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中图分类号：D922.5 文献标识码：A 文章编号：1002-3240(2014)12-0095-05 一、新型城镇化：现状、问题及未来概述 据我国国家统计局数据显示，按常住人口计算，截至到2013年中国的城市化率已达53.73%，①我国政府制定的目标政策中，2020年中国的城市化率为60%，借此缓解城乡贫富差距。但是，从目前公布的数据显示，中国城市人口60%左右属于流动人口。这2.5亿左右的流动人口主要是进城务工的农民工及土地城市化后生活在城市，却无法享受与城市户籍人口同等公共服务的农村迁移人口。②截至去年，中国人口的54%在城市生活，但城市户籍人口仅占总人口的36%，如果按照享受城市公共服务的城市户籍人口来计算，这意味着其中巨大的差额很有可能就是农民工，如何弥合此二者之间差距，将是中国未来城市化面临的最大挑战。 随着我国户籍改革的深入推动，必将进一步促进我国的城市化，同时各种因为户口而带来的差别化待遇问题也将得到缓解。但是在对待这些即将走向城市化进程中的农民工来说，如何使其同等享有相同城市居民所享有的劳动及社会保障是我们当前必须重点研究的核心问题。2012年中国《政府工作报告》中提出了依托县城和县域中心镇的新型城镇化主张。这种新型城镇化很明显是有别于之前土地城市化优先于人口城市化等诸多弊端的旧型城镇化。③按照权威解读，这种新型城镇化必须坚持以人为本，以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、走科学发展、集约高效、功能完善为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。这种新型城镇化的“新”就是改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵式发展为中心，真正使城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。 二、农民工公平劳动权保障：新型城镇化中的核心议题 其实，在新型城镇化阶段，我们所面临的核心问题依旧是旧城镇化过程未能解决好农民工市民化的问题，“只让来打工、不让来落户”的方式表明我国以前的旧城镇化本质上是一种“半吊子”的城镇化，是一种“要物(土地)不要人”、以扩大城市规模为主导的城镇化，是“物的城镇化”而非“人的城镇化”，缺乏的是以人为本的城镇化。在世界各国已有的城市化进程发展史中，如此大规模、长时段地将人和地割裂开来的城镇化过程，只有在中国才能看见，由此也带来了极其严重的一系列问题。例如城市中新的二元化结构、农民工长期在外打工造成数千万之众的留守儿童等。而这种城乡分割、人地分割的城镇化模式最大弊病是以一种人所共见、人所共知的方式大规模和长时间造成社会不同群体间的利益分化进而到固化，导致整个社会的紧张和断裂。目前全社会的收入分配差距伴随着城镇化过程不断被拉大，无论是进城还是未进城的农民之间、有房还是无房的市民之间、有基本社会保障和无基本社会保障的市民和农民工之间，这种城镇化发展过程中，我们经历的不是更多的社会融合而是人为割裂。[1]新型城镇化条件下，城乡二元结构所带来的各种差距要逐渐消弭，但是我国劳动力市场仍旧处于发育阶段，要走向成熟这个过程至少需要数十年的时间，现实生活中就业歧视、信息不对称以及流动成本等诸多因素经常导致劳动力市场分割严重，再加上劳动法制的不健全，在劳动者权益保护及劳动者的社会保障方面还存在很多不完善的地方。作为保护弱者一方劳动者的最低工资标准，无论是作为一种劳动政策还是将来成为劳动基准法的一部分，都应该得到积极支持。因为，作为弱势一方的劳动者，尤其是农村劳动力，相对于城市市民来说，很明显他们大多数人缺乏必要的技能，在低端劳动力市场中很难凭借进入和退出机制来保护自己的权益，由于其处于信息劣势地位，在劳动合同及争议解决过程中通常会处于弱势，因此为了公平劳动权益，必须持之以恒地坚持最低工资标准。但是，作为未来的《劳动基准法》[2]的核心内容之一，在其中如何合理界定最低工资标准以及如何切实有效地保护作为弱者一方的农民工公平劳动权是本文所要探讨的核心问题。根据现阶段新型城镇化建设的部署，要求我们在进行工资立法的同时更多地关注最低工资标准的制定和调整，以及该制度对保护作为弱势就业者劳动权益的保障。 三、对最低工资标准的经济学考察 (一)最低工资政策对就业及社会总福利会产生消极作用 在传统的经济学家看来，市场经济会按照市场自身的规律运行而达致社会资源的效率配置，政府所制定的任何一种公共政策都可能会给市场经济或市场秩序造成某种干扰，进而扭曲社会资源的效率配置，其结果是给社会总福利带来一定的损失。④详言之，根据古典经济学的主张，其假设工人所从事的工作范围系完全竞争市场。如下图所示，W为工资水平，q为劳动量，Wm为最低工资水平，Wo为均衡工资水平，
为均衡就业水平。如果最低工资水平低于均衡工资水平，那么最低工资政策对劳动力市场不产生作用，因此最低工资水平必须高于市场均衡工资水平。在最低工资水平Wm，雇主将雇用
的工人数。从
到
工人的边际收益产品(MRP)将低于最低工资，那么雇主为了保持利润，必然将减少工人人数。从劳动力供给的角度看，在最低工资水平Wm下，劳动力的供给将从
增加到
。因此就业量比市场均衡下减少了ab，而工人的失业量则增加到ac。从图中还可以看出，相对于均衡工资，最低工资水平越高，造成的失业就越多；劳动供给和需求弹性越大，最低工资政策造成的失业也越多。[3]
最低工资标准的出现就是政府公共政策对劳动力市场的一种干扰，由于最低工资标准一般高于劳动力市场的均衡工资价格，因而可能会扭曲劳动力市场的最佳资源配置。[4]在国外，对最低工资展开新的研究开始于20世纪90年代初期，但是综合看来，学者们一直都没有达成一致意见，尤其是最低工资政策对低收入工作增加可能产生的积极影响。⑤在国内，认为作为一项宏观政策的最低工资制度是一把双刃剑，其标准太低则会伤害劳动者的劳动权益，太高则会给企业的生产经营积极性造成负面影响，并引发诸如会大面积增加企业经营和运行成本⑥、迫使企业提高劳动生产率从而减少劳动岗位制造一定的失业率、以及提高企业的就业门槛导致年轻劳动力进入就业市场等。 但是，从理想状态下不受约束的完全竞争市场模型中得出的最低工资政策弊大于利的主张有时是失当的。首先一点，在现实中即便在发达市场经济国家这种理想状态是不存在的，有鉴于此，决策者们在进行选择时不得不在存在某种约束条件时追求市场经济的次优。从这个角度来考察，最低工资制度的存在有其经济合理性。 (二)最低工资政策可能产生的积极社会效应 尽管对最低工资标准的设立经济学界有很多不同的观点，但是从平等保护劳动者权益角度及该制度设立的初衷来看，最低工资制度的创设作为国家治理劳动力市场的一种宏观调控手段是有其积极社会意义的。很明显，该制度的创设有利于：迫使企业提升核心竞争力，提高其可持续发展能力；提高劳动者素质，使劳动力市场运行更加规范；缩小收入差距，使劳动者的生存及劳动力的再生产得到更好的保障；提高低收入劳动力的购买力，有利于扩大内需；运用该制度的国家越来越多，作为劳动标准的一部分，国际劳工组织和一些国际贸易组织和自贸区(FTA)也都在这方面设置了相当的标准，如果一国没有自己的最低工资制度，无疑在国际贸易当中处于相当不利地位。具体到最低工资制度对农民工就业和福利的积极影响而言，可能会产生以下正效应：可以使本身收入偏低的农民工群体有能力对自己追加人力资本投资和提升就业能力，他们不仅不会因此面临失业，反而增加了其就业机会，在子女教育方面他们也可能会因此有更多投入；其次会增加农民工劳动力资本⑦，等等。 最低工资制度的实施尽管短期内可能会造成企业的运行成本增加，但是有研究显示，一些企业的利润增加其实和最低工资标准的提高存在一致性。[5]然对最低工资标准问题的探讨一直在继续，但是从长远来看，实行最低工资制度利大于弊。随着我国社会经济的升级转型，人们更多关注的不再是“是否应该实施最低工资标准”，而是“最低工资标准该如何制定”，以及如何利用合理的最低工资标准实现实施最低工资标准的目标，使总体社会福利损失降至最低，甚至使其有利于社会总福利的增加。由此看来，最低工资标准无论是过低或是过高都会偏离最低工资标准制度创设的初衷，不利于雇主、劳动者以及社会经济的和谐发展，给社会福利造成一定的损失。 四、未来制定《工资法》时应注意的问题 目前，当务之急是要还原最低工资的社会保障功能地位。具言之，第一，要完善最低工资标准的核算方法。最低工资标准的制定是确立最低工资制度的关键，完善的最低工资标准应全面参考以下一些要素：最低工资标准应能满足城镇居民基本的生活保障，如劳动者及其家庭成员的基本生活费用支出和劳动力培训支出；还要能保障劳动者有足够的养老、医疗和社会保障支付能力，从而在因生病、年老而丧失劳动能力时依然能够获得生存的权利；需要考虑一些社会问题，如就业情况、地区差异、平均工资水平等。在未来的《工资法》中，需要进一步明确的界定最低工资标准的具体内容⑧、月最低工资标准及小时最低工资标准的合理设定，以及不同年龄和不同行业最低工资标准设定的可行性，等等尚需要进一步明确。⑨当然，由于经济发展及经济数据具有变动不居性，《工资法》只能就一些关键的、目前可以明确的项目进行一一列明，具体执行和实施有待各地因地、因时制宜再做细致规定。其次，《工资法》还需要进一步明确违反最低工资标准的法律责任，目前的《最低工资规定》的处罚畸轻，⑩造成一些企业罔顾法律规定而恣意违法现象屡见，在国外，违反最低工资制度甚至有承担刑事责任者。(11)“徒法不足以自行”，法律只会对那些信仰和尊重法律的个体和企业才会产生自发的监督作用，而对于一些不法行为者，则需要事先的风险预防、监督及事后的严厉制裁。(12) 五、新城镇化背景下的最低工资立法及实施：以农民工的公平劳动权为中心 (一)城市农民工的工资福利现状 相关调研发现，显示农民工权益保障度偏低，主要存在工资待遇低、劳动条件差和保障措施不足、劳动时间长、劳动强度大等问题。具体来说包括以下问题：可支配收入随着消费比例的提高仍旧与城镇居民存在较大差距；与雇主签订劳动合同的比例不到50%；购买社会保险(工伤保险、养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险)的农民工总体比例偏低，尚不到30%；周工作时间及日工作时间都较法定的要长，并且基本上得不到加班补贴，极少享受带薪休假等工资福利；绝大部分农民工没享受住房补贴和住房公积金，还有八成女职工无法享受带薪休产假制度；工作强度大并且普遍反映比较累；居住环境简单，在城市没有固定住所，主要是集体宿舍及与人合租并且平均面积偏低；在一些劳动密集型企业，相关工资福利状况可能还问题更多；当劳动权益受到侵害时，接近一多半的农民工缺乏寻求正当途径解决问题的意识。[3] 出现以上状况与我国目前的劳动法不完善及实施过程中出现的有法不依现象存在很大关联，当然还存在一些其他因素，诸如农村劳动力占总人口约40%的比例，尚处于绝对过剩的二元经济阶段；农民工学历偏低且大部分为初中文化，而雇主在招聘员工时偏好学历较高的劳动力；群体分散且集体法律维权意识弱，缺乏维护其集体权益的工会组织；等等。 (二)保护农民工最低工资权益的政策和法律应对 我国《劳动法》第48条规定：“国家实行最低工资保障制度。最低工资的具体标准由省、自治区、直辖市人民政府规定，报国务院备案。用人单位支付劳动者的工资不得低于当地最低工资标准。”该条为最低工资制度提供了基本的法律支撑。但是，鉴于新型城镇化的目标是不是一蹴而就的，所以在这个过程中尚需要制定一定的阶段性政策，在条件成熟时制定、完善《劳动法》相关具体条款或在制定专门的《劳动基准法》或《工资法》时进行再细化。具言之，今后应该加强：1.加强工资标准确定和调整的决策过程中的社会监督，使最低工资标准的制定更加科学化、民主化，将最低工资的决策依据(确定和调整最低工资标准的方法、指标和数据)进行公开，如果不透明，就会导致劳动力市场难以对最低工资标准产生合理的预期。在一些发达国家，最低工资标准由政府来确定，但是具体行业的最低工资标准则通常由当地社群及行业的劳方和资方展开工资集体谈判来确定。在这方面，我们可以借鉴其做法，鼓励劳资双方进行工资集体谈判机制，增加决策过程的透明度。与此同时，通过最低工资标准调整指数化来增加决策依据透明度。2.我国目前的最低工资标准采用简单统一的地区模式，对不同行业、工种的差异重视不够，同时对劳方的食宿条件等没有做例外规定，各地在实际执行时通常会因为行业、工种、食宿等问题而犯难，这种情形不仅造成了一些劳动者的工资水平偏离行业性质、偏离劳动者的劳动付出和工作业绩，而且客观上给雇主提供了各种侵权行为以可乘之机，损害劳动公平。针对这种情形，未来在制订相关规范时可以考虑将最低工资标准中的可选择性条款增加包括食宿、季节性生产等例外规定，这样规定就比较人性化一些。3.从目前各地公布的最低工资标准来看，除了各地的经济情况纳入考量及基本的测算方法一致外，但是不同地区纳入最低标准的各种项目也不一致，这种人为的地区差应该纳入法律的统一考量范围，而不至于各地规定不一致。(13)4.一直以来，各地的最低工资标准测算普遍过低并且地区差距较大，这种状况对劳动公平，甚至对企业及经济整体会造成不良。前些年最低工资标准上调率过低，加上配套措施欠完善等因素，最低工资标准上调率需要依据各地省情、市情增大。为此，可以先以生存线标准为基准，逐渐采用温饱线标准，待条件成熟时，再确定发展线标准。从长期来说，应逐步与国际接轨，实现最低工资占平均工资40%-60%的水平。[6]5.尽管前文已经强调过，要不断加强工资领域的法律实施，因此劳动执法就显得尤为重要，例如，现实中，一些劳方通过利用超额加班加点、包吃包住等名义变相压低工资，违反最低工资制度的现象屡见不鲜，对此种违法违规行为一定要加强劳动行政执法，除了要批评指正、采取行政手段外，还要通过媒体等途径造成声誉惩罚，使违法劳方成为众矢之的。 为了给劳动者充分的法律保护，对侵犯劳动者公平劳动权益的违法雇主，要赋予作为劳方的被侵权者以广泛的民事、行政及刑事诉讼权益，我们尚需完善劳动法规的协调，(14)细化工资工时等劳动法律法规，只有这样才可以为相关劳动争端的出现提供法律依据，因为只有真正法治化的劳资关系才会真正实现社会主义劳动关系的和谐。 ①参见国家统计局：《中国城市化率(1949年-2013年)统计数据》。该数据显示2013年的城市化率比2012年提高了1.16%。城镇居民的可支配收入与农村居民的可支配收入的比利时3.03∶1。而根据住建部2014年4月19日发布的2012年中国城市化率数据显示，2012年总人口13.56亿人，非农人口为4.8亿人，但是因进城务工和土地城市化有2.32亿人口长期居住在城市但是户籍未能转变，以上数据来自国家统计局官方网站并综合了人民网、中新网、央视网等政府网站公布的信息。 ②如果按照享受城市公共服务的城市户籍人口来计算，中国的实际城市化率则只有35%。那么，如何弥合从35%到53%之间的差距，是未来城市化面临的巨大挑战。 ③吴敬琏先生对旧城镇化的详细解读，可参见吴敬琏：《如何依靠＜决定＞来推进新型城镇化》，参见网易财经频道、和讯网及中国企业家网对该文的报道。 ④自由派经济学家哈耶克就非常反对最低工资制度。他反对政府对经济的干预，为工资应当由劳资双方自由协商确定。政府强制推行最低工资制度，无疑会背离自由市场原则，导致工资与劳动力市场脱节，最终使要求得到较高工资的劳动者无法获得预期的工作岗位。 ⑤David Neumark and William L.Wascher:Minimum Wages and Employment,Foundations and Trends in Microeconomics,Vol.3,No.1-2(2007):1-182.该专文基本上都是在否定最低工资政策对就业的积极影响，不过其主要研究范围仅限于美国等发达国家局部行业的状况。 ⑥持这种观点的学者认为最低工资的实施将使工资率被强制提高，从而人为扭曲了资本与劳动的价格比。此时就会出现资本品的相对价格下降，导致企业利用资本替代劳动，其结果将会使工人失业上升。 ⑦诺贝尔经济学奖获得者、印度经济学家阿玛蒂亚·森(Amatiya Sen)曾对发展中国家的工人收入与教育和家庭投资进行过专门的考察，发现工人工资收入增加及营养和健康状况的改善会非常快地明显提升人力资本及其工作能力。易言之，实施最低工资将会导致工资增加部分的边际人力资本效应增加。 ⑧目前的《最低工资规定》第12条规定：“在劳动者提供正常劳动的情况下，用人单位应支付给劳动者的工资在剔除下列各项以后，不得低于当地最低工资标准：第一，延长工作时间工资；第二，中班、夜班、高温、低温、井下、有毒有害等特殊工作环境、条件下的津贴；第三，法律、法规和国家规定的劳动者福利待遇等”。显然，对哪些项目应该计入最低工资标准的组成部分，规定不够明确和具体。如，劳动者个人缴纳的社会保险费和住房公积金，通常是从劳动者的工资中代扣代缴的。在《最低工资规定》中，没有规定这个部分是否应该计入工资。各个城市的规定各有不同。根据北京市和上海市的规定，劳动者个人应缴纳的各项社会保险费和住房公积金，不作为最低工资标准的组成部分，用人单位应按规定另行支付。与此相反，天津市规定，劳动者个人应缴纳的各项社会保险费和住房公积金，作为最低工资标准的组成部分。 ⑨最低工资涉及了社会公共利益、用人单位利益、劳动者利益之间的协调，其制定程序需要保证各方利益的平衡。就统一的最低工资调整而言，在调整频率上可借鉴多数的发达国家对于最低工资标准的调整期限设定每年调整一次。同时要求将最低工资标准调整周期与经济发展状况之间建立起联系。具体调整方案，应当由总工会和企业联合会事前准备，并根据国家统计局统计的物价指数、上一年的职工平均工资、经济增长水平等数据，对最低工资的调整方案进行协商并报上级部门审核，及时公布最低工资标准的最新调整方案。此外，为了更好地落实最低工资调整方案，不仅要统一各省市的最低工资调整时间，还要对最低工资制度的落实情况进行定期检查。应当严厉查处以各种名义压缩工资的变相违规行为，对于违反最低工资标准的企业，应该处罚其以数倍的最低工资标准补偿劳动者，以此维护劳动者的合法权益。同时，加强社会监督机制建设，通过社会的监督促使用人单位严格执行低工资制度。 ⑩对那些违反最低工资制度的，《最低工资规定》第13条规定：“由劳动保障行政部门责令其限期补发所欠劳动者工资，并可责令其按所欠工资的1至5倍支付劳动者赔偿金。”违反最低工资规定本是一种严重的违法行为，但对企业而言，其违法成本却很低，这导致一些企业以身试法，规避最低工资制度。再者，多年来，由于执法机构受人力所限，导致从事最低工资制度监管工作的人力相对薄弱。 (11)对于用人单位严重违反最低工资制度的行为，可以设定相应的刑事责任，以增强对用人单位违法的威慑力。如英国针对拒绝或者故意不支付最低工资的、没有保存最低工资记录、保存或出示虚假记录的，构成刑事犯罪，可以追究其刑事责任。参见谢增毅：《劳动法的比较与反思》，社会科学文献出版社2011年版，第113-115页。 (12)为达此目的，尚需要改变劳动监察部门长期以来在最低工资执法上的“不告不理”现状，改变原先的被动执法为主动执法，重点单位重点监控；充分利用现代科技的手段，建立用人单位与监管部门的信息共享系统，实现对用人单位在最低工资给付上的有效监督，防止不给付或不足额给付行为的发生。再次，加强工会组织在维护劳动者最低工资给付中的监督责任，力促监督得以落实。 (13)例如，目前我国社会保险的缴纳有些是由用人单位来承担的，比如说工伤保险、生育保险；有些则是由雇主与和劳动者共同缴纳，如基本养老保险、基本医疗保险、失业保险。此外，目前对基本养老保险以及城镇基本医疗保险，政府根据各自的财政状况进行补贴。无论是雇主缴纳的社会保险费，还是政府给予的补贴，均会对对劳动者当前或将来获得的收入一定会有影响。有鉴于此，在确定最低工资标准时，仅考虑到劳动者个人缴纳的部分社保费是不够的，还应该同时考虑到雇主缴纳的社保费以及政府发放的补贴，只有这样才会比较全面地了解劳动者的实际收入状况，据此制定出来的最低工资标准也就会渐趋科学合理。 (14)例如，就最低工资标准而言，《劳动法》的相关规定重点考量的是劳动生产率因素，而在《最低工资规定》中却没有将其纳入其中。由此可见《劳动法》与《最低工资规定》两部规范性法律文件对最低工资标准的确定考量的因素是不一致的，应当尽快合并统一两者的表述，对这两部规范性文件所规定的因素进行整合。具言之、《最低工资规定》中包含的劳动者个人缴纳社会保险费、住房公积金这两个因素在《劳动法》中就没有进行规定。
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