深化高等教育改革：目标与路径(笔会)——1.高等教育治理体系与治理能力的现代化——2.大学与政府的关系再审思——3.重构我国政府与大学关系的关键——从行政性权力关系到契约性权力关系——4.高校自主权：落实或扩大？——基于国家教育政策文本的简要分析——5.穷人的自由：从资源依赖理论视角看高等学校办学自主权，本文主要内容关键词为：自主权论文,关系论文,权力论文,政府论文,笔会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.21 文献标识码：A 文章编号：2095-7068(2014)03-0001-18 原刊特约主持人：张应强(中国高等教育学会高等教育学专业委员会理事长，华中科技大学教育科学研究院院长、教授、博士生导师) 主持人语：1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，我国高等教育体制改革迈上了征程。近三十年来，高等教育改革取得了多方面进展，但也存在着一些积重难返的难题。进入21世纪第二个十年，高等教育改革进入新阶段。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确指出：“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系”；同时提出要“完善中国特色现代大学制度”，“完善大学治理结构”；并且点明了“克服行政化倾向”，“取消行政化管理模式”这一关键问题。2013年秋举行的十八届三中全会，中共中央又作出了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了高等教育全面深化改革的新要求：“创新高校人才培养机制，促进高校办出特色争创一流”，而且要“深入推进管办评分离，扩大省级政府统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。 如何破解高等教育改革发展中的深层次矛盾，解决高等教育发展的关键性、迫切性问题，实现建设高等教育强国的战略目标，也是高等教育理论界关注的焦点。今年7月中旬，中国高等教育学会高等教育学专业委员会在兰州大学召开学术年会，来自全国三十多所高校的四十多位著名学者，采取学术沙龙方式，围绕“高等教育全面深化改革”问题进行了广泛而热烈的讨论，议题涉及高等教育治理体系、政府与大学的关系、高校办学自主权、学术评价、项目体制、高等教育研究服务改革实践等重要方面。应《苏州大学学报(教育科学版)》之约，现推荐部分学者的发言予以刊登，以期引起学界更深入的思考和探讨。 高等教育治理体系与治理能力的现代化 阎光才 新一轮的高等教育管理体制改革的总体目标是推进治理体系与治理能力的现代化，在此，非常有必要澄清的是究竟什么是治理体系和治理能力的现代化。如众所周知，在当下国际语境中，所谓治理其实主要强调的是多元利益相关者的参与，即共治，它并不绝对排斥传统的行政管理手段，但相对而言，更为强调引入市场机制以及民间自发的非功利性的志愿主义参与机制。通俗而言，即强调由政府主导转向政府、高校以及社会众多利益群体的多方参与。至于现代化，虽然该语词不过是一个舶来品，但恐怕我们唯有将其纳入中国当下语境中才能更好地理解其内涵。如果拘泥于国际上通用的概念，我们反而会如堕迷津。因为就本质而言，在西方，所谓治理本身就是一个多少带有与现代性告别色彩的“后现代”概念。故而，推进中国高等教育治理体系与治理能力的现代化，在我看来，其基本要义就是：以当前经济与社会全球化背景和框架为参照，根据我国当前发展阶段的现实情况，全面构建一个相对完善的制度体系，以持续地有效地改进和提升高等教育公平与质量，实现人力资源强国与和谐社会的最终目标。如何构建这一制度体系并使之卓有成效，则不仅是一个理论性的更是一个实践性的命题。 要达到共治的目的，首先需要我们加以思考的问题是：反思30多年中国高等教育发展历程，我们当下制度体系中所存在的根本问题是什么？选择一种什么路径方能取得突破？毫无疑问，在政府、高校与社会三维中，过于强大的政府管制恐怕依旧是当下我国高等教育发展与改革中最为艰难但又亟待破解的难点议题。说到底，就当前情形而言，如果不适当地弱化政府权力，共治就永远是一种不切实际的奢望，改革的预期目标就难以实现。现在我们常提改革要加强顶层设计，其实顶层设计的要旨并不是强化顶层权力和政府主导地位，而是期求通过宏观性和全局性的制度体系设计以及治理能力的提升，来为各方面的广泛参与、基层活力的进一步释放提供坚实的保障。 就宏观层面的高等教育治理体系而言，目前亟待着手改革的关键点有如下方面：第一，开具详细的高校自主权力清单，从立法层面进一步明确高校各项自主权，并且对政府相关职能部门的相关权限予以更为清晰的界定；第二，加强人大对资源分配与使用的立法权和监督权，对目前政府管理高校的众多职能部门进行全面系统的归拢，解决政出多门、出自不同部门的资源配置方式和手段过于随意和五花八门的混乱现象；第三，对法规中已经明晰的自主权，要落到实处而不是仅仅停留在纸面上，使之成为实质性而不是象征性的权力；第四，彻底改变政府管理高校的方式，实现由管制型政府向服务型政府的角色转变。政府这一角色转变需要通过如下制度安排方能得以实现：一是根据国家与地方经济社会与人口结构变化，制定具有可操作性的高等教育发展规划，并由国家和地方人大以立法形式落实与之相对应的资源分配方案；二是建立相关的标准，如高校设立、专业设置和学位资质要求等，在保持标准的相对稳定性同时，根据发展形势的变化对标准适时进行调整；三是建立完善的信息系统和信息公开制度，为公众和高校提供信息服务。 当然，权力下放的目的并非是给高校的办学行为以无限的自由处置权，而是在激活其面向社会与市场自主办学活力的同时，苛之以与权力相符的责任。因此，所谓治理体系究其实质而言，又是一系列与权力相称的责任体系，唯有强化问责机制，高校才能够形成一种自我约束机制。如果说顶层设计的目的是实现对政府权力的限制与约束，以保障高校根据其自身现实条件面向社会自主办学的权利，那么高校作为自主权力的主体则必须通过完善的内部制度体系建构来承担相关义务与责任；否则，我们就永远走不出“一放就乱、一收就死”的恶性循环。因此，所谓治理体系和治理能力的现代化，所指向的绝不仅仅是宏观层面的制度安排以及政府部门，它更需要高校确立一系列相对成熟的内部治理体系，即所谓的现代大学制度。 目前，我国高校的章程建设正被提上议事日程。严格而言，一部有效的章程通常具有如下特征：第一，它清晰地界定了政府与高校之间的关系，为政府介入高校设置了界线；第二，明确了高校内部不同利益群体间的关系，尤其是为学术权力与行政权力各自权限划清了边界；第三，明晰了内部各个组织及其成员的责任和义务，在为其合法权利提供保障的同时，又辅之以相关的问责机制；第四，确立一系列规范的议事程序，建立一套规范的可操作性标准，如干部任免、教师聘任、职务晋升和学生入学等；第五，建立一个有效的公共关系管理制度，为社会参与办学创造条件；第六，形成一个完善透明的信息公开制度，如经费分配与使用、招生信息、办学质量与水平指标等，以方便于社会评价、政府与公众的全面监督。 总之，实现我国高等教育治理体系现代化的关键在于上述两个层面或者我们所谓内外治理体系的完善建构与健康运行。而治理能力的现代化，则取决于在该体系与框架中，究竟是人在操弄制度，还是制度在约束或激励人的行为。再好再完善的制度，如果不能形塑为权力与权利主体的思维与行为习性，便是形同虚设，有权滥用或有权不用的积习就难以彻底根除。因此，在我看来，如果说治理体系的现代化所体现的是改革的“全面”性，那么治理能力的现代化则更为突出的是“深化”二字所带有的特殊内涵。要保证新一轮高等教育改革的成功，“全面”的体系与“深化”的能力，两者可谓一体两面，任何一方都不可偏废。 收稿日期：2014－08－05 大学与政府的关系再审思 黄福涛 早在20世纪80年代，我国高教改革已涉及调整政府与大学之间关系。特别是90年代初期开始，伴随计划经济体制向市场经济体制过渡，政府与大学之间关系发生了很大变化。近年来，我国高等教育界关于高等学校“去行政化”的呼声较高，如何进一步调整和完善大学与政府之间的关系，再次成为高等教育研究和改革的重要课题之一。实际上，欧洲和亚洲许多国家也曾经面临同样的问题。从历史上来看，1789年法国资产阶级革命之后，资产阶级新政权建立了欧洲大陆第一批近代高等教育机构。19世纪初期的德国柏林大学、日本的东京帝国大学、“十月革命”之后苏维埃政权建立的高等教育机构等，都是政府建立大学或高等教育机构的典型代表。在英国和欧洲大陆，各国之间虽然存在明显差异，但在20世纪80年代之前，大学几乎完全受政府保护，大学办学经费尽管基本上都来自政府公共预算，但大学内部的管理却主要由大学内部学术人员负责。此后，由于新公共管理主义学说的影响，特别是市场化的推动，政府在保护大学的同时，还要求大学面向社会办学，特别是满足市场变化的需求。政府依然对大学提供财政支持，但不再是无条件的，而是根据与大学之间的某种“约定”或契约，主要通过外部评估或来自第三方的评估结果对大学进行拨款。例如，英国大学与政府之间关系的变化便是典型案例。不过，与英国不同的是，目前，在欧洲大陆许多国家，政府仍然在极大程度上从财政上支持大学办学，没有完全要求大学直接进入社会，特别是没有将市场原理引入大学之中，但是政府与大学之间的关系也发生了种种变化，如政府通过来自外部的评估结果对大学进行拨款，政府要求大学能够更加面向社会办学，大学办学能够直接反映各种利益集团的需求，特别是政府要求大学的办学更加透明和提高绩效等。从这个意义上而言，在欧洲大陆大部分国家，中央或联邦政府似乎介于大学和社会以及市场之间，一方面要求大学走出象牙塔，积极服务于社会；另一方面，又通过财政手段等，保证大学基本办学条件，避免大学过分受市场影响，从而丧失大学的公益性(public good)。此外，伴随着社会，特别是市场对大学影响的加强，就大学内部来看，大部分国家的大学多采取自上而下的治理方式：加强校长或专业管理人员在校级层面的权力，由行政管理人员主要负责全校的规划、人事和财务等；学术人员主要在院系层面的教学和研究等方面发挥主导作用。 中国的大学与欧洲大陆以及亚洲许多国家相比，存在不少相似之处。例如，首先，中国最早的大学也是由政府有目的和有计划创办的。至今，中央和地方政府的公办大学仍然构成高等教育的主体。其次，中国办学质量最好的大学是中央政府直接设置和管理的大学。再者，许多国家重点大学也是具有最高研究水平的大学。不过，中国的情况却更为复杂。其主要表现在以下几方面。首先，伴随着改革开放的进行和高等教育管理体制改革的深入，地方政府也参与对大学的建设和管理。因此，在探讨国内政府与大学关系时，包括部属院校在内，既要考虑大学与中央政府之间的关系，又要涉及如何调整大学与地方政府的关系。此外，某些由教育部和其他部委共管的大学甚至还要考虑如何处理与教育部和其他中央部委之间的关系。其次，从大学内部来看，大学管理机构不仅有以校长为中心的行政系统，还有以党委书记为核心的党委系统。某些学者认为两者都可以视为相对于教学人员的行政管理系统，都看作是相对于学术权力的行政权力。笔者认为，恰恰是把这两者不加区别，视为一体，在很大程度上造成了大学管理的混乱。第三，由于政府对高教投入经费有限，我国高教办学受市场化影响程度远远高于欧洲大陆许多国家。第四，在高等教育大众化，特别是院校合并等过程中，我国形成了许多所谓巨型或规模极大的大学，加剧了大学内部管理的难度和复杂性。最后，高校后勤社会化改革未能完全改变大学办社会的局面。例如，大学仍然为本科生、研究生甚至部分年轻教师提供校内宿舍，很多院校的教职工仍然居住在校内，等等。 因此，个人认为，欧美现有改革模式固然有参考价值，但很难完全适用于国内探讨如何调整大学与政府之间的关系。在讨论如何调整和完善大学与政府之间关系之际，首先需要根据国情和自身院校的特点，如办学形态、办学规模以及办学方向等，考虑如何处理和调整大学与中央政府、中央其他部委，特别是地方政府之间的关系。其次，在大学内部，一方面，需要理清党政间关系以及各自与学术之间的关系；另一方面，协调和完善校级和校内二级院或系之间的关系。具体而言，讨论的基本出发点应该是，无论是中央政府还是地方政府在保护大学免受市场化负面影响过程中，理应发挥更加积极的作用，而不是由院校直接走向社会，与市场经济直接挂钩。再次，大学学术人员应该在更大程度上参与所在大学的决策过程。大学行政人员与学术人员应该有更好的交流与沟通。最后，在考虑不同类型和不同层次院校特点的前提下，建立各级政府、学术人员、学生、行政人员以及其他利益相关者共同参与的大学治理结构。 收稿日期：2014－08－05 重构我国政府与大学关系的关键 ——从行政性权力关系到契约性权力关系 赵婷婷 政府与大学的关系是高等教育改革的核心问题。近年来，在我国历次重大的高等教育改革中，理顺政府与大学关系都是改革的重点。政府与大学关系的改革主要集中在两个方面的内容：从政府的角度讲，主要集中体现为政府职能转变；从大学的角度讲，主要集中体现为扩大高校自主权。虽然这些改革取得了一定的成效，但也应该看到，我国政府与大学的关系还存在着矛盾和问题，随着我国高等教育改革的全面深化，这些矛盾和问题越来越凸显出来，成为阻碍高等教育进一步改革的瓶颈所在。这就要求我们要用新的视角重新审视我国政府与大学的关系。 从理论的角度讲，我认为，政府与大学关系的核心问题主要有两点：一是两者关系的性质是什么，二是两者的权力边界如何划分。为什么说这两个问题是研究政府与大学关系的核心呢？因为权力关系的性质决定了政府与大学两者的地位，而权力边界划定了两者的权力范围。只有在权力地位和权力范围都清晰的基础上，政府职能的转变和大学自主权的下放才会有明确的方向。 我们知道，西方大学起源于行会组织，其产生之时就奉行大学自治的原则。一般认为，西方大学之所以有比较强的学术自由传统，是因为早期是一个自治组织。从组织文化的视角看西方大学自治，我们可以说，今天西方那些一流大学之所以能够有比较强的办学自主权，是因为其办学文化传统的传承。如果从权力关系的视角看，大学作为一种行会组织，它在产生之时是个不依附于城邦国家，甚至不依附于教会的组织，这为大学奠定了其独立的地位，赢得了自治的空间。在以后漫长的大学发展历史中，大学利用各种“武器”与世俗权力，与教会权力，甚至与政府进行抗争，目的都是为了维护其早期的独立地位。比如我们所熟知的剑桥大学的成立、达特茅斯学院案等，都是大学争取独立地位的体现。经过几个世纪的不断努力，西方的大学，尤其是西方的传统大学的独立地位不仅在社会公众和文化传统中得到认可，更在法律上得到了明确的肯定。我认为，在欧美等国的大学发展史中，大学独立地位的形成是至关重要的，这意味着大学与政府的关系是契约性的权力关系，双方的地位是平等的，而双方权力的划分可以通过法律、协商等方式来解决。 但是中国的情况却截然不同，大学在中国不是一种行会性质的自发组织，它是政府用以抵抗外来侵略、培养自身所需要人才的机构，因此大学从产生之日起就与国家、政府有着天然的联系：政府是大学的出资者和管理者，大学要为政府服务。因此，从大学的产生来看，中国的政府与大学的权力关系是行政性的，政府占据两者权力关系的主导，大学的权力更多地由政府赋予。 这两种政府与大学的权力关系导致了完全不同的两种情况。在契约性的权力关系中，政府与大学两者的关系是平等的，无论是政府拥有的权力还是大学拥有的权力，都是法律赋予的；在法律没有涵盖的领域，双方通过协商方式来进行权力分配，或者政府通过市场经济的手段让大学自愿选择。尽管当今西方社会政府对大学的影响越来越深，但双方的权力关系从根本上讲还是契约性的，政府的政策是在尊重大学独立地位的基础上制定的，政府较少对大学进行直接的行政性干预，政府与大学的权力边界是相对清晰的，基本不会受到政府变动、政策变化的过多影响。但在行政性权力关系中，政府与大学的关系就会有很大的不同。在这一关系中，政府与大学是不平等的，大学更多地要依附于政府的资源和权力，大学与政府的权力分配主要是由政府主导的，基本上是通过行政方式划分的，大学有多少自主权、在哪一方面拥有自主权主要是由政府赋予的。其实这可以很好地解释为什么这么多年来我国持续在理顺政府与大学的关系，但两者关系始终无法得到很好的平衡：如果政府不能赋予大学独立地位，那么政府与大学的关系就始终是行政性权力关系，政府给大学什么权力，大学才能拥有什么权力，政府与大学的权力边界就始终无法明晰起来。大学所应拥有的权力就要始终受到政府政策、职能等许多因素的影响，而得不到法律的尊重和保护。政府与大学权力边界是随意的，是变动的，它势必会随着政府的更替、政策的变化而变化。 日本大学的产生背景与中国有着相似之处，但日本政府较早地意识到了这一问题，从20世纪90年代末开始进行了国立大学独立法人化的改革，赋予了国立大学独立法人的地位，其目的也是从根本上理顺政府与大学的关系。尽管这些根本性的改革需要持续多年才能看到成果，但对日本来说，这一改革使得其国立大学迈出了与西方一流大学同台竞争的关键一步。对中国的大学来说，这种根本性的改革已势在必行，政府需要下定决心，做好顶层设计，从根本上解决制约政府与大学关系的核心问题，以全面深化我国高等教育改革。 收稿日期：2014－08－05 高校自主权：落实或扩大？ ——基于国家教育政策文本的简要分析 卢晓中 一、高校自主权的落实与扩大 高校自主权无论是在高教理论还是在高教实践上都是一个十分重要的问题，它是与高校自治涵义接近的概念，简指高校自主治理学校、自主处理学校内部事务，最小限度接受外界的干预和支配。具体而言，高校自主权具有两种意蕴： (1)基于学术自由和大学传统的高校自治，更注重大学精神的坚守和大学品质的追求，源自传统大学的文化传统。自主权有利于大学精神的坚守，或者说其本身就是大学精神的意蕴所在。 (2)基于市场规则和效率优先的高校自主，更注重量化的产出和成本的核算。这一意蕴显然受新公共管理理论的影响。也就是说，获得自主权有利于增强高校面向社会自我发展的活力，提高高校的办学效率；有助于高校办出特色、形成优势。 事实上，以上高校自主权的两种意蕴在认识上是可以一致的，因为无论是大学精神的坚守，还是量化的产出，都表征了高校的进步与发展。但在现实中，两者的冲突又时常发生，其中近年来一个不争的事实是，当高校量化产出大幅度提升时，大学精神却出现普遍衰微。究其原因，即传统意义上的高校自治与现代意义上的高校自主权在价值诉求上既有密切关联，但又不是一回事。应当说高校自主权的现代价值诉求更加多元，而价值诉求的多元与不同所带来的冲突又往往难以避免。 对于高校自主权的落实与扩大关系的认识，主要涉及以下需要理清的问题：高校自主权是回归或还原，还是扩大？联合国教科文组织曾有一个重要观点，就是学术自由与院校自治是高等教育永恒不变的两条原则，这便意味着高校自主权有其原生性和本体性，也就是说高校自主权原本就是固有的，或者说高校有“权力存量”。从这一意义上，现在一些所谓的扩大高校自主权，其中相当一部分是对其原生性和本体性的回归或还原。同时，高校自主权又是一个历史范畴，即同样是基于自主权的原生性和本体性，高校在不同时期有其不同的“权力存量”。因此，高校自主权的扩大涉及“权力增量”。不论是“权力存量”也好，“权力增量”也罢，廓清每个时期高校的权力边界是重要的。 与以上认识相联系，高校自主权的落实也同样具有双重意涵：一是高校自主权回归或还原，这一施行主体无疑为政府，政府常常将此情形也称为扩大，扩大即落实；二是高校自主权的施行，其施行主体则主要包括政府和高校，此情形主要涉及使高校拥有的权力得到适当、合理运用。不论何种情形，高校自主权的落实得如何，既取决于政府，也取决于高校。 综上所述，对于当前中国高教体制改革的关键究竟是扩大高校自主权，还是落实高校自主权这一高等教育改革发展的重大理论与实践问题，笔者认为，从中国的实际出发，高校自主权的落实可能要比扩大更关键、更重要。 二、高校自主权的限度与约束 高校自主权的限度与约束，首先是源于政府主管部门的疑问：一是究竟高校需要什么权，二是担心权力下放后“一放就乱”。其次是来自于高校的现实：一是有些高校有权不能适当使用，甚至权力被滥用、被徇私；二是有些高校有权不敢用。不论是政府的疑问还是高校的现实，无疑都可能会影响高校自主权的落实，继而也将影响到高校自主权的扩大。 1.高校究竟需要扩大什么权，又如何把握扩大“度”，这是当前扩大高校自主权的语境下亟须回答的问题。为此，我们可对20世纪80年代至今三个重要的政策文本的有关内容作一简要分析。 (1)1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称1985年决定)提出：在计划外接受委培生和自费生；调整专业的服务方向；制订教学计划和大纲、编写和选用教材；建立教学、科研、生产联合体；提名任免副校长和任免其他各级干部；有权安排国家拨发和自筹经费；等等。对不同的高等学校，国家还可以根据情况，赋予其他的权力。这是在经历了“文革”后，尤其是长期计划经济体制下我国高等教育体制改革上的一次重大的思想解放，旨在使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。 (2)1993年《中国教育改革和发展纲要》(以下简称1993年纲要)提出：逐步建立政府宏观管理、高校面向社会自主办学的体制。在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高校真正成为而向社会自主办学的法人实体；要在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作与交流等方面进一步扩大高校办学自主权。该纲要强调了依法办学，确立高校的法人实体地位，使权责得以统一。 (3)2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称2010年纲要)提出：高校自主开展教学、科研、技术开发和社会服务，自主设置和调整学科专业，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费。扩大高校在办学模式、育人方式、资源配置、人事管理、合作办学、社区服务等方面的自主权。该纲要强调有中国特色的现代大学制度建设，特别是试图通过大学章程制定来明确高校与政府、与社会的关系，确定其权力边界和内容。 从1985年决定、1993年纲要和2010年纲要三个国家教育政策文本可以看出，它们对高校自主权尽管都给予了高度的重视和专门的强调，但又更多的是原则规定和方向引导，并没有明确具体下放什么权力，更没有详细的权力清单。应当说，近30年高校扩权“路漫漫”仍在“上下求索”。 笔者以为，当前需从两个方面来扩大高校自主权。一是立法。尽管早在1998年我国就颁布了《高等教育法》，该法也规定了高校自主权，但同样存在过于宏观和原则、操作性不足的问题。因此，亟须加快“大学法”(或“高校法”)的立法进程，从而不仅使高校自主权的扩大具有法律依据和法律效力，同时可以通过更富有针对性的法律条款，使高校自主权的扩大得以真正落实。二是扩大省级政府扩大高校自主权的自主权。正如2010年纲要所强调的“加强省级政府的教育统筹，完善以省级政府为主管理高等教育的体制”，这对于绝大多数省(市)属高校来说尤其重要。如2013年广东省政府提出高教体制改革“36条”，明确下放12个领域36个方面的权力给高校，包括招生自主权(分类考试、综合评价、择优录取，招生批次的动态管理)、学科专业自主权(自主设置本专科专业，自主动态调整学位点)、用人自主权(职称制度改革、岗位设置管理自主权)等。近日广东省政府又提出按照“一校一策”的方式扩大和落实高校自主权，探索高校管理负面清单模式，扩大高校自主改革空间，增强高校自主发展活力。 2.约束机制如何建立？这里包括两个方面： (1)外在规约。来自政府与社会的规约，包括评估与法规及舆论监督。实际上自20世纪80年代高校自主权扩大这一问题被提出，对高校自主权的外在约束就提上议事日程。例如：1985年决定提出国家及其教育管理部门要加强对高等教育宏观指导和管理，教育管理部门还要定期对高校办学水平进行评估，办好的给予荣誉和物质支持，没办好的整顿以至停办；1993年纲要则提出政府“运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理”；而2010年纲要特别强调“推进专业评价，鼓励专门机构和社会中介机构对高校学科、专业、课程等水平和质量进行评估。建立科学、规范的评估制度。探索与国际高水平教育评价机构合作，形成中国特色学校评价模式。建立高校质量年度报告发布制度”。 (2)自我约束。如1993年纲要重视高校自我约束机制的建立，强调高校要用好权、善用权，“学校要善于行使自己的权力，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制”。2010年纲要则提出进一步完善高校内部治理结构，包括完善党委领导下的校长负责制，制定大学章程，切实落实校务公开、民主管理等制度，来建立健全自我约束的运行机制。 收稿日期：2014－08－05 穷人的自由：从资源依赖理论视角看高等学校办学自主权 马凤岐 我国高等教育经过30多年的改革和发展，取得世人瞩目的成就，也存在不少问题。这些问题主要集中在高等教育的质量和创新性、受教育权平等、高等教育层次类型结构和职业教育发展、高等教育管理体制和机制等方面。在这些方面中，高等教育质量不高和创新能力不强问题尤为突出，而高等教育管理体制和机制问题最为基础，高等教育管理体制和机制改革依然应作为高等教育改革的重要甚至首要方面。改革的根本目标是，扩大高校办学自主权，促进高校之间良性竞争，激发高校活力和创新性。良性竞争是激发高等学校活力和创新性的重要途径，而高等学校办学自主权是良性竞争的必要条件。放权依然应成为新一轮高等教育管理体制和机制改革的核心内容之一。 在我国过去30多年高等教育改革中，扩大高等学校办学自主权一直是一个重要主题，高等学校获得了更多的自主管理权利，1998年《高等教育法》第三十二条至第三十八条具体规定了高等学校享有的自主权，涉及招生(包括制定招生方案、调整系科招生比例)、教学(包括设置学科和专业、制订教学计划、编选教材和组织实施教学活动)、科研(包括开展科学研究、技术开发和社会服务)、国际交流合作、人事(包括内部机构设置和人员配置、教师评聘、调整员工津贴及工资分配)、资源使用等学校办学活动的几乎所有主要方面。如此看来，高等学校的法定自主权不能说不广泛，然而，高等学校管理者还是感觉被束手脚，经常抱怨没有自主权。事实也是如此，当前我国高等学校依然唯政府马首是瞻，造成高校同质化问题严重，高等教育创新动力不足，创新能力不强，教育质量有待提高。甚至连政府官员都会困惑：既然高等学校已经享有广泛的法定权利，政府对高校的具体管理措施已相当克制，为什么高校管理者还抱怨没有自主权呢？为什么他们还惯于等待政府指令，而不创新性地开展教育改革，探索学校办学特色，提高教育质量呢？ 资源依赖理论可以比较好地解释这种现象。资源依赖理论是组织理论的一个重要流派，萌芽于20世纪40年代，20世纪70年代以后被广泛应用于组织关系和组织活动研究，其主要著作是杰弗里·菲佛(Jeffrey Pfeffer)和杰勒尔德·R.萨兰基克(Gerald Salancik)1978年出版的《组织的外部控制：组织资源依赖的视角》(The External Control of Organizations:A Resource Dependence Perspective,Stanford University Press,1978/2003)。资源依赖理论认为：生存是组织最重要的事情；组织为了生存和发展，需要从外部获得资源；为此，组织必须对外部环境(其他组织是环境的一部分)作出适当反应，包括回应外部组织的要求；组织的策略和管理无不与为获得资源而对外部环境作出的反应有关。按照这种理论，所有组织都应同时被视为政治行动者，而不仅是完成任务的工作组织。 资源依赖理论非常适用于分析我国高等学校的组织关系和组织活动。高等学校生存和发展需要多种资源，主要包括人力资源(学生、教师等)、物质资源(资金、设施、设备等)和社会资源(学校的社会声誉、政府的有关政策等)。这些资源的获得。对高等学校而言，是生死攸关的。然而，在我国，高等教育资源主要掌握在政府官员手中，且他们对资源分配有很大的自由裁量权。高等学校可以制定招生方案，而各校的招生名额由政府核定，招生政策和招生过程由政府控制；高等学校有评聘教师和制定分配政策的权利，而学校人员编制规模和人事、工资政策由政府控制；高等学校能够自主管理和使用办学资源，而政府通过调整生均拨款、设立各种专项并控制专项分配，在很大程度上决定学校资金、设备等办学资源的获得；高等学校有自主开展教学、科研和国际交流活动的权利，而政府有对学校的办学活动进行评估的权力，评估结果又影响学校办学资源的获得；政府官员还可以通过“985”“211”等工程，通过确定各高校的招生批次(比如，在安排一些高校在重点线以上招生的时候，确定另一些高校为“二本”招生学校)，决定各高校办学层次，从而决定学校的社会声誉，而社会声誉本身对高校来说就是一种重要资源，更何况学校层次和声誉与学校其他资源的获取直接挂钩。除此之外，政府官员还有一个最有效的杀手锏，即对高等学校管理者的任命权，独此一项，政府官员对高等学校的控制力即可超过以上所有权力。 资源依赖理论并不认为组织只能适应环境，相反，它认为，组织应该对其环境进行积极管理，甚至认为“组织生存建立在控制它与其他组织关系的能力基础之上”(Pfeffer & Salancik,2003:xiii)。组织对环境的管理，可以通过寻找替代者，降低对特定环境(组织)的依赖程度(比如通过建立多元化的资源供应系统，降低由于过分依赖特定组织而受其控制的风险)；或者采用更积极的方法，影响和控制其所依赖的组织(比如通过合并和兼并，控制为其供应资源的组织)。 高等学校有机会采取以上两种管理组织环境的方法吗？似乎机会不是很多。一些高校通过增加自身经营性收入，在一定程度上实现了办学资金来源的多元化，降低了对政府财政性经费的依赖程度，但所有公立高校对政府财政性的经常性拨款和专项拨款的依赖程度都很深。很多高校在招生、教师招聘、学校声誉方面花了很大力气，取得了不错的效果，但政府官员的意志在这些方面的影响力仍然是决定性的，学校若能获得官员的支持，就会事半功倍；在政府官员掌握大量办学资源的情况下，高校在政府之外寻找替代者的空间很小，成本很高，且事倍功半。至于影响和控制政府的权力和决策，更是让高校管理者望而却步。 在这种情况下，为高等学校剩下的选择，似乎唯有顺从，即唯政府官员马首是瞻。“组织为了从外部的联盟实现它的目标，就要溜须拍马，满足实力较强的机构的要求。”(Pfeffer & Salancik,2003:189)然而，对外部组织的顺从意味着自身决定权的减损，同时也表现了自治权的有限性。顺从会带来外部组织更多的顺从要求，而使组织本身的决定权受到越来越多的限制，组织的自治权也将逐渐丧失。 政府赋予高等学校办学自主权，却没有同时赋予其与自主权相称的资源控制权，资源控制权掌握在官员们手中，并依他们的意志分配，学校的法定自主权成了空头支票。就像穷人即使摆脱了枷锁，却没有谋生的条件，也不可能享受真正的自由。 中国科技大学前校长朱清时院士曾讲过一个比喻，他说中国高等教育像一列飞驰的火车，大家都坐在火车上，不少人觉得火车前进的方向不太对，但没有人敢跳下来，跳下来会粉身碎骨。政府官员像是高明的指挥家，高校随他们的指挥棒以同一节奏起舞。但在此过程中，丧失的是高校的创造力和特色，是高等教育的活力。 2014年7月14日，李克强总理主持召开经济形势座谈会，听取部分企业负责人的看法和建议。中国通用董事长在会上说：“我们市场主体不能乱说话，这么多部长在这。”李克强听后说：“我坦率地讲，说句实在话，我汗颜！”他又说：“千万不要以为我们这些人有多强的智慧，多大的力量，更不要说一两个部门，一两个人了。如果把千千万万的中国人的智慧和创造力调动起来，发挥出来，他创造的竞争力，创造的价值，是世界上任何一个国家不能比的。”中国高等教育的发展，亦需要发挥高等学校的创造力，高校管理者的创造力，高校教师和学生的创造力。这需要良性的竞争，需要高等学校真正的自主权。 新一轮改革的大幕已经开启，高等教育深化改革势在必行。高等教育本轮改革的重点之一，应是对高等学校的第二轮放权，重点是减少政府分配教育资源的权力，以兑现法律为高等学校自主权开出的支票。具体措施可涉及：改善高校管理者的任命方式，探索公开招聘校长和考核校长业绩的方法；取消政府官员对高等学校的人为和随意分级；改善对高校的评估，探索开展第三方评估和合理使用评估结果的方法；进一步扩大高校招生自主权，处理好政府和社会监督与维护高校招生自主权的关系；适当减少政府主导的“项目”“工程”，改善政府财政支持的竞争性项目的评审、立项机制，实现公平和良性竞争，以良性竞争激发高校的活力和创造力等。在现有“项目”“工程”的立项中，并非没有竞争机制，但在具体操作环节还有不少问题，未能完全发挥竞争机制的作用，需要在细节方面再下工夫，细节经常决定成败。 收稿日期：2014－08－05标签：大学论文; 国家治理体系和治理能力现代化论文; 大学专业论文; 治理理论论文; 社会改革论文;