人大“一院双层”结构的有效拓展——纪念县级以上地方各级人大常委会设立30周年，本文主要内容关键词为：人大常委会论文,县级以上论文,地方各级论文,人大论文,周年论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国人大采行的是“一院双层”结构
从现代政治文明的视角看，人民代表大会制度与人民代表大会也是一种代议民主制与代议机关。它们具有代议民主制与代议机关的某些共同特征，但并非是对国外既有的具体样式的简单复制。一个为人熟知的重要例证是，人大制度没有照搬一些国家的“三权分立与互相制衡”，人大被宪法赋予了较一些国家的代议机关更高的地位和更大的权力。此外，在代议机关内部结构方面，人大也有别于许多国家的国会、议会等。
代议机关的内部结构，首先涉及“院制”问题。现代以来的代议民主制国家，只有极少数在其代议机关内部实行过多院制结构（如上世纪60～70年代中期的南斯拉夫联邦议会由五院组成），绝大多数实行的是一院制或两院制结构。“在被统计的近140个国家中，采用一院制的约90个，采用两院制的约50个。”[1]资本主义国家多为两院制，但也有一院制（如芬兰）；社会主义国家多为一院制，但也有两院制（如前苏联最高苏维埃由联盟院和民族院组成）。看来，一院制、两院制并没有与“姓社”、“姓资”截然对应。不同“院制”各有长短、各具利弊，相关国家往往根据自己对“院制”的认知以及对国情等因素的考虑，做出这一方面的制度选择和制度安排。
我国确立人大制度时，没有像一些国家（包括苏联）那样采行两院制，而是建构了一院制的各级人大。后来，邓小平曾指出，我们“不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。当然，如果政策搞错了，不管你什么院制也没有用”[2]。这番话至少从一个方面诠释了我国各级人大采行一院制结构的缘由，同时也回应了少数人中曾出现过的“政协可以成为参议院”的议论。显然，循着邓小平的上述“院制观”，人们不难体悟到，我国人大之所以采行一院制，在很大程度上是由于认定“这种体制益处很大”，“最符合中国实际”，在“政策正确、方向正确”前提下它可以“避免很多牵扯”，“很有助于国家的兴旺发达”。
代议机关的内部结构，还涉及“层次”问题。社会主义国家的代议机关内部一般实行双层结构。例如，1936年底至1977年10月，作为苏联最高国家权力机关的苏联最高苏维埃，在其闭会期间由经其从代表中选举产生的苏联最高苏维埃主席团作为其常设机构，依法行使部分最高国家权力。这就意味着，苏联代议机关（最高国家权力机关）包含两个层次：苏联最高苏维埃全体会议+它的常设机构苏联最高苏维埃主席团。之所以如此，是为了避免众多苏维埃代表长期陷于会议而脱离原有的工作岗位与周围群众。在资本主义国家，议员们通常在任期内专职从政，整个代议机关可以经常举行会议，故无须设立一个依法行使其部分权力的常设机构①。也就是说，在这些国家里，代议机关内部一般不存在两个层次，笔者称之为“单层结构”。
我国人大制度确立伊始，在全国人大内部采行了双层结构：全国人大全体会议+全国人大常委会。后者是由前者从代表中选举产生的常设机构，在前者闭会期间行使其部分权力。后者必须对前者负责和报告工作，并接受前者的监督。全国人大之所以采行双层结构，除了借鉴当时苏联等国的经验外，还因为如彭真所言，“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少；但是人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员是人大的常务代表，人数少可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。”[3]
综合来看，不同“院制”与不同“层次”相组合，便形成了代议机关内部的4种主要的结构样式。一是“两院单层”（如美国）；二是“两院双层”（如苏联）；三是“一院单层”（如芬兰）；四是“一院双层” （如中国）。显然，我国人大（首先是全国人大）内部采行的“一院双层”结构，蕴含着我们对代议“效率”的理解与追求，对“国大人多”条件下代议机关经常运行的考虑。这一结构与许多国家的相应结构有别。
“一院双层”结构向地方的艰辛拓展
我国人大内部采行的“一院双层”结构，曾有一个从全国层面向地方层面艰辛拓展的过程。这一过程，折射着人大制度初创探索、风雨曲折、改革前行的历史命运。
1949年第一次人民政协全体会议代行全国人大职权，在闭会期间则由经其选举产生的中央人民政府委员会行使（部分）最高国家权力。这是后来全国人大“一院双层”结构的前身、雏形。1954年第一届全国人大的召开，标志着我国人大制度的正式确立。依据此次会议制定的宪法，全国人大一诞生就与其常委会构成了“一院两层”结构。但是，当时及其后20多年间，地方各级人大因未设常委会而一直停留于“一院单层”结构。
1954年全民讨论宪法草案时，有学者建议地方人大也应像全国人大那样设立常委会。但是，这一建议没有被采纳。当时的考虑是：第一，在苏联1936年宪法影响下，新中国第一部宪法亦将全国人大（全体会议）规定为“行使国家立法权的唯一机关”，相应地，地方各级人大无立法权。而且又认为地方人大的其他经常性工作也不会像全国人大那样繁重，因此无须设立常委会。第二，认为地方人大所辖区域较小，代表数量也不多，必要时可以一年开几次全体会议，因此没有必要另设常委会。第三，按照宪法与地方组织法规定，地方各级人民委员会（即地方各级人民政府）兼行原属本级人大常设机关的部分职权②。据此，刘少奇认为，“地方各级人民委员会是地方人民代表大会的执行机关，同时也行使人民代表大会常务机关的职权，如果另外设立人民代表大会的常务机关，反而会使机构重叠，造成不便。”[4]以今天的眼光视之，1954年决定地方人大不设常委会的理由并不充分，这只能表明人大制度尚处于确立与探索的初始阶段，还缺乏经验。
学者们通常认为，当时地方各级人大闭会期间实际上构成了“议行合一”的体制。笔者赞同这一判断。但是，应当看到，通常所谓的“议行合一”是指“议”（立法或议决）与“行”（执行） “合一”于以“议”为主的代议机关，而当时地方各级人大闭会期间呈现的却是另一种“议行合一”，其“议”、“行”均“合一”于以“行”为主的地方政府。这两种“议行合一”间存在着重要区别。
在实践中，地方人大“一院单层”结构连同“议行合一”于政府的弊端很快暴露了出来。主要表现是，地方人大并非如原先设想的那样“一年开几次全体会议”。人大闭会期间，政府与司法机关必要的人事变动便难以进行，人大对政府的经常性监督更是无法开展。按照法律规定，地方人大会议由本级政府负责召集。然而，“或许是政府不愿意召开人大会议来决定问题，而愿自行决定问题；或许是政府工作过于繁忙，顾不及召开会议。这样，人大职权不能有效行使，人大的作用得不到充分发挥。[5]”
有鉴于此，并得益于中共八大关于“扩大人民民主，健全社会主义法制”的推力，1957年5月，中共全国人大常委会机关党组向中央呈送关于健全人大制度的几点意见的报告，提出了“建立县级以上地方各级人大常委会”、“原由同级人民委员会行使的一部分职权，划归常委会”，以及“给予省、直辖市人大及其常委会一定范围的立法权限”等重要建议。由于不久发生了反右斗争，人大制度开始被忽视，以上报告与草案自然被搁置。[6]
1965年，中共中央和全国人大常委会再次考虑设立县级以上地方各级人大常委会的问题。其动因在于：一是为了适应社会主义革命与建设的需要，提拔一批青年干部到政府工作，原在政府的一批老同志需要安排到人大常委会工作；二是为了人大闭会期间能对本地区内的一些重大问题及时地做出决定，特别是能对政府工作进行经常性的监督。然而，随着“文化大革命”的爆发，上述“考虑”不可避免地被打入了冷宫。后来的1975年宪法，则明文规定：“地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府”，即“议行合一”于“文化大革命”的产物——革命委员会。
有幸的是，“文革”结束后的中共十一届三中全会深刻总结历史教训，明确指出，“由于在过去一个时期内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少，当前这个时期特别需要强调民主”，要“使民主制度化、法制化”。[7]而讲民主，首先就是人大制度。在此大背景下，1979年2月，全国人大常委会的法制委员会在征求对地方组织法修订意见时，许多地方提出县级以上地方人大应当设立常设机关。据此，1979年5月，时任法制委员会主任的彭真在给中央的报告中提出了3个可供选择的方案：其一，用立法手续把革命委员会体制固定下来；其二，取消革命委员会，恢复人民委员会；其三，县级以上地方各级人大设立常委会，恢复人民委员会作为行政机关。中央领导审阅了这一报告，邓小平等建议采纳第三个方案。[8]
1979年7月1日，五届全国人大二次会议修订的宪法与地方组织法做出了一项影响深远的重要规定：县级以上地方各级人大设立常委会。据此，当年8月14日，西藏自治区三届人大二次会议选举产生了常委会，成为中国第一个省级人大的常设机关。截至翌年6月，当时29个省级人大全部设立常委会。3000上下的市、自治州、县、自治县、市辖区人大，也在1980年前后相继选出了自己的常设机关。
20余年4番提议，县级以上地方各级人大常委会终告诞生，人大“一院双层”结构的拓展终告完成。毋容置疑，这是我国政治体制改革与民主政治发展的一项重要硕果。历史必将浓重地记下这一笔。
地方人大常委会30年绩效评析
应当看到，县级以上地方各级人大常委会面世之初，除了引来不少赞许外，亦曾引发出多种“不适症”。例如，一些党政干部进入人大常委会，总觉得“从一线退到了二线”，无所适从；某些政府官员面对人大常委会，常抱怨“多了个婆婆”，甚至希望“机构改革改掉这个常委会”；有些公民提到人大常委会，则讥之为“橡皮图章”、“大牌子，老头子，空架子”。
如今走过30年，尽管在不同阶段、不同地区、不同层面上走得有快有慢，显得有强有弱，但就总体而言，地方人大常委会毕竟取得了可以称许的进步。笔者以为，评析其绩效，主要应当衡量其依据民意行使法定职权，在民主政治生活中发挥功能的状况。
第一，汇集民意。对于任何代议机关而言，首要的是汇集民意、依据民意，危险的是脱离民意、背离民意。18世纪的卢梭之所以竭力反对代议民主，其主要忧虑便是“议员一旦选出之后”，会背离民意甚至奴役民众，人民“就是奴隶，他们就等于零了”[9]。可见，民意对于代议机关是何等重要！
不少地方人大常委会重视深入基层开展视察或调查研究，除了常委会组成人员亲为外，还组织其他代表定期或不定期地开展此类活动；有些地方人大常委会通过探索形成了“组成人员联系代表”—“代表联系选民”—“代表列席常委会会议”的“制度链”；还有些地方人大常委会围绕“常委会成员与公民网上对话”、“公民通过网络为常委会点‘菜’（议题）”、“公民旁听常委会会议”、“公民走进人大常委会”、“公民（学生）举办模拟人大常委会活动”等进行制度创新。凡此种种，旨在拉近人大常委会与代表、与民众的距离，以有效了解与汇集不同方面、不同偏好的民意。在此基础上，地方人大常委会通过协商讨论等方式对民意加以分析整合，并依据整合了的民意行使各项法定的职权。
第二，地方立法。现代民主政治框架内的代议机关，包括国会（及国家层面的“议会”）、某些联邦成员单位甚或某些地方的议会，通常拥有不同层面、不同程度的立法权。这是代议机关最为重要的权力。
1979年，地方组织法在规定县级以上地方各级人大设立常委会之同时，还赋予省级人大及其常委会以地方立法权。后经1982、1986年两次修改地方组织法以及2000年制定立法法，又将地方立法权程度不同地扩大到了三类“较大的市”③的人大及其常委会。由于人大常委会至少每两个月举行一次会议，因此，绝大多数地方性法规的制定与修改都是由相关的人大常委会完成的。据《人民日报》统计，截至2009年6月，全国现行有效的地方性法规近8000件，其中90%以上是由地方人大常委会制定的。[10]值得提及的是，有些地方性法规是在全国尚无相关法律的情况下“先试一步”的产物，为后来的全国性立法积累了经验、提供了基础。在地方立法的实践中，一些地方人大常委会不断探索创新，逐步改变早期曾一味模仿国家立法，地方性法规缺失地方特点的弊端，并形成了“代表列席常委会立法活动”、“向社会征求立法项目”、“公民参与法规案起草”、“立法听证”、“公布法规案供公众讨论”、“立法绩效评估”与“法规清理”等做法与制度，使地方立法渐趋成熟。近年来，拥有地方立法权的人大常委会正在从“数量立法”向“质量立法”转变。
应该说，部分地方人大常委会的立法，不仅为推进本地区发展提供了因地制宜的地方性法规支持，而且也为改变我国以往“无法可依”状况，初步建立社会主义法制体系做出了贡献。
第三，依法监督。现代意义上的代议机关通常具有监督政府的功能。按照威尔逊的说法，“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行讨论，乃是代议机构的天职。”[11]区别在于，一些国家实行代议机关与其他国家机关（行政、司法）之间的“双向监督”，以求“权力制衡”。而在我国人大制度下，强调代议机关代表人民依法对“一府两院”施以“单向监督”。
审议监督政府的专项工作报告，是地方人大常委会普遍采用的监督方式，个别地方人大常委会还否决过本级政府的相关专题报告；近十多年以来，许多地方人大常委会在夏秋之交召开扩大会议，邀请本级人大全体代表参与对政府半年工作报告进行审议监督。这一形式被称为“小人代会”，且已走向制度化。围绕政府工作开展视察与调查，是各地人大常委会所长期坚持的。在此基础上，一些地方较早演化出了“执法检查”的方式，即就政府执行某一项法律的情况开展针对性很强的检查监督。这一方式很快获得全国人大常委会领导的肯定，也被全国人大常委会所采用。个别地方人大常委会还对本级政府有关部门的工作行使过质询权。大多数地方人大常委会则通过较为“软性”的“评议”方式，监督政府部门的工作，也有对“一府两院”干部开展“述职评议”的，有的还通过电视或网络向社会直播，以吸引公民关注。近年来，一些地方人大常委会开始强化对政府及其部门预算（编制与执行）的审查监督力度。监督法的颁布，更是给他们添了一把火。
30年来，地方人大常委会在依法行使决定权、任免权方面，在开展本级人大及其代表的组织联络工作方面，在为全国（或上级）人大及其常委会上传民意、协助工作方面，在对下级人大（或其常委会）进行监督、指导、联系方面，在加强自身建设等方面，也有不少值得提及之处。但以上三项相对突出。它们集中体现了地方人大常委会在依法行使职权、推进民主政治方面的功能与绩效，逐步改变着这一新生机构在公民心目中的形象与印象，也证明了人大“一院双层”结构向地方拓展的有效性。
“用足”地方人大常委会的制度空间
地方人大常委会只走了30年，其绩效和贡献可以称许，但毕竟还是初步的。其存在的不足、面对的难题需要在实践中探索解决，也需要从理论上给予导引。包括人大制度在内的当代中国政治制度，论宏观层面，有其内在结构的逻辑性，有其历史选择的必然性，也有其现实存在的合理性。未来的走向只能由未来的社会历史条件所决定，而现在我们应当尽力的是“当真”地“用足”其制度空间，切实地开发其制度绩效。倘能如此，中国的民主政治必可上一台阶。须知，处于转型期的当今中国比以往任何时候都更需要民主的发展。这也是“硬道理”！
如何“用足”地方人大常委会的制度空间？笔者略述如下浅见，以期各方指正。第一，理顺“制度间关系”。几乎所有的代议民主，都少不了政党政治与之相匹配。人大民主自然也离不开政党。不过，各国的政党制度有差异，政党对代议民主发挥影响力的方式、渠道、程度也有区别。中国共产党作为领导党、执政党，自然要对人大常委会实行领导。需要进一步研究的是，如何理顺党的领导制度与人大制度的“制度间关系”？如何既坚持党对人大常委会的领导，又保障党所长期要求的人大常委会“积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”？笔者以为，关键在于准确解读“领导”的两种不同涵义。同一组织系统内上级对下级的领导（例如党委对其派往人大常委会的党组），可以发号施令，并可借助于纪律的强制性要求下级服从与执行。此可谓“刚性领导”。但是，党委与人大常委会，并非同一组织系统内的上下级关系。在这里，党的领导之涵义，不是发号施令，强制推行，而是“带领与引导”。党委要求设在人大常委会内的党组将其（关于决策或干部人选等）主张，作为“建议”与“推荐”，向人大常委会宣传与解释，争取得到多数组成人员的认同。人大常委会则代表人民的意愿依法“独立负责地”开展审议与表决，若获多数通过，便成为法律或决议，即国家意志。这样，党以其正确主张通过党组渠道，运用宣传解释方式实现了“带领与引导”，可谓“柔性领导”。依笔者所见，通过“柔性领导”便能理顺党的领导制度与人大制度的关系，便能既坚持党的领导，又保障人大常委会作为人民代议机关独立负责地依法履职。
有必要指出，个别地方党委的领导人或因认识的偏误或因个人的动机，以“坚持党的领导”为名妨碍人大常委会独立负责地依法履职，做出有悖于宪法法律，有悖于人大制度，有悖于人民意愿的行为。这绝非真正坚持党的领导，而是对“党的领导”的曲解与亵渎，是我们党所坚决反对的。
第二，增强代议履职能力。要用足制度空间，还需人大常委会增强代议、履职能力，包括汇集与整合民意的能力、依据民意集体行使职权的能力等。而要增强这些能力，需要从多个方面改革与创新。例如，地方人大常委会应当全面实行组成人员专职化，使全体组成人员真正成为“常务代表”，从而全身心地投入常委会工作，同时在实践与学习中增强自身能力。
在学界，主张人大代表（含常委会组成人员）专职化的议论已不绝于耳。依笔者所思，专职与否均有利有弊。若不专职，可以经常置身于民众之中，了解周围真实鲜活的民意。但由于时间与精力所限，一般难以做到广泛联系选民、全面了解民意；若是专职，则可以有充分的时间与精力用以广泛接触选民、全面了解民意，但由于是自上而下、由外入内的联系与了解，所掌握的民意有时会失真。有鉴于此，笔者主张，绝大多数代表不脱产与人大常委会组成人员全面专职化相结合，以期优势互补。其实，现行宪法已明文规定各级人大常委会组成人员不得兼任“一府两院”职务，其用意之一就在于让更多组成人员走向专职。实现“全面专职化”，则要求人大常委会组成人员在任期内辞去其他一切职务，而不仅仅是“一府两院”的职务。
要增强代议、履职能力，地方人大常委会还需建立大会辩论机制。这是因为“整合民意”是一个复杂的过程，不能以一时的“多数”、“少数”论。“真理有时候掌握在少数人手中”，辩论机制有利于不同意见（包括少数人的意见）展开申述、协商甚至碰撞，然后经过鉴别让合理的意见最终能获得多数人的支持。当然，此时还需注意“保护少数”的原则。人大建立大会辩论机制是周恩来于1956年提出的，半个多世纪后的今天还不具备条件吗？有人担心，辩论会影响效率。须知，代议机构不同于行政机构，前者的民主比效率更为重要。
第三，带头遵守与用足法律。地方组织法规定，地方各级人大及其常委会的第一条职权便是在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行。为了有效“保证”，人大常委会首先应当带头依法办事。这可从两个维度去理解。
一是地方人大常委会应当带头遵守宪法法律，不能有任何超越（突破、违反）宪法法律规定的行为。例如，按照地方组织法规定，人大常委会的主任会议负责“处理常务委员会的重要日常工作”，而不是可以行使人大及其常委会部分职权的又一“层面”。这说明，人大采行的是“一院双层”而非“一院三层”结构。又如，地方组织法还明确规定，乡镇人大主席团的任务是“主持（本次人大）会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议”。那么，地方性法规就不能赋予乡镇人大主席团行使本级人大部分职权的权力。现实中，少数地方的主任会议在代行着常委会的部分职权，少数地方人大常委会甚至通过立法认可了乡镇人大主席团行使人大的部分职权。这种与法律相抵触的现象应当纠正！否则，人大常委会自身都不能严格依法办事，又如何去“保证”宪法法律等在本行政区域内的遵守与执行？
二是地方人大常委会应当带头用足法律。尽管民众已经发现省一级与“较大的市”的人大常委会立了大量法规，不少人大常委会也能依据民意“路见不平一声吼”（监督政府），但总觉得人大常委会还是“一步一回头”，犹豫徘徊，底气不足。底气为何不足？原因之一是，某些地方人大常委会的领导者对于相关法律不够了解，不够熟悉，于是就“吃不准”，不敢为，或者只能“打打太极拳”，“意思意思”，不敢“当真”而为。例如，法律规定了质询权、撤销权、罢免权、特别调查权等，有几个地方人大常委会真正行使过？由于害怕这些权力“太硬”而创造的软性“评议”，在一些地方也鲜见“出手”。据知，是担心“监督不利于支持政府”。其实，给政府指出缺点，促其改进，也是一种支持。假若地方人大常委会真的不敢或不能依据民意有效地监督政府，那才是真正值得担心的。因为“只有人民起来监督政府，政府才不敢懈怠”，如若政府缺失了人民、人大、人大常委会的有效监督，那能否跳出“历史周期律”呢？
看来，在人大“一院双层”结构有效拓展的基础上，“用足”地方人大常委会的制度空间，意义深远，任重道远。
注释：
①此处所谓“依法行使其部分职权的常设机构”，不同于代议机关（国会、议会等）内按专业分门别类设置的常设委员会。后者不能行使代议机关的（部分）权力，只能为代议机关进行辅助性的议事活动。不过，其对代议机关的立法、决策所产生的实际影响力是相当明显的，以至于被人称为“行动中的国会”。
②1954年宪法与地方组织法规定，县级以上地方人民委员会有权“停止下一级人民代表大会的不适当的决议的执行”；地方组织法还规定，地方各级人民委员会有权“主持本级人大代表的选举”，“召集本级人大会议”。
③按照立法法的界定，三类“较大的市”是指：省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。
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