德国东部地区经济转轨的模式、政策和效果，本文主要内容关键词为：德国论文,东部地区论文,效果论文,模式论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1990年德国统一后，对东部地区进行了跳跃式的快速经济改造，力图使原民主德国的集中计划经济体制向联邦德国的社会市场经济体制转化，已经取得了明显进展。
一、经济转轨的体制模式
原民主德国的经济体制是以苏联为样板建立起来的。1945年二战结束后，苏联占领当局就开始了全面的公有化改造。1945年6月21 日宣布没收全部银行和金融资产，10月31日没收大约一万家工业企业。这些资产和企业成了全民所有制国有经济发展的基础。1945年9 月开始进行土地改革，没收了面积超过100公顷的地主及纳粹分子的地产，共计330万公顷，其中农地230万公顷，占当时全部农用地的35%。 这些土地的大约2/3分配给了近60万户农民和移民，其余1/3作为全民财产交给全民所有制企业和国家单位使用。1949年民主德国建立后，通过全面的合作化、集体化和国有化改造，确立了以公有制为基础的、高度集中的计划经济体制。
原民主德国的经济发展成就在苏联东欧国家中堪称楷模，其工业劳动生产率和农业单产水平是最高的，居民收入和生活水平也高于其它社会主义国家。但是，与联邦德国的经济水平还有很大差距。过去，一般估计工人劳动生产率要落后50%左右，1990年德国经济研究所用联邦德国的方法和标准对东西部的社会生产总产值分别进行估算，结果认为东部社会总产值为2720亿德国马克，相当于西部22400亿马克的12.14%。每个社会劳动者创造的社会总产值东部为31720马克，相当于西部86420马克的36.70%。所以，从西部的观点来看， 原民主德国的经济体制是失败的。
德国统一是以苏联和东欧社会主义阵营解体为背景的，计划经济体制失去了上层建筑的政治保护。所以，联邦德国负有盛誉的社会市场经济体制就自然成了改造东部经济的模式。
社会市场经济理论是在本世纪20年代末自由市场经济的危机中发展起来的，其核心是承认自由竞争是促进经济有效发展的最有效手段，但自由市场经济会引起垄断、波动和收入不平等，从而破坏自由竞争的市场秩序。因此，主张由国家进行适当的干预，维持自由竞争秩序，把经济自由与社会秩序有机地结合起来，实现经济发展与社会进步的统一。
二战后，联邦德国致力于实践社会市场经济这种新的市场经济模式，取得了经济恢复与发展的成功。因此，全国各政党都将社会市场经济作为其经济政策的核心，使它在德国得到了长期稳定发展。
社会市场经济的创始人路德维希·艾哈德把社会市场经济概括为“自由+秩序”，认为要在尊重个人经济自由和经济主权的基础上，依靠市场竞争机制配置资源，发挥国家的社会经济职能，促进经济发展和社会公正。从经济体制的现实结构来看，德国的社会市场经济是由市场竞争、国家干预、社会保障三个部分构成的，并由相互联系的法律规范加以保证。
市场竞争是市场经济的核心和基础。德国法律保护私人财产所有和经济自由，以私有制作为市场竞争的前提条件。同时，为维护自由竞争的市场秩序，还制定了《反对不正当竞争法》和《反对限制竞争法》等法律，在联邦政府和各州政府都设有“卡特尔局”，负责维护市场竞争秩序。政府的经济活动和政策都不能破坏市场机制，而要通过市场发挥作用。
国家干预在德国比其它西方国家更为规范和稳定，主要包括三方面的内容：1.市场规范，即通过立法和执法活动保证市场立体的合法权益，维护正常的市场竞争秩序。2.市场影响，指政府通过财政政策、货币政策、产业政策、环境保护政策等手段，改变市场环境，间接地影响企业的市场行为。3.市场调节，即政府对市场供求关系的直接参与，保持市场稳定，如农产品市场、住宅市场、外汇市场、资本市场等。在德国社会市场经济体系中，国家干预的一个重要特点是法制化程度高，执行政策的专门机构具有较大的独立性。如联邦银行依法制定和执行货币政策，以维护币值稳定和防治通货膨胀为已任，不受政府干涉。
社会保障是社会市场经济的重要组成部分，其目的是给市场经济附加社会道德标准，把经济效率和社会公平结合起来。社会保障体制由三个部分组成：1.社会保险，包括医疗保险、失业保险、养老保险、工伤事故保险等，保险金一般由雇主和雇员承担一半。2.社会救济，包括失业救济、住房补助、生活补助等。3.社会供养，将女子补贴、教育和培训补贴、战争伤残人员照顾等。德国的社会保障支出长期稳定在社会总产值的30%以上。1992年总计达10010亿马克，占当年社会总产值的33.1%，由此不难看出其在社会经济生活中的重要地位。从支出结构来看，38.0%用于养老保险方面，34.3%用于医疗卫生方面，12.9%用于婚姻家庭补助，10.7%用于就业保障，其余4.1%用于住房补贴、 工人储蓄和财产购置补贴及其它生活救济。这样，就从各个方面基本保证了公民的生存和安全需要，有利于市场经济的稳定发展。
1990年5月18日，联邦德国与原民主德国签定了“实现货币、 经济和社会联盟条约”，规定从1990年7月1日起统一使用联邦德国马克，统一实行社会市场经济制度，统一推行社会保障体系。1990年8月31 日两个德国签定“统一条约”，10月3日东部五个州加入联邦德国， 经济体制转轨全面展开。
二、国有资产的处置方法
市场经济以财产私有、公平竞争、生产要素自由流动、市场供求关系决定价格为基本特征。在德国统一时，原民主德国是高度集中的计划经济体制，国有经济在整个国民经济中占95%以上，在工业中接近10%。因此，向社会市场经济转轨的首要任务是对国有经济进行彻底的私有化改造。
改造国有经济的第一个步骤是重新从法律上确立以私有制为基础的财产制度。为此，德国统一条约规定，联邦德国的宪法、民法、财产法等重要法律在东部全面实施，把国有企业全部转变为股份制企业，交给专门成立的管理机构——托管局，由它进一步落实国有资产的所有权。
根据统一条约，对原民主德国的社会主义全民所有和集体所有的财产，采取三种处置方式：
1.财产归还，也叫再私有化。即把财产或企业归还给原来的所有者或其法定继承人，或者给予相应的价值补偿。财产归还的范围是1949年民主德国成立以后被没收或强制占用的私人财产、地产和企业。1945—1949年苏联占领期间对大地产、大中型工业企业和银行与金融资本的没收不包括在归还范围内。二次大战中的财产损失也不包括在归还范围内。财产归还由权利人提出申请，经法律程序予以解决。在财产归还中，如果所涉及的财产在1945年以后被目前的所有者购买取得，或者因社会公共利益而需要继续占用，则要考虑社会可接受性原则，原来的所有者只能得到一定的价值补偿。这一原则对企业归还同样适用。另外，如果企业发展使它与没收时失去了可比性，也只能申请得到补偿。
2.财产清理。对于各级政党、工会、军队以及其它社会团体所占用的财产。由1990年夏天成立的“民主德国政党和群众团体财产清查委员会”独立地进行清理。对于这些团体通过合法手段购买得到的财产，确认其所有权，交还给这些组织使用，其余的移交给托管局处置。
3.财产出售，也称新私有化。不能归还给原所有者的国有资产首先作为联邦政府财产，由托管局代管，并逐步出售给合适的购买者。出售国有资产的基本目标是减少政府的直接经济职能，提高企业竞争力，吸引和增加投资，稳定和扩大就业机会，为经济发展提供土地资源。可见，在这里财产出售不以取得最大经济收益为目标。事实上，托管局在出售企业中收回资金只有450亿马克，但所欠债务已高达2750亿马克。
为了按照上述原则改造东部地区经济，首先在1990年7月1日依法将全部国有企业和农场转变为股份公司，交给托管局进一步处置。在农村则解散农业生产合作社，把土地归还农民，发展家庭农场，托管局对其接管的企业主要采取了下列措施：
（1）对所属企业进行分类、分割、合并和重新组合。 对于产权不清和需要归还的企业和财产，禁止一切交易和转让行为，保证原所有者的归还要求得以实现。将住宅公司、托儿所、幼儿园、文化体育设施等公益性企业和财产移交给乡镇一级地方政府管理。对于那些没有竞争力和发展前途的企业，进行关闭或解散处理。
（2）对托管局认为“可以整顿好”的企业， 由托管局或专门设立的“管理公司”进行私有化的准备工作，包括产权清理、债权与债务清理、设备更新改造、企业组织结构调整等，以便增强这些企业的发展和竞争能力，使它们对买主更有吸引力。对于那些各州政府认为对当地经济十分重要的企业，托管局还与州政府联合予以扶持，使它们能够顺利实现私有化。
（3）择优确定买主。 托管局出售企业和财产都是通过招标或协议的方式公开进行，对买主的要求主要是保证最大的投资和就业规模。为了把企业出售给理想的买主，托管局甚至不惜承担企业的部分债务和一定期限内的亏损补贴，当然，如果新业主在购买企业后不履行投资承诺，则由托管局收回企业。从国有企业出售的情况看，在德国东部地区的投资者有75%来自德国西部，15%是东部本地人，10%来自国外。新业主共允诺投资1800多亿马克，答应保留就业岗位150万个。
（4）促进私人投资，在东部地区扶持“中产阶级”。 为了增强东部地区的经济成长能力，稳定就业市场，托管局在处理国有资产时优先考虑对当地购买者的扶持。对于原民主德国居民购买企业，给予20%优惠。如果投资处于国家鼓励发展的领域，还可以得到投资补贴、低息贷款和税收优惠。
（5）克服地产产权不清所造成的困难。 根据统一条约中归还财产的规定，如果原所有者对企业占用的全部或部分地产提出归还要求，则该地产在法律程序结束前不能出售。要是该申请得到法律确认，则企业的买主必须从原所有者那里购得地产，这给出售企业带来很大困难。因为原民主德国在法律上禁止地产市场和交易，土地产权产籍管理长期被忽视，地籍测量资料陈旧，土地登记册存在许多缺陷和错误，土地产权关系的清理和确认十分困难。为了解决这类问题，1991年制定了“消除私有化障碍和投资促进法”，规定原所有者需保证生产经营性资产继续营运并承诺与其它投资者类似的开发投资，才拥有实现其归还要求的优先权。否则，可先出售给合适的投资者，再由国家以财产市场价值给原所有者予以补偿。同时， 还规定了登记财产归还申请的时间界限。 在1992年第二个“财产权变更法”中，对各类复杂的土地产权纠纷问题规定了处理原则。仅管如此，产权不清仍然是制约国有资产处置的关键因素。到1993年底，在全部270万件产权纠纷案件中，只有1/3处理完毕。托管局管理的130万公顷农地和77万公顷林地中，被私有化的只占1.6%，其余大部被出租。
托管局的工作是很有成效的。1990年3月成立后， 它共接管了8000家国有企业，经初期的整顿后变为12177家企业。到1993年9月，已被出售的有5998家，占49.2%。被归还给原业主约有1511家，占12.4%。被关闭、解散的3005家，占24.7%。在其余1254家待处理的企业中，预计有1/3出售，1/3移交给地产公共机构，另外1/3关闭和解散。 根据托管法的规定，托管局到1994年底结束工作，其遗留下来的事情由其它机构接替。
三、经济改造的政策措施
从所有制方面形成有利益激励和约束机制的市场主体只是建立社会市场经济体制的一个方面，它是与其它的经济改造政策和措施同时展开的。
1.统一货币。实现两德统一的第一个实际步骤是统一使用联邦德国马克，它标志着跳跃式的快速统一进程的开始。当时，绝大多数经济学家不赞成快速的统一，认为应该有一个过渡时期。但是，各党派的政治家却一致决定立即实现货币统一。他们认为，在东部使用可自由兑换的硬货币后，可以吸引更多的投资，稳定东部居民的信心，阻止大规模向西部迁移。同时，还有利于促进东部地区的经济结构调整，降低统一过程中的政治风险。1990年7月1日，东部开始用原民生德国马克兑换德国马克， 兑换比例为： 工资、奖学金、退休金、租金等重复支付项目以1:1兑换；债权、债务和银行存款以2:1 兑换； 东部居民个人存款根据年龄分段以1:1限额兑换，13岁以下每人2000马克，14—19岁每人 4000马克，20岁以上每人6000马克。这样兑换比例主要考虑了三个因素：第一，提高东部居民收入，使他们从统一中得到经济实惠；第二，联邦银行新增发的货币不能超过东部地区的经济规模，以免引起通货膨胀；第三，要考虑东部企业的生产力水平和竞争能力，不能过多增加企业的债务和劳动成本负担。从执行结果看，实际的平均兑换比例为1.83:1，德国的经济活动规模扩大了10%，货币发行量增加15%。
2.放开价格。原民主德国的价格体系既不反映商品的稀缺性，也脱离了商品的生产成本，不能给生产者和消费者以正确的决策信号。价格改革采取了一步到位的方法，在统一货币的同时，开放边界，放开价格，全部商品自由流通，使东部地区和西部一样进入了国际自由市场。结果，原来价格偏低的基本生活资料价格和服务业价格上涨，原来价格偏高的高等消费品价格下降，总的生活费用指数在1990年比1989年下降了4—5%，市场商品空前丰实，居民生活水平大幅度提高。1991年开始，对仍由政府定价的电、水、气、房租、交通、邮电等公用部门的价格进行改革。如房租提高4倍，达到月平均5.4马克/平方米。1993年1月1 日起提高到月平均7.5马克/平方米，达到同期西部房租水平的75%左右。这些措施使近年来东部地区居民的生活费用指数上涨较快，政府采取了对低收入、多子女及退休家庭进行补贴的办法予以弥补。
3.扩大投资。为了实现东部地区的经济转轨，最根本的还是要改善基础设施，优化投资环境，促进技术改造，这些都需要花费巨额资金才能实现。几年来，联邦政府不惜在西部增加税收和大规模举债，向东部地区提供了大量财政援助和投资补贴。据计算，资金转移规模1990年为462亿马克，1991年为1321亿马克，1992年为1562 亿马克， 1993 年为1700亿马克。这些资金约有60%是借债取得的，到1993年6月30日， 德国国债总额已达13933亿马克， 如果加上托管局在私有化中所欠债务约2750亿马克，已相当于1993年德国国民生产总值的一半。德国人认为，举债筹集统一资金比增加税收更为合理，因为这些债务将来要由全部德国人一起偿还。除了政府向东部注入大量资金外，鼓励和吸引私人投资是扩大投资的主要途径。政府制定了专门的“外资企业法”，保证投资和经营自由，给予一定税收优惠。对于有利于增强企业国际竞争力和增加就业的项目，给予投资补贴，低息贷款和税收优惠。特别是东部居民创办中小企业，政府除给予投资额20%的补贴外，以后每年还可在企业投资额超过100万马克时继续申请。这些政策起到了一定效果， 东部地区的投资增长速度1991年为27.7%，1992年为33.5%，1993年在经济严重衰退中仍保持15.0%的增长，总额达1350亿马克。
4.重建就业和社会保障体系。1990年开始，联邦德国的集体协议工资制度，医疗、就业和养老保障制度，以及社会救济制度在东部地区全面实施，对社会稳定起了重要作用。1989年原民主德国就业人数为 980万人，统一后由于工业生产下降和经济结构调整，到1992年只剩下 600万个。就业制度的改变给东部居民和政府造成了很大压力。联邦政府在1991—1993 年出资4.5亿马克建立了 269个职业培训中心，可接纳4 万人受训。 加上提前退休和重新就业措施，每年减少失业人数200万个，降低了失业压力。1993年登记的失业人数为125万人，失业率为16.5%。
四、经济运行的现状和前景
德国统一5年来， 东部地区向社会市场经济转轨的任务已经基本完成。从产权关系来看，通过解散农业生产合作社和国有企业私有化，已经建立了以私有制为基础的经济结构，新增中小企业50多万家。与此同时，市场机制开始运行，政府对企业决策、市场竞争和价格形成的干预减少，企业可以根据价格信号进行自主决策并参与规范的市场竞争。社会保障体系也已全面启动，有效地降低了东部地区居民对市场经济不信任和不安全感。
德国东部地区的经济转轨虽然已经基本完成，但它所造成的社会经济振荡效果至今没有消除，主要表现在以下几个方面：
1.工业生产在经济结构调整中不断下降。东部地区的国内生产总值在经历了1990年和1991年的萎缩后，从1992年开始回升，增长率为 6.8%。1993年增长6.3%，与西部地区2%的负增长形成了鲜明对照。但是，经济增长主要来自建筑、商业、交通运输和服务行业的发展，工业生产却继续下滑。这主要是因为经互会市场解体后，东部地区的工业失去了其传统市场。同时，它们在生产技术方面又无法与西欧竞争，结果连国内市场也不能保住，多数企业在无情的市场竞争中面临生存危机。
2.工资增长过快，降低了企业竞争力和对投资的吸引力。正如许多经济学家在反对进行跳跃式快速统一时所担心的那样，出现了统一后东西部工资水平攀比和迅速拉平的趋向。东部地区职工月平均总收入1989年为西部的35%，1990年为39%，1991年为46%，1992年为63%，1993年为69%，1994年在一些行业已与西部拉平。然而，东部地区的劳动生产率提高速度却要慢得多，1993年只相当于西部的40%。结果，使东部企业的工资费用负担大大高于西部企业，影响了产品竞争力，成为吸引外来投资的一大障碍。同时，工资增长过快也降低了就业市场的容量。
3.东部居民的心理、观念和行为调整还没有完成。统一后东部居民的收入和生活水平有了较大幅度提高，小汽车普遍进入家庭。但是，由于从30年代到二战结束在德国实行的是“战时经济”，战后又长期实行计划经济，东部居民对市场经济十分陌生。统一后跳跃式的体制转换对人们长期形成的社会价值观念和个人行为方式产生了巨大冲击，以往安稳的社会生活已经不复存在，破产和失业的压力有增无减。据1994年秋的民意调查，超过一半的东部居民“宁愿少一点自由，也要多一些安全”。
在德国统一之初，激动和乐观的情绪占主导地位。联邦政府预计，经过短暂的调整后，东部经济会很快高涨起来，到1995年就会达到西部的发展水平。许多学者也认为东部会成为德国进军苏联东欧市场的基地，德国经济将在90年代出现第二个奇迹。事实表明，东部地区经济转轨的难度比原来的估计大得多，进展也缓慢得多。不过也应当看到，在经济转轨基本完成的同时，近两年东部地区的经济增长势头已相当可观。据德国经济研究所的预测，2000年以前东部地区的增长速度将保持在年均6.15%以上，东部地区企业的劳动生产率和产品竞争能力也将有明显提高。