关于建立我国环境与发展综合决策机制支持系统的若干问题，本文主要内容关键词为：若干问题论文,支持系统论文,机制论文,我国论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
通过建立新的决策机制推动可持续发展，是新的历史条件下我国政府决策万式的必然选择。而环境与发展综合决策支持系统是建立综合决策制度的基础。建立一个科学、完整的环境与发展综合决策支持系统，对于在我国推行可持续发展战略、建立综合决策制度，推动经济健康发展都有着非常重要的意义。广义来讲，环境与发展综合决策支持系统包括三个层面的要素：技术的、制度的、法律的。技术层面的要素包括决策分析模型和监督评估体系；制度层面的要素鱼括部门参与、专家参与、公众参与和社区参与；法律层面的要素包括环境影响评价立法与环境影响评估。
一、关于技术支持系统问题
建立环境综合决策支持系统的首要问题是要解决方法和技术上的问题。必须拓宽现有的经济分析方法，将环境因素考虑到经济分析方法中去，建立一个对于经济和环境现状进行综合。这是进行把环境保护纳入经济规划的综合决策的型础性工作。使经济政策有利于持续发展，就必须调整好经济活动和坏境之间的大量复杂关系，采取平衡兼顾的措施。理想的综合经济环境政策模型应当包括经济与环境领域的所有变量，但是在可预见的未来阶段，由于数据收集的困难，这一理想模型很难马上实施。不过，在局部和特定的范围内，以经济与环境的主要关系为重点，对经济与环境进行综合分析还是可能的。可能性之一就是我们可以在一些产业、项目和地区进行示范。
建立可以反映环境问题的国民收入计算体系，这在制定国家经济计划时强调环境恶化的影响至关重要，因为传统的国家财会计算方法难以充分反映环境问题及其状况。作为国家收入计算系统工作的必要补充，应考虑发展一个卫星财会系统，将自然资源领域的变化同传统的国民收入计算方法联系起来。国民经济核算体系是对国民经济运行或社会再生产过程进行全面、系统的计算、测定和描述的宏观经济经济信息系统。它是整个国民经济信息系统的核心。它可以用来监测和评价国民经济运行状况，科学的监测和评价国民经济运行的指标体系，为制定国民经济中长期规划提供依据。我国现有的国民经济核算体系和新国民经济核算体系都以经济核算为主，不涉及环境核算，因此，它存在三个缺陷：（1）没有将环境视为财富；（2）没有计算自然资源的消耗；（3）它总是将环境治理费用加进国民收入，而不是将环境破坏造成的损失从国民收入中扣除，这些缺陷使目前国民经济核算体系不能分析和核算经济和环境之间时相互作用以及由此产生的许多问题，例如，经济活动将废物排放到空气和水里，引起环境的恶化，增加了生产成本，这个成本如何计算？哪些部门应当对此负责？等等。因此，我们必须建立环境核算体系，并将环境核算体系纳入国民经济核算体系，形成环境与经济一体化的“卫星核算”。通过环境核算，提供自然资源和环境变化的资料，便于制定国民经济中长期规划。
在建立环境指标体系之后，就应当着手考虑建立综合的信息分析和信息处理系统问题。要充分了解造成环境恶化的诸多复杂因素，就必须收集和处理经济、地理、环境、机构和文化方面的大量数据与信息，进行跨学科的广泛研究。这个运作工作量极大，极富挑战性，因而，目前在中国迫切需要建立这方面的分析与研究机构；但从发达国家和发展中国家的经验来看，开展这种跨学科的组织活动困难重重。
环境综合决策需要一个巨大的数据库支持。在环境决策和综合决策中必须建立一个环境决策和综合决策的信息系统来作为综合决策过程的一部分，这个信息系统包括一个计算机软件系统和一个硬件系统，内容包括信息收集网络和信息处理系统。同时，对于环境决策和综合决策来说，建立一个在可持续发展方面有丰富经验的专家队伍的信息库也是十分有必要的。在环境决策和综合决策过程中，专家队伍将发挥重要的作用，尤其在技术分析和信息处理方面，他们会发挥关键的作用。专家提供的技术和信息将影响到环境决策和综合决策的决策可行性、决策的执行、监督和评估。
根据发达国家和发展中国家的经验，环境综合决策信息分析的内容包括：（1）资源和生态环境发展的趋势分析—环境生态质量与数量、环境资源的使用、环境资源的所有权和管理、在既定的技术条件下资源利用的生态极限；（2）关于在主要政府部门和社会群体中推行资源和生态利用的政策和经济手段，这些政策和经济手段有国际性的，也有国内性的，诸如，债务、贸易、产业结构调整、利率、税收、价格政策、政府财政收入和支出、就业和收支平衡；（3）评估上述政策和经济手段所产生的影响，以及各部门和社会群体的责任；（4）评估资源容量和生态环境对于不同社会群体的重要性和相关意义，分析环境容量与人口、收入、健康以及社会福利的关系；（5）对有关政府部门责任和利益的详细分析，包括：林业、农业、住房、渔业、能源、交通、工业和旅游等等。在分析的过程中，必须计算每个部门利用能源的数量及其对生态平衡的影响。另外，要研究政府各部门是如何对待经济、社会和环境的相互关系的，每一个部门的目标是什么？他们如何达到这些目标？（6）跨部门分析：检验主要部门之间的关系。分析部门与部门之间的影响，例如，各部门对于自然生态、人类健康、资源流动以及自然景观的影响，在分析中应当注意到体制、法规和计划问题的一致性；（7）对于被各部门和各利益集团支配的资源和生态的可持续性的评估：包括生物多样性、生态过程、自然资源储备、自然资源产出的可持续性、经济的持续性、社会福利和社会平等。但是，在信息的收集过程中，信息的可靠性是至关重要的，错误的信息将导致错误的判断和错误的决策；（8）对于体制约束和社会约束因素的分析：政策、计划过程、体制的作用、立法、教育、公民意识、培训、技术、资金配置、发展过程的监督，等等。
在上述工作的基础上，建立一个分析框架和分析模型。这个模型可以对经济政策、经济计划的环境影响进行诊断，对信息的不确定性和不适宜性的评估以及所拟的对策同其他替代政策方案的比较。
二、关于部门之间的合作与协商问题
要建立环境综合决策的支持系统，还必须建立部门之间的合作与协商制度，这是因为：（1）环境决策是一个不断调适的、周期性的过程；（2）有关部门和利益群体应当参与环境决策的所有阶段，中国正朝着一个多种经济并存的体制转变。在一个多样化的社会里将会出现越来越多的涉及到政府部门的政策和规划与其他活动者和合作伙伴之间的关系问题；（3）沟通决策各部门和决策涉及的各利益群体是综合决策的关键；（4）环境综合决策是一个提出规划和推行规划的行动过程。所以，环境决策和综合决策既是一个探索的过程，又是一个参与的过程。所谓探索是指在制定综合决策之前，决策者应当会同专家对决策的目标和实际状况进行研究和评估，提出发展目标和具体的运作手段，并随着政策的实施进行监督和修正；所谓参与过程是指被实施政策的地区和产业的各利益群体和个人都将参与政策的讨论和政策的制定，并参与政策的实施，这些参与者或者在实施综合决策的过程中获得一部分利益，或者在政策的实施过程中失去一部分利益。综合决策就是在对各种利益群体冲突目标的协调中达到可持续发展的总目标。
在国外的可持续发展的战略实施过程中，战略参与者往往包括政府官员、政策实施对象中的各利益群体的法人和有关专家。推行综合决策要求有相应的、数额巨大的资金投入和富有工作经验、管理能力和协调能力的工作人员参与。
在建立实施综合决策的部门合作和协商制度的过程中有几个值得注意的问题：（1）介入综合决策的各个利益集团，不论是政府部门还是地方社区，都要考虑到他们在综合决策过程中的实际关系和实际利益，这是他们作为参与者的激励机制所在，考虑到所有权关系和对于整个综合决策的顺利实施是十分有意义的；（2）在迅速发展的状态下，必须考虑到综合决策计划的变通问题。一旦条件发生变化，如果计划不改变现实，就会被现实改变；（3）一旦执行综合决策的行动开始，就会出现既得利益者和受损失者，如果一部分人拒不接受改变这一现实，那就要与其进行协商，争取建立合作关系。综合决策实施管理部门应当考虑如何最大限度地降低综合决策实施过程中的负面影响；（4）决策体制和决策方法的设计，包括责任的划分、政策的制定、计划过程本身的程序和以及将环境因素纳入宏观和微观经济决策的程序与方法；（5）在众多的部门和利益群体之间建立沟通的方式，提供沟通的机会和建立公众参与环境保护和实施可持续发展战略的制度；（6）为参与者一道工作提供理由和机会，共同确定所要解决的问题和共同提出解决问题的方法。跨部门的和多部门的合作在综合决策中首先要建立一个政策框架；（7）在综合决策的框架中必须非常确它即将推行的综合决策与政府现行政策的关系，明确它与政府现行政策的冲突点和综合决策与政府现行政策相容的部分，由此来确定推行综合决策的条件以及如何将综合决策纳入政府的现行政策。制定一个综合决策的最基本的因素是要研究如何把政策变成有效结果的行动。
跨部门的综合决策需要满足下列条件：（1）决策者必须有明确的综合决策要求和决策目的；（2）决策者必须明确提出所要解决的问题是什么。对于这些问题的分析可以产生两个方面的意义：第一，揭示综合决策目标的方向和综合决策的重点；第二，为参与者提出参与的理由并提供一道工作的机会，在共同的参与中一起提出可以接受的解决方案。在综合决策的考虑中，优先解决的问题应当满足下列条件：（a）这种问题对于可持续发展是至关重要的，它直接关系到人们的社会福利和人类赖以生存的生态环境的平衡；（b）这种问题已经列入政府的经济社会发展规划；（c）这种问题已经影响到人们的生存和生态环境，如果不加以解决，可能后患无穷；（d）对于这类问题的的解决可能产生良好的效益；（e）在决策体系中强调这类问题是非常合适的，因为：在常规的决策过程中，人们往往对社会发展（诸如，经济、社会、文化和环境因素的其他问题）和生态方面的发展不太重视。
要把部门之间的合作与参与变成实际行动，必须采取有效的措施：（1）对各级政府、部门和有关利益群体的参与者进行与综合决策有关问题的培训、教育和沟通；（2）通过各部门的通力合作制定保证综合决策顺利实施的立法、法规和准则；（3）由各部门共同参与建立推行综合决策政府机构，在国际上这个政府机构通常是由政府官员和专家学者组成的委员会，委员会的常设机构是秘书处；（4）由各部门共同行动建立推行综合决策的经济手段和市场政策、诸如税收政策、金融政策、投资政策、贸易政策等等。
综合决策的政策框架必须与政府目前正在执行的其他政策有一个合理明确的关系，同时，也要处理好与其他合作伙伴的关系；应当确定哪些政策是可以忽略不顾的，明确忽略不顾的条件是什么，哪些政策是较不重要的。
三、关于建立公众参与制度问题
推行综合决策制度和培育亿万人民的可持续发展意识是实施可持续发展战略的两个先决条件。这已经成为国际社会的共识。通过政府的立法和各部门的综合决策来协调市场难以调节的各种利益群体冲突并使各冲突群体的利益目标在可持续发展的框架中得到统一，同时通过政府和民间的运作使可持续发展意识深入亿万民众心理，并变为亿万民众的潜移默化的行为和素养，在中国，这将是两个全新的行动领域。
公众应当参与有关环境和资源的决策，从各种目标的定义到各种政策、方案、工程项目的全面审查——我们可以统称为“可持续性的文化”。我们的时代需要通过各种方式来建立可持续性文化。
在推行综合决策的过程中，必须特别考虑社区人民的态度和社区自身的传统文化及生活方式。每一个社区会拥有自己独特的自然资源，按照其文化背景能综合可持续性的各个方面。实施综合决策战略，意味着更多地了解当地人民的知识和文化，这要在法律和制度中逐步形成标准，需要承认社区人民的综合权利。公众参与意味着这对于特定社区实施的政策和工程项目必须由当地的人民参与和表决。事实上，我们已经看到，许多的少数民族社会能够与其生存的环境保持长期的持续关系。这其中已经包含了可持续的选择。我们可以从中挖掘出若干有意义的方法。我们不能以现代化的名义来破坏他们的选择。我们可以从他们的持续发展的传统中，了解到哪些方式是可以保留并带入21世纪，从中也可以了解到若干的可持续发展的知识。在社区人民参与的过程中，我们的前提是承认社区人民对于自己的生存环境有控制和管理的权利。但是，我们也要考虑这种权利如何不与整个社会的可持续发展战略发生冲突。要建立公众参与制度，必须提高公民环境意识。我国公民的环境意识近年来虽然有所增强，但总体水平仍然偏低，因此必须通过各种方式吸收公民参与环境管理和环境保护活动。
四、政策的环境影响评估立法与实施，监督与评估机制
将环境保护纳入国家的社会经济规划的重要意义已经得到各国的广泛认同。70年代以来，环境影响评估就成为环境保护与经济计划结合的主要工具。通过对于经济活动和经济政策可能造成的环境损失进行估计，并提出预防的措施。环境影响评估方法构成了环境保护与经济发展之间的重要关系纽带。环境影响评估就是要求对于经济活动和经济政策的环境生态因素给予考虑。
环境影响评估就是从人类经济活动和经济政策与人类社会经济活动之间的相互作用出发，运用各种尺度对人类经济活动的适宜性、人类经济活动对于环境影响、环境的承载力、环境对于人类经济活动的容纳力、环境资源的经济价值、自然灾害的潜在风险损失等诸多方面进行分析、评价和论证，从而为经济活动的进行、经济政策的制定和实施等决策提供科学依据。
通常，环境影响评价用于具体的项目，但它越来越多地被用来对经济政策、计划和建设方案进行评价。在综合决策的过程中，环境影响评价的基本目标是将环境保护纳入经济计划。
国务院在《关于环境保护若干问题的决定》中明确指出：“在制定区域开发、城市发展和行业发展规划，调整产业结构和生产力布局等经济建设和社会发展重大问题决策时，应当综台考虑经济，社会和环境效益，进行环境影响论证”。国务院的这个决定为把环境保护纳入经济计划和经济决策奠定了基础。在这个基础上，我们可以来进一步探讨如何把环境保护纳入经济计划和经济决策中，保证经济决策的环境影 响最低化。
环境影响评估的核心是方案的分析和政策决策的分析。每一个重大的，甚至很小的发展项目和发展政策都可能带来不良的环境影响，环境影响评估旨在找出任何情况下，在环境影响方面和社会经济方面都是最佳的项目和决策选择方案。这需要对各类环境评估建立一套基本的评估方案和评估方法。建设新的工厂或对旧企业进行扩建都需要通过环境影响评估。环境影响评估应成为工业许可证制度的必要条件之一。就我国的环境影响评估而言、进行环境影响评估的人员培训和提高监测能力是目前重要任务，而且两方面都需要很多的专家和技术人员。
为了保证环境决策和综合决策按既定的目标实施，必须建立监督和评估机制。在综合决策的过程中，评估包括监督、评价和报告三个部分，评估的目的是推动综合决策的进程，并不断修正目标，以满足变化的需要。评估必须是综合决策的一部分，它贯穿决策始终并寓于决策因素的每一个方面：目标、参与、沟通、决策体系中的角色的规定、规划、执行和效果。综合决策一旦进入实施阶段，可能会涉及到社会的方方面面、不同层次，诸如家庭、农村、城市、公司、省或国家——涉及有关的利益群体。
在监督和评估过程中，参与者将不断回答下列问题：（1）人类社会和生态环境的状况，以及他们之间的相互关系。据此，决策机构可以积极地有目标地决策和实施决策；（2）在综合决策的实施进程中，参与决策实施的人们可以不断提出设计和操作方案。评估足参与者最应当掌握和了解的程序。在综合决策的评估中，下列过程和问题是最值得注意的：监 督——怎么了？评价——预期目的和实际发生的是什么？分析——现在和将来应当发生的是什么？
根据发展中国家和发达国家的经验，环境决策和综合决策评估人员可以由两部分组成：一是由于实施综合决策而涉及其利益群体，另外是局外人。局内人和局外人是不一样的，他们也并不在一起工作。局内人的评估是最基本，局外人的评估对于综合决策有积极的促进作用。
环境决策和综合决策的评估应当是综合决策的常规的要素和活动，它必须通过正常的运作来进行。在综合决策的过程中，评估的频率取决于条件的变化速度和变化的方向以及社会和生态资源遭受破坏的程度。在成功的综合决策的设计和执行的过程中，评估往往是以隐含的形式出现的。
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