智利的社会救助制度，本文主要内容关键词为：智利论文,社会救助论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会救助制度是社会保障制度的组成部分之一，主要是为保障生活贫困人口和有特殊需要的社会群体的利益与需要而建立的。在这些人和社会群体中，有一部分人本来是由社会保险覆盖的，由于种种原因（工资收入过低、工伤事故、失业等）不能达到享受社会保险的法定条件，生活暂时或长期处于贫困状态，从而成为政府社会救助的对象。在不同的社会保障制度下，这部分人获得救助的途径与方式是不同的，有时人们很难将社会保险和社会救助完全区分开来。改革前，智利社会保险制度实行现收现付制，政府负责缴费的征收和基金的管理，社会保险部门的赤字完全由国家财政弥补。在这种制度下，政府专门为穷人设计或针对某些特殊需要制定的社会救助计划，通常与社会保险计划混合在一起，无论资金来源还是管理体制，都很难自成体系。改革后，建立了强制储蓄制和完全基金制的养老金制度，部分医疗保险交由私营保险公司管理。同时，逐步把分散的社会救助计划与社会保险分开，设立相关机构，对政府的社会计划实行统一管理，协调与其他社会组织和机构的社会计划的关系，从而形成一个比较完整、比较系统的社会救助制度。
一 社会救助的管理体制与资格认定
社会救助与社会保险的主要区别是，前者是非缴费性的，而后者则通常建立在缴费的基础上。社会救助的资金主要由政府通过税收加以解决，政府除通过相关法规加以保证和规范外，还设立专门机构进行管理。智利社会救助资金的管理和支付主要由福利标准委员会负责。福利标准委员会建立于1980年，管理着政府所承担的大部分社会福利资金。福利标准委员会是劳动和社会保障部的社会保障分部的3个职能部门之一，另外两个部门是养老基金管理总局和社会保障管理总局，分别担负着对所有私营养老基金公司和全国社会保障部门进行监督和管理的任务。此外，国家还通过附属于社会保障部和其他有关政府部门的各种基金和机构划拨专项资金用于多种社会计划，如属于计划与合作部的全国残疾人基金、社会共济与投资基金、妇女服务局、全国青年委员会，属于劳动与社会保障部的全国培训与就业服务局，属于司法部的未成年人服务局(SENAME)等。这些基金和机构都是独立法人，各有自己的职责重点，资金来源是政府拨款和国内外捐助。
既然社会救助计划是专门为穷人或以穷人为优先资助对象的非缴费性计划，那么，如何确定真正的穷人以便制定相关计划及确定给付金额成了一个重要的问题。在外部条件发生变化时人们的需求也会产生相应的变化，从而影响人们对人的基本生活需要的评定。所以，穷人的标准是不断变化的，政府的社会救助计划也有长期与短期之分，目标对象则有更集中与更宽泛的区别。如何确定贫困人口需要依据合理与科学的方法。智利每两年由计划与合作部进行一次全国社会调查，依据调查结果分析政府社会开支的使用情况，了解有多少社会救助资金能真正用到穷人的身上，从而为政府制定社会计划提供依据。据1998年的调查，极端贫困家庭占全国家庭的17.8%，贫困家庭占4.7%（注：智利政府计划与合作部网站：http://www.mideplan.cl/）。目前，贫困人口约占总人口的21.7%（注：智利社会互济与投资基金网站：http://www.fosis.cl/）。为了使政府社会救助计划的补贴得到更合理公平的使用，并使最急需救助的社会群体优先得到救助，智利使用了一种被称作CAS-2的方法对申请政府社会救助计划的人进行资格认定。这种资格认定方法是在70年代形成的城镇社会救助委员会体系的基础上建立起来的。70年代，政府在全国各地建立了许多城镇社会救助委员会(CAS)，以便贯彻和落实政府的社会政策和社会计划。在实施社会计划的过程中，政府感到有必要创立一种统一方法进行资格认定。于是，从1980年开始为社会救助计划的申请者建立档案，称作CAS-1档案。1984年政府在对社会开支进行的研究中发现，社会开支中只有14%的资金发放到真正需要它的贫困人口手中，其原因之一与该方法存在缺陷有关。1987年政府开始用另一种新的方法建立档案，即CAS-2档案。为了加强全国的社区社会救助委员会的联系，协调行动，更有效地使用CAS-2档案，完善和加强管理工作，1990年计划与合作部和内务部共同建立了全国城镇社会救助委员会。这样，城镇社会救助委员会的工作就从原来的地方层次发展为全国范围，可从4个层次（全国、大区（注：智利从南到北划分为12个大区和1个首都联邦区。）、城镇和一些省辖地区）上开展工作。根据有关法律规定，CAS-2档案上的所有信息都是保密的，只有取得计划与合作部的授权才能公布有关信息。从1999年9月1日起，全国所有的城镇都已采用这一新的资格认定体系。该体系的目的是从社会角度上将所有申请社会补贴（主要是政府提供的补贴）的家庭进行分类，以便安排取得津贴的先后顺序和确定不同的津贴额。对向市政府提出要求社会补助的人，都要根据该体系的方法进行调查，调查取得的信息有效期为2年，2年后有关信息必须更新。该体系的首要目的是根据申请社会救助者的情况安排优先取得补助的顺序，而不是为了衡量这些人的贫困程度。该体系依据调查取得的情况对申请人的社会经济状况打分，对社会家庭进行分类。分数在350～750之间，分数越小表明越需要取得社会救助。评估和打分要依据13种指标，包括住房、教育、职业和收入（财产）4个方面。CAS-2档案实行分散管理与使用，由各市政府根据本地区的情况组织专门小组进行信息收集、登记和档案的计算机处理工作，但由省政府、大区和中央政府领导和监督。建立该档案的目的是为了对社会计划补助的可能的受益人群进行鉴别、优先考虑和挑选。通过该体系获得的补助包括统一家庭津贴、养老救济金和饮用水消费补贴3种货币补贴。在申请住房与城市建设部的基本住房计划、阶段住房计划和农村住房计划的补贴时也要使用这种档案。（注：智利政府计划与合作部网站：http://www.mideplan.cl/）
二 主要社会救助计划
智利政府的主要社会救助计划有：养老救济金、统一家庭津贴、生活用水补贴、失业补贴和住房补贴。如果细加分析，可以发现这些社会救助计划是有区别的。养老救济金、（现行的）失业补贴和统一家庭津贴计划中的贫困家庭补贴是专门为穷人设立的非缴费性社会救助计划，面向所有收入不足以维持生活且不能从社会保险制度中获得生活保障的人。生活用水补贴和住房补贴虽以穷人或中低收入者为受益目标，却不是专门为穷人设计的，因此，一些并非真正贫穷的人也有可能得到这两种补贴。
养老救济金 65岁以上生活贫困的老年人和18岁以上生活贫困的残疾人是这项社会救助计划的受益人。弱智者（不分年龄）只要生活来源不足，不管其家庭收入状况怎样，也有权领取养老救济金。残疾人和弱智者需由相关医疗服务部门或残疾预防委员会进行残疾程度评定，并出具相应证明。领取条件规定，领取者必须至少在智利连续居住3年，无个人收入或领取的养老金低于法定最低养老金的50%，生活来源不足以维持基本生活。此外，如家庭人均收入在这个百分比之下的，也有资格获得此种养老津贴。领取者在证明其子女或其他后代要靠其养活时，可以领取最高津贴。该项养老金的领取者还有权享受免费医疗，领取人死亡后，受益者可享受有关法规规定的相当于3个最低工资的抚恤金。申请养老救济金的人向居住地的市政府提出申请，由市政府根据上面提到的CAS-2档案，对申请人的社会经济状况进行核查。大区区长依据市政府社会发展部提供的申请人的有关社会经济状况的报告作出审批，然后大区政府向福利标准委员会发出通知，福利标准委员会接到通知后向申请者支付养老救济金。
统一家庭津贴 1937年制定的家庭津贴计划只覆盖工薪收入者。1953年为雇佣劳动者制定了家庭津贴计划。这是一种与工资和缴费有关的社会福利，但资金由政府解决。加入社会保险制度的工薪收入者和养老金领取者，凡是家庭中有符合以下条件的受抚养人，都可以领取该津贴：18岁以下的未成年子女（在校子女为24岁以下，残疾子女年龄不限）；怀孕妇女从第5个月起领取；家里有无工作的妻子、残疾丈夫、守寡的母亲、继子女、父母死亡或被父母遗弃的孙子女和曾孙子女、孤儿、残疾的或年龄超过60岁的父母。1981年上述两个计划合为统一家庭津贴。随后又制定了贫困家庭津贴计划，把这项社会救助扩大到那些没有参加任何福利计划因而不能获得统一家庭津贴计划补贴的所有雇佣劳动者。这项法律就是专门为这些贫困人口制定的，面向以下4种人：18岁以下的未成年人和任何年龄的残疾人（他们是以卫生部为8岁前儿童制定的福利计划的津贴为生的，而且未得到相当于或高于家庭补贴数额的人；如果是孤儿，可以不考虑这一情况）；领取了家庭补助的未成年人，其母亲也可领取；怀孕妇女；不领取救助养老金的弱智者。受益人为未成年人的，由抚养他的母亲领取，母亲死亡，由其父亲领取。无父母的，由其监护人领取。弱智人由监护人及抚养人领取。统一家庭津贴的申请人向当地市政府提出申请，由市政府根据有关规定对其资格进行认定，然后由市长作出决定并送交社会标准委员会。所属大区区长可以对市长的决定提出反对意见。
失业救助 现行失业保险的资金完全由国家财政解决，工人和雇主均不需缴费，是一种社会救助计划。该制度理论上覆盖所有劳动者，凡符合条件的失业者（失业前两年中至少就业52周，进行就业登记，能够并愿意工作，不是因个人原因失业）都可以领取失业津贴。受保人失业期间仍有资格领取家庭津贴和疾病妊娠津贴。目前正在进行的失业保险改革准备建立个人失业账户，由个人、雇主和政府3方分担失业保险资金。根据政府关于失业保险改革的计划，失业基金由个人缴费（相当于工资的0.6%）、雇主缴纳（受雇者工资的2.4%）和国家缴费（每年缴纳225792个月纳税单位，分成12份，每月为18816个月纳税单位）3部分组成。个人缴费和雇主缴费中的1.6%列入个人失业账户，雇主缴费中的另外0.8%和国家缴纳的部分列入失业保险互济基金。个人账户中的储蓄用完后，由互济基金支付保险津贴。（注：智利劳动与社会保障部网站：http://www.mintrab.gob.cl/）
生活用水补贴 1989年以前国家对居民用水实行的补贴是暗补，水费低于水价，因此该补贴的受益者占全国城市家庭的98%，占农村家庭的76%。实际上，这种补贴的受益者主要是富人，因为一般来讲，他们的用水量比穷人大。1989年智利开始实行供水企业私有化政策，必须将暗补改为明补才能形成合理的水价和供水市场。生活用水补贴政策的目标以占人口20%的最贫困阶层为补贴对象。当时确定的补贴原则是以各大区20%的城市最贫困阶层为补贴对象，资金由联邦政府财政预算解决，由联邦政府将资金划拨到各大区，然后再分配到各个城市；如果某个城市的资金不能解决所有的申请者，可以根据本市的申请者的社会经济状况调查中的分布情况确定不同的补贴数额。市政府直接把补贴付给供水公司，消费者则根据不同的用水量付账单。该政策刚开始实施时规定每月用水量在10立方米以下，按50%付账单。1991年改为用水量在15立方米以下，按40%～75%付账单。由于各大区的水价有高有低，因此补贴比重也是不同的，水价高的大区补贴比重较高，反之亦然。按水价高低全国大致分为3种补贴比重：70%、60%和50%。从1994年起补贴的对象改为全国人口中的20%最贫困阶层，这样可以使贫困人口比重较高的大区从中央政府得到较多资金。从1995年起，该补贴扩大到农村的贫困人口中，用水量在15立方米以下的可付账单的50%。1998年，智利全国的月平均补贴在1337～9305比索之间，城市的月平均补贴为2800比索，高于农村地区400比索。1997年智利生活用水消费补贴已覆盖了全国总人口的17%。1997年年底城市中得到该项补贴的为443953人，农村中得到该补贴的为61435人，占预计应覆盖人口的95%，其中72.8%的受益人口是最贫困阶层。（注：智利大学Pablo Serra,Subdidies in Chilean public utilities,世界银行网站：http://www.worldbank.org/）
住房补贴 政府为鼓励私人购房而直接向购房者提供的一种补贴，1978年开始实行，由住宅和城市建设部负责。当时规定所购房价在13300美元以下的可以享受补贴。1999年年底可以享受补贴的房价为27200美元以下。住房补贴计划的目的是使社会中最贫困的那部分人也能充分享受社会财富。1990～1993年政府所支付的住房补贴中面向最贫困阶层的比重由42%上升到64%。目前智利有5种面向无住房中低收入者的住房计划，每个计划都由3部分组成（购房者的预先储蓄、政府补贴和长期抵押贷款）。阶段房计划：1990年开始实行，主要是为了帮助那些家庭月收入不超过50美元、居住在特别贫困地区的家庭改善居住条件。根据申请者的社会经济状况和住房情况打分，家庭成员越多，申请该计划时间越长，分数就越高。分数高的申请人可以优先得到补贴。阶段房计划把房屋建造分成2个阶段。第一阶段工程建造费用的75%由政府补贴提供资金，剩余所需资金部分由房屋管理局或城市规划局提供5年期抵押贷款，不需支付利息，建房家庭每月归还部分本金。第二阶段建房所增加的造价中由政府增加部分补贴。但要求建房家庭先存入一定款项，所缺款项由政府提供抵押贷款，不计利息，最长期限20年。每月归还的本金最高不超过家庭总收入的25%。基本住房计划（或单元房计划）：1984年开始实行，是为了帮助月收入在50～200美元的家庭改善住房条件，购买单元房。购房者支付首期款项，另有70%的购房款以政府提供抵押贷款的形式予以补贴，年利率8%，最长期限20年。购房者每月按一定数额还本付息。统一补贴：面向中等和中低收入的人。这种收入水平的人虽无住房但有一定水平的支付能力，因而有资格从银行获得贷款。这些申请者不是根据社会经济状况排队，只需提供无住房证明及已在1家金融机构建立个人储蓄账户就可提出申请。补贴额根据所购房屋的地段而定。收入越低的家庭，所购房屋越便宜，得到的补贴越多。此外，还有特别工人计划（1987年开始实行，提供比基本住房更好些的住房）和郊区补贴（面向住在郊区的低收入者）。在这5种计划中最大的补贴项目是阶段房和基本（单元）房，阶段房占70%，基本住房占20%，特别计划不到7%。目前，政府的住房补贴约为4亿美元，其中92%是补贴，8%是管理费用。在每年所建的住宅中，政府补贴约占建房款的80%，占中等收入者房款的6%，占最贫困者房款的94%。（注：Gerardo M.Gonzales Arrieta,Access to housing and housing subsidies:some Latin American experiences，载拉美经委会刊物。）
三 非政府组织的作用
在智利的社会救助体系中，教会和民间组织、社会团体、私人机构等非政府组织扮演着重要角色。一方面，它们积极参与政府的社会计划，与负责社会救助工作的机构和部门建立合作关系，参加政府社会计划的贯彻与落实。例如，未成年人服务局有263个合作机构，在全国建立了878个为未成年人提供帮助的机构和设施。另一方面，它们也制定和实施自己的社会计划，对穷人和有特殊需要的人群提供各种帮助与支持。例如，生产发展协会（注：工业行业联合会，包括2500个企业会员和38个部门或地区性协会会员。该协会成员的产值占全国工业产值的80%，占国内生产总值的30%。）下设残疾人委员会，由有关政府部门（如教育部和计划与合作部）的代表，与智利保障协会、各工业公司、小企业促进协会等机构的代表组成，也邀请各市政府协会的代表参加。该委员会在全国各大区建立了许多残疾人社区委员会，帮助残疾人得到合适的工作。这些社会委员会对当地残疾人情况和工作情况进行登记，提供必要的教育和培训机会，进行生产性安置，如创建微型企业，与公司签订合同承包服务性工作等。据估计，在生产发展协会范围内，有34%的企业雇用了残疾人。（注：智利生产促进协会网站：http://www.sff.cl/）
非政府组织的活动资金一般都来自个人捐助和私营机构或企业的资助，与政府有关部门合作时也会得到政府的部分资助。有些组织以社区为基础，为本社区的穷人提供各种帮助；有些较大的组织则往往作为中间机构，与在一个或多个社区工作的机构和个人共同工作，提供各种技术性帮助，提供资金和为社会救助工作培训人员。非政府组织的社会计划一般是为了帮助贫困家庭，为孩子、老人、残疾人等提供帮助和援助，内容涉及医疗发展（特别是残疾预防和卫生教育）、学前教育、成年人扫盲、环境卫生、社区服务等。有些计划是为了帮助贫困家庭提高家务技能，如食品制作，机械使用和营养配餐。有些计划则是面向失业者，为他们提供技术培训，或帮助建立微型企业，为失业者创造更多的就业机会。还有些计划（如建造房屋和供排水设施）需要大量资金和政府的支持与资助，非政府组织就主要承担争取资金支持和游说政府的角色。
非政府组织的社会计划与政府社会计划是一种相辅相成的关系，在政府计划没有关注的地方，或者新需求产生而政府还未关注的领域，非政府组织的计划就会起一种补充作用。当政府关注了，投入了资金，非政府组织的计划就撤出，政府的计划就会取而代之。由于非政府组织是以基层为活动基础的，对处于社会低层的人群的需求有更直观的认识，因而，非政府组织的活动空间很大。而且，经济结构改革使私人资本的力量日益增强，也推动了社会参与程度的提高，可以说，非政府组织在参与社会救助工作方面的作用会越来越大。
社会保障制度由社会保险、医疗保健服务、社会救助、社会优抚、社会福利等部分组成，社会保险是基础，它的改革也是整个社会保障制度改革的关键。20年来，智利政府一直在进行的一项工作就是建构科学的社会保障体制，使社会保障制度的各个组成部分各司其职，相互补充，在国家、社会和市场之间寻求更合理的组合。迄今为止，一方面，智利在社会保险领域已经完成了养老金制度从现收现付制向强制储蓄制的转化，初步建立并继续扩大公共机构与私营机构分担医疗服务的医疗保健制度，正在尝试将强制储蓄的原则应用到失业保险领域。本来由国家承担的一部分职责逐步让位于社会和市场，政府在社会保险方面的直接参与作用逐步减少，而将重点放在对社会保险的法律保证、制度规范和监督指导上。另一方面，强制储蓄制在将投保人的权利与义务紧密结合在一起的同时，也基本上放弃了现收现付制所具有的再分配功能。从社会保险中剥离出来的那部分再分配功能已经逐步由社会救助计划承担，其结果是大大加强了政府通过社会救助计划对公民提供最基本的社会保障的责任。这意味着社会救助制度改革的方向与社会保险制度改革是不同的，在将市场竞争原则和私营机构参与引入社会保险领域的过程中，政府的职能调整和工作重心也随之发生变化。建立有效的社会救助制度是社会保障制度改革不可或缺的一部分，有助于将改革产生的社会代价降至最低水平，促进社会稳定发展。
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