素的影响，其预测也复杂多样，这里我们基于经济增长的就业弹性进行概算。首要因素是保持适度的经济增长率，这是扩大就业的根本前提。其次经济结构调整和城镇化进程对经济增长就业弹性的影响也是必须考虑的，其中经济结构调整既包括三大产业的调整，又包括各产业内部经济类型的调整。
为了与供给预测数据保持一致，我们仍以1995年全国1 %人口抽样调查中的在业人口数（68003万人）作为预测劳动力需求的基数。
“十五”期间，与GDP 增长速度相关联的就业弹性系数初步确定为0.12—0.13。而平均经济增长速度为7%。进入90年代以来， 我国国民经济增长的就业弹性系数一直在0.10左右，其中1995—1996年和1996—1997年就业弹性系数达到0.12。一般而言，随着经济总量的增长，就业弹性系数趋于下降。但是我国产业结构调整及城镇化速度在今后几年内有较大的发展潜力，而这两个因素都会使经济增长的就业弹性产生较强的上扬趋势。“十五”期间经济增长的就业弹性系数保持在0.12的可能性较大，甚至有望达到0.13。“十五”期间按平均经济增长速度为7 %，就业弹性系数为0.13测算，各年劳动力需求量为：2001年为72168 万人，其中城镇劳动力25259万人；2002年为72825万人，其中城镇劳动力26217万人；2003年为73488万人，其中城镇劳动力27191万人；2004 年为74156万人，其中城镇劳动力28179万人；2005年为74831万人， 其中城镇劳动力29184万人。
“九五”末期，由于经济增长速度趋缓，劳动力需求增量将呈下降趋势，到2001年劳动力需求增量达到最低。而在“十五”期间，虽然经济增长速度仍保持在7%左右的水平，由于就业弹性系数上扬， 劳动力需求增量又开始平稳回升，但增幅较小（见图3）。
（三）劳动力供需平衡状况
新增劳动力的就业压力在“十五”期间表现得较为突出，从总的供求平衡来看，供大于求的状况在“十五”期间将较为严重。“九五”期间，年均剩余劳动力1557万人，而“十五”期间达到1878万人。即使在经济增长速度为7%、就业弹性系数为0.13的假设下，2005 年剩余劳动力仍将达2167万人。
图3 劳动力需求增量
从我们的预测过程来看，剩余劳动力并未包括农村过剩人口，因而所得的剩余劳动力可以看作是城镇失业劳动力。如果城镇从业人员比重与城镇化水平基本一致，我们可以据此推算城镇失业率，即
城镇失业率＝剩余劳动力／（劳动力供给量×城镇化水平）×100%
根据我们的测算结果，如果同时保持较高的经济增长速度和较高的就业弹性，“十五”期间中国城镇登记失业率控制在5 %左右是有可能的。当经济增长速度为8%、就业弹性系数为0.13，到2005 年我国城镇失业率为4.6%。在经济增长速度为7%和就业弹性系数为0.13的前提下，到2005年，城镇失业率将达到7.2%。
（四）劳动力供求平衡影响因素
“十五”期间劳动力供大于求的矛盾较为突出，其主要原因从供给方面来讲，是因为生育高峰时期的出生人口逐渐进入劳动年龄，从需求来看，主要取决于如何保持适度的经济增长速度和较高的就业弹性。
新增劳动力的大量出现是历史形成的、无法改变的事实。但是我们可以从降低劳动参与率上来缓解新增劳动力的就业压力。目前劳动参与率存在较大弹性的年龄段是16—25岁的年轻人口和60岁以上的老年人口。前者劳动参与率较高的主要原因，是我国教育事业落后，使较多青年人过早的进入劳动力市场，而后者的主要原因，一方面在于有不少离退休人员再就业，另一方面则在于农村劳动力没有退出劳动力市场的明确年限，从而造成统计、解释上的混乱。
经济增长速度及其就业弹性系数是影响未来就业形势的关键因素。如果保持经济增长速度为7%，而其就业弹性系数提高到0.14， 并保持其他因素不变，到2005年城镇失业率可控制到6%以内；同样， 如果经济增长速度提高到8%，即使就业弹性仍为0.13，到2005 年城镇失业率也可控制在5%以内。
与此相反，在7%的经济增长速度下，如果就业弹性系数为0.12， 到2005年城镇失业率将达到8.6%；而如果经济增长速度为6%，就业弹性系数为0.13，在其他条件相同的情况下，到2005年城镇失业率将达到9.8%。
可见，在保持就业弹性的同时提高经济增长速度，是缓解将来就业压力的有效手段，但是经济增长速度的提高取决很多因素，存在相当的难度，相对而言在保持一定经济增长速度的同时，提高其就业弹性则是更为现实的途径。而与我国宏观经济发展趋势相一致，调整产业结构，加速城镇化进程，都具有明显的扩大就业容量、提高就业弹性系数的功能。根据对1986年以来数据的分析，在不考虑其他因素影响的条件下，第三产业比重和城镇化水平提高的就业弹性系数都在0.9左右， 是在提高就业弹性中贡献率最显著的两个因素。
另外，以上分析仅限于经济增长的因素，在讨论城乡就业工作时，还必须同时考虑到诸多相关的社会因素，如劳动力市场建设、户籍制度改革、社会保障制度改革等，而这些因素不仅直接关系到我国将来的就业容量，同时也关系到我国社会对失业的承受能力。
二、“十五”期间我国就业面临的主要矛盾
从现有的发展趋势和政策导向来看，“十五”时期，一些困扰我国就业问题的因素将得到改善。如果政府预定的改革计划能够顺利实现，到“十五”之初，国有企业改制基本完成，“九五”时期大规模的集中下岗现象将基本消失，已有下岗职工将通过逐步纳入劳动力市场而予以消化吸收；经济结构调整的力度将进一步加强并收到成效，非国有经济继续保持强劲的增长势头，在相关政策引导下，第三产业及中小企业会有较大的发展，从而创造更多的就业机会；城镇化进程将进一步加快，不仅可以吸纳更多的农村劳动力，而且可以为城镇劳动力提供更多的就业岗位；城乡一体化的开放、竞争、有序的劳动力市场的建立和完善，可以创造更多的就业机会；社会保障制度会进一步完善，社会对失业的承受力会有所增强。
但是从人口年龄构成来看，劳动力总量供给将在“十五”时期达到峰值，新增劳动力产生的就业压力大大超过以前；经济结构调整和城镇化对就业的作用是一柄双刃剑，特别是我国正处在经济转型期，如何尽量避免结构过渡中产生的负面效应还没有定规可循。失业率在“十五”期间存在高位不下的可能性，就业形势依然不容乐观。“十五”时期我国就业的矛盾将主要表现在：
1、大量新增劳动力与有限的就业岗位之间的矛盾
从供给方面来看，“十五”时期正是劳动力增长的高峰期，年均新增劳动力800多万人，而“九五”期间仅为600多万人，五年期间需要就业的劳动力比“九五”时期多出近1000万人。
从需求来看，今后几年我国经济增长速度可能会有所下降，“十五”期间保持8%的增长速度已是较为乐观的估计。 同时自“八五”以来，我国经济增长的就业弹性一直在0.1左右的较低水平， “十五”期间随着产业结构调整和城镇化的发展，就业弹性有回升的可能，但回升幅度有限。
2、产业结构升级与劳动力素质提高不同步性之间的矛盾
“十五”时期是我国产业结构转变与技术不断进步的时期，随着生产技术水平的迅速提高和经济增长方式由粗放型向集约型转变，劳动力整体文化素质差、技术水平低的矛盾日益突出，由于素质低而不适应新工作岗位的结构性失业问题将日趋严重。1997年，我国从业人员中高中及以上文化程度的仅占15.6%。在大量低素质劳动力严重过剩的同时，文化水平较高、掌握高新技术或实用技术的劳动力却严重短缺，很多地区和行业都同时面临“招工难”和“就业难”的尴尬局面。而由于受我国目前教育和培训事业发展水平的限制，劳动力素质在短期内难以有明显的改善。
3、农村劳动力转移与城镇化进程之间的矛盾
城镇化是现代化进程中的必然阶段，对就业具有两方面的影响。首先是城镇化初期农村劳动力转移对城镇就业造成的压力，这种压力的大小在很大程度上取决于城镇化道路的选择。另一方面，随着城镇化的进一步发展，会创造更多的就业机会，从而吸纳更多的农村劳动力和城镇劳动力。而这种积极的促进作用是最终的、本质的。
“十五”期间我们将会较多地感受到农村劳动力转移产生的压力。我国目前的城镇化水平仍然较低，1997年城镇人口比重不到30%。 在7亿从业人员中，约有5亿分布在农村， 而大量农村劳动力的过剩则是大家较为一致的认识。根据国家统计局1998年的调查，农村劳动力跨地域流动约7500万人，其中70%以上为跨省流动。对于这些流动人口，作为主要流入地的城市一方，目前普遍采取了抑控态度和措施。“十五”期间，全面建设城乡统一、开放、竞争、有序的劳动力市场势在必行，现行政策对城镇劳动就业的保护会进一步削弱甚至消失，农村劳动力转移对城镇就业的压力将逐步凸显。
三、“十五”期间缓解就业压力的对策建议
无论从经济发展还是从社会稳定的要求来看，我国“十五”时期的就业状况都处于一种结构重组的初始阶段，影响就业的各种因素具有很大的不确定性。城镇失业率既有控制在5%以内的可能性， 也有可能达到7%甚至更高的水平。合理有效的政策选择， 是保证较低失业率的关键。
1、保持适度快速的经济增长速度，是促进就业的根本前提
经济增长是增加就业机会的长久动力。如果单从就业的角度看，经济增长率越高，能吸收的从业人员就会越多，但宏观经济运行是受多方面因素制约的。从世界各国的经验来看，经济发展到一定程度后，经济增长率将很难持续地保持在较高的水平上。“十五”期间，我国经济增长率如能不低于7%，已经是比较高的速度了。 速度再高恐怕比较困难。但经济增长速度再低，社会就业工作就将面临更大的困难。因此，在制定“十五”经济增长速度时，社会就业对经济增长的依赖关系，是必须充分考虑的重要因素。我们认为，如果经济增长率能保持在平均每年7%，仍可以解决大部分新增劳动力的就业问题， 其余的部分则可以通过其他办法来解决。
2、在经济增长率既定前提下， 扩大就业的主攻方向应是调整就业结构，提高就业弹性系数
针对当前的就业矛盾，用适当放松银根、扩大投资、加快经济增长速度的办法来减少下岗，扩大就业总量，这只是问题的一个方面，我们还应该在保持就业弹性方面多做文章，使得每一个经济增长百分点的就业容量有所提高。因此，“十五”期间，解决劳动就业问题的重点应该是调整就业结构，提高就业弹性系数，扩大经济增长的就业容量。
（1）应出台适当的产业结构调整政策，促进产业结构的改善
——大力发展社会急需的第三产业。1997年，我国第三产业占国内生产总值的比重不足1/3，低于发达国家50%左右的水平；从业人员所占比重为27%，而美国1997年高达81%，印度也大约在55%的水平。我国第三产业在总量不足的同时，其内部结构也不尽合理，金融、保险、通讯、房地产、社区服务等新兴第三产业还处于起步阶段。因此，扶持第三产业的发展，将是我国扩大就业的重要举措。其中，应特别注意发展劳动密集型的第三产业，如商业零售、交通运输、各种信息咨询、社区服务、物业管理、家庭服务业等投资少、见效快、就业潜力大的第三产业。争取到2005年，第三产业就业份额提高到40%左右。
——运用适当的技术选择政策，按照市场方式，重组衰退产业和扶持新兴产业，促进就业岗位的增加。要在增加国家对技术改造和技术更新投资的同时，采取多种办法扩大企业的筹、融资渠道。对有发展前途、有市场需求的产业和产品，特别是高附加值的产品，支持他们加强技术改造的力度，在投资、贷款、技术和设备引进等方面，给予适当优惠。继续加强对农业、水利、交通、能源等基础设施和基础产业，以及高新技术产业的投资力度。
（2）改革就业方式，拓宽就业渠道
随着所有制结构的调整和完善，就业结构将发生变化，股份合作制和非公有制经济的较大发展，为就业岗位的增加提供了机会，国有经济作为就业主渠道的状况将逐步改变，为此，需要制定相应的社会经济政策，努力扩大就业领域。同时，劳动者的就业观念需要进一步转变。
——积极发展非公有制经济。近几年来，我国95%以上新就业机会的增长主要靠非公有制经济的发展。1996年，私营及个体企业雇佣人数已增长到6200万人，年增长率为11 %； 城市私营部门雇佣员工增长到620万人，年增长率为28%；城市个体企业人数达1700万人， 年增长率为8%。“十五”期间，政府部门应广开就业门路， 鼓励和引导失业人员和下岗无业人员兴办多种形式的合作经济、合伙经济、股份制经济或从事个体劳动。要在巩固公有制主体地位和提高国有经济对整个国民经济控制能力的基础上，大力发展非公有制经济，充分拓宽就业渠道。
——实行灵活多样的就业方式。广泛推行临时工、小时工、季节工和弹性工作制。组织下岗失业人员以工代赈、清扫环境、维护交通、植树种草。支持失业人员从事各种劳务活动。
（3）加快国有经济的战略性改组，推进企业组织结构调整进程
重视发展中小企业，逐步在大中小型企业之间形成新型的分工协作关系。从企业规模看，吸收就业效果最好的是中小企业。这不仅是因为中小企业一般技术构成较低，同样投资可以安排比大企业多得多的就业人员，而且还因为中小企业上马快，建设周期短。在政策上可以考虑组建中小企业基金和专项信贷资金，并提供扶助中小企业的技术与信息咨询服务等。中小企业的发展不仅可以解决就业的表层问题，而且是发展社会专业化、推进经济增长方式向集约化转变的一项重要战略措施。
3、加快城镇化速度，引导农村劳动力有序流动
研究表明，城镇化进程最终会增加城镇就业岗位，我国近几年的发展实践也证明了这一观点。因此适度的农村剩余劳动力向城镇转移，不仅不会过多地挤占城镇的就业岗位，而且会带动就业岗位的增加。城镇化首先是把原有的就业“蛋糕”做大，农村剩余劳动力得到的主要不是原有城镇劳动者的就业岗位，而是新增的就业岗位。转变这个观念，非常重要。
为了缓解近几年企业改革和结构调整带来的突出矛盾，不少城市把清退农民工作为缓解就业矛盾的一条硬措施。这是一种短期的应急办法。从长远来看，大量清退农民工，将会限制与削弱城乡劳动力的合理流动与竞争，对城市经济活动产生消极作用，也不利于建立城乡统一、开放、竞争、有序的劳动力市场。解决农民工进城的关键，应是加快农村产业化发展，发展乡镇企业和小城镇。
城镇化不仅是现代化的要求，而且可以促进第三产业的发展，进而创造出更多的就业机会。由于城镇的生育控制严于农村，城镇化速度的提高，还可以强化计划生育的效果，减缓人口增长速度。因此，在今后相当长的一个时期，应该大力推进城镇化的进程，争取到2005年城镇化水平达到35—40%左右。
4、大力发展教育事业，提高劳动力的素质
大力发展教育事业，可以从总体上提高劳动者素质，有效地防止结构性失业，同时以就学替代和延迟新增劳动力进入劳动力市场的时间，缓解新增劳动力的就业压力。
党的十五大明确提出“我国现代化建设的进程，在很大程度上取决于国民素质的提高和人才资源的开发”，要“使经济建设真正转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来”，并具体部署了搞好职业培训和积极发展各种形式的职业教育的任务。因此，要扩大职业教育和培训的覆盖范围，提高培训质量，调动企业和社会各方面培训的积极性，抓好对失业人员、下岗职工的培训，做好劳动预备制度的推行，以及强化培训与就业的结合。
5、加快完善劳动力市场和就业服务体系
党的十五大报告提出，要着重发展劳动力等生产要素市场。今后，继续深化劳动制度改革，进一步发展劳动力市场，实现国家宏观调控下劳动力资源的市场化配置，用人单位自主用人，劳动者自主择业，仍然是劳动就业工作的中心任务。要通过深化劳动制度各项改革，争取五年左右的时间建成比较完善的劳动力市场体系。
经济发达地区要率先建成完善的劳动力市场体系，其主要标志是：就业服务体系健全，劳动力价格信号明显，社会保险覆盖全部劳动者，劳动关系调整措施有力，各项劳动工作基本实现法制化。劳动力市场体系的不断完善，将有利于缓解结构性失业问题，同时也是部分降低摩擦性失业的有力措施之一。
6、完善社会保障制度，为劳动力自主流动提供基本保证
“十五”期间，应建立全国统一的社会化保障体系，为各类企业失业人员及合理流动人员构筑安全网。住房、医疗、养老等福利待遇是目前国有企业下岗职工实现再就业的主要障碍之一，“十五”期间，应逐步消除各项福利待遇在不同所有制企业之间的差别。考虑到这是经济转轨中的一种暂时现象，而且从改革成本的角度看，社会应为之付出一定的代价。因此，建议采取一些过渡性的特殊政策：其一，国有企业下岗职工不论到任何单位工作，社会应承认其以前的工龄，并同再就业后的新工龄连续计算；其二，下岗职工进入非国有企业，其社会养老保险的历史性补偿当然不应由新企业承担，为此应考虑对下岗职工的养老金进行一次性补偿，由其带入新企业；其三，下岗职工到非国有经济单位后，在购买住房时，至少应按其原来已有的国有企业工龄以及其他贡献因素，补偿其应得到的房改优惠。
7、必要时提倡分享就业机会
当失业高峰来临之际，世界上很多国家都提倡分享就业机会。这不仅是防止社会排他性的有效办法，而且是渡过就业危机的一个暂时有效的办法。因此，我们在失业形势非常严峻或者严重威胁社会安定的情况下，可以适当控制改革的力度和调整改革的进程，提倡分享就业，对企业向社会排放冗员要有一定的限制，要有计划、有步骤地进行。同时制定相应的政策，鼓励企业在一定盈利水平下，适当多吸纳一些人员就业，减轻社会的就业压力，保持社会的稳定。
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