关于党内民主建设的若干思考，本文主要内容关键词为：党内民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号D26文献标识码A文章编号1003-5478（2008）01-0113-06
胡锦涛在党的十七大报告中指出：“积极推进党内民主建设，着力增强党的团结统一。党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。”可以说，加强党内民主建设是新时期党的建设乃至整个社会主义民主政治建设的重中之重。党内民主的发展水平直接关系着人民民主建设的顺利推进，关系着党的执政能力水平的提高，关系着构建社会主义和谐社会宏伟目标的顺利实现。
一、加强党内民主建设的重大现实意义
党内民主的本质含义是党员在党内当家做主，即全体党员通过一系列科学、合理的制度安排，在有效的体制和机制的保障下，平等地享有权利、行使权力，直接或间接地参与和管理党内一切事务。在中国共产党领导全国人民为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的伟大历史进程中，以“三个代表”重要思想为指导，加强党内民主建设具有重大现实意义。
(一)加强党内民主建设是践行“三个代表”重要思想，保持党的先进性，提高党的执政能力的内在要求
加强党的先进性建设，必须加强党内民主建设。党的十六大报告曾指出：“党内民主是党的生命。”这说明党的先进性与党内民主之间存在着紧密的内在联系和互动共进关系。一方面，党的先进性是党的本质属性，党内民主是党的先进性的体现和必然要求，没有党的先进性就不会有真正意义的党内民主，党内民主建设就会失去方向和意义；另一方面，党要保持先进性，就必然要积极推进党内民主建设，通过党内民主建设来实现党的先进性目标，没有党内民主建设，党也就不会有真正的先进性。坚持党的先进性与加强党内民主建设是统一互动的关系，统一于党的先进性建设的实践之中。也就是说，加强党内民主建设必须以保持党的先进性为使命，围绕党的先进性建设的实践来进行；党的先进性建设必须以加强党内民主建设为重要内容和保证手段，党内民主建设的进程，决定着党的先进性建设的成效和进度。正如曾庆红所言，党内民主是党的生命，是党的先进性的重要体现，是执政党的根本性建设、关键性建设。
“党的执政能力是党的先进性的客观标志和外在体现，党的先进性要通过党的执政能力来展现，通过党的执政成效来检验，最终落实到实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益上来。”[1]“三个代表”重要思想的核心是“立党为公，执政为民”，共产党员是来自人民群众并代表人民群众利益、反映人民群众诉求的能动的载体，只有党的组织内的每一个党员都平等地享有权利，同时能够平等地行使各项权力，才能够充分地调动其积极性、主动性，发挥其能动性和创造性，才能够使党的各级组织真正实现民主决策、科学决策，才能够保证党的各级组织和国家机关的党员干部更好地做到民主执政、科学执政、依法执政，从而真正代表广大人民的根本利益，不断地为人民谋福祉，实现“立党为公、执政为民”的根本宗旨。
(二)加强党内民主建设是带动人民民主建设、建设社会主义政治文明的必然要求
党的十七大报告指出：“人民民主是社会主义的生命。”而党内民主建设对人民民主建设起着关键、示范和引领的作用。中国共产党在我国政治生活中的核心地位，决定了不断推进的党内民主建设必将带动整个国家政治生活的民主化，将人民民主不断推向更高的层次和更深的程度。因为包括人民民主建设在内的有中国特色的社会主义事业的成败，关键在于党的建设；而党建设的好坏，关键在于以“三个代表”重要思想为指导加强党内民主建设。如果党内民主不发达、不健全，人民民主必将受到制约和破坏，“文化大革命”已经给我们留下了惨痛的教训。党内民主建设为人民民主建设的健康发展提供领导力和推动力。以政党政治为主导的当代世界民主政治的发展历程，深刻地昭示我们，人民民主的实现离不开党内民主建设的带动。中国共产党是中国的执政党，是发展中国特色社会主义的领导核心。因此，党内民主是社会主义民主政治的重要内容和关键环节，在中国特色社会主义民主政治建设中具有特殊的地位和意义。中国共产党必须依靠自身的执政地位和引导作用，通过自身的民主示范作用，引领和推动人民民主建设的伟大进程，把党内民主和人民民主统一于社会主义政治文明建设的实践中。
(三)加强党内民主建设是实现“以党内和谐促进社会和谐”目标的客观要求
中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出了“以党内和谐促进社会和谐”的科学命题。这是党中央从构建社会主义和谐社会的全局出发对全党提出的要求，也是构建社会主义和谐社会的重要政治保证。党内和谐对实现社会和谐具有极其重要的作用，构建社会主义和谐社会，关键在党，在于党自身的和谐，只有党自身和谐了，才能发挥好党组织的领导核心作用和战斗堡垒作用，才能发挥好党员的先锋模范作用，团结和带领人民群众共同建设和谐社会。实现党内和谐的关键是切实加强党内民主建设，党内民主是实现党内和谐的关键性因素。党内和谐意味着在党内要协调好上级组织和下级组织之间、领导班子成员之间、广大党员和党员领导干部之间以及广大党员之间的关系，建立平衡协调机制，保障所有党员的意志表达和利益诉求的权利，保证党员行使党章规定的各项权力。协调好这些关系，保障这些权利和权力，必须发展党内民主，如果没有党内民主或者党内民主不健全，党内和谐与社会和谐都将无从实现。因此，只有切实加强党内民主建设，依靠党内民主推动党内和谐，才能真正实现“以党内和谐促进社会和谐”的目标。
二、加强党内民主建设的对策思路
影响党内民主建设的因素很多，其中最主要的是党员的民主意识和民主权利的觉醒、党内制度的健全、党内民主程序的完善等。加强和改善党内民主，就要从这些方面着手。
(一)增强党员民主意识
党员的民主意识是影响党内民主建设的主观因素。党员是党内民主的主体，党员本身的民主意识和民主素质直接影响其在党内民主生活中的行为和表现，并最终影响党内民主的水平和质量。在现实的党内民主政治生活中，党员的民主意识淡薄已经成为制约党内民主建设和民主发展的一个主要因素。许多党员缺乏参与党内民主生活的热情和主动性，缺乏行使党员权力的冲动，缺乏对自身民主权利维护的敏感性。许多党员只有义务感而没有权利意识，或者只有权利意识而没有权力意识，与此相联系，一些党员领导干部特权意识严重。这种状况严重地危害着党内民主的发展。因此，要发展党内民主，必须首先解决党员民主意识淡薄、主体意识缺位的问题，发挥广大党员共建党内民主的主观能动性。
第一，增强党员的民主意识，必须强化党员的民主权利意识。党员的民主意识，说到底是党员的民主权利意识。党员权利是党内民主建设的基础。《党章》也已明确规定了党员的各项权利，其内容大体上可分为以下几个方面：一是对党的政策制定的参与权，包括参加有关会议，研究和讨论党的政策的制定，对党的工作提出建议和倡议等；二是选举权、被选举权，以及对违法乱纪和不称职干部的监督权、罢免权与撤换权；三是对有关问题的申诉权、控告权、作证权与辩护权。党员权利是党内民主建设的基础。“党员民主权利行使的程度，是党内民主建设成效的首要标志，也是政党文明的首要标志。”[2]强化党员民主权利意识，就要通过各种途径，对广大党员加强民主教育，使广大党员充分认识到自己在党组织内的权利主体地位和作用，认识到党内民主权利是党章赋予每一个党员的神圣的政治权利，是党员在党内主人翁地位的基本保障。党员依《党章》规定正确行使民主权利，是党员参与社会政治生活并发挥主导作用的基本途径，也是党员其他各项社会权利得以实现的重要保证。
第二，增强党员民主意识，必须强化党员的民主责任意识。党员的民主意识应该是党员权利与义务相统一的意识。要通过加强党员教育，使广大党员充分认识到作为一名执政党党员的神圣责任和崇高义务，自觉保持共产党员的先进性，不能将自己混同于普通群众。党员的民主权利意识和责任意识淡薄，政治冷淡主义倾向严重，不仅是对自己不负责任，而且是对党组织的不负责任，是对人民的不负责任。党员的权利和义务是统一的，放弃权利也就是逃避义务和推脱责任。作为一名共产党员应该以“三个代表”重要思想为指导，立足于《党章》规定的各项民主权利，积极参与党内政治生活，坚持原则，顾全大局，维护组织制度和组织程序，为推进党内民主建设担当责任、履行义务。
第三，增强党员民主意识，必须强化党员领导干部的民主理念。党员民主意识的增强，离不开党员领导干部的引导、保护和示范作用。要通过广泛的民主意识教育和民主制度建设，使党员领导干部树立党员一律平等的民主理念，增强平等意识，摒弃“官本位”意识和特权思想，自觉尊重党员的民主权利，自觉接受党员的民主监督，不能滥用权力，践踏民主。党员干部的权力来自于党员的信任，党内的领导权力是以党员的民主权利为基础的。领导干部只有积极维护和保障党员的民主权利，才能够取得党员的长期信任，调动党员参与党内政治生活的积极性和主动性，更好地实现和保持党的先进性。
(二)加强党内制度建设
党内制度建设是党内民主建设的重要内容和实现途径。在党内政治生活中，思想原则到位而制度建设缺位的情况随处可见。发展党内民主，必须有针对性地加强与完善党内制度建设，通过健全和完善党内选举制度、集体领导制度、党员权利保障制度、党内监督制度等，真正做到依法(指党章)授权、合理用权，形成集体领导、民主集中、有效监督有机统一的工作机制，对重大事项实现集体决策、民主决策、科学决策，这样才能在实际工作中少犯或不犯错误，少走弯路，才能够把党内民主建设推向更高的水平。这是摆在我们面前的一项重要而紧迫的任务。
第一，完善党员权利保障制度。
保障党员权利是加强党内民主建设、发展党内民主的基础，通过有效的制度安排来保障党员的各项民主权利是党内民主建设过程中的一项至关重要的工作。目前，这方面的问题很多。从制度规定来看，现行《党章》明确规定了党员的学习权、讨论权、建议权、批评检举权、表决权、选举权、被选举权、申辩权、保留意见权、申诉控告权等民主权利，但对于参与权、知情权、决定权、监督权等规定的不够明确和详细，对于侵犯党员上述权利的行为也几乎没有规定明确具体的惩罚措施，因此可以说，党员权利的保障机制还很不完善，难以落到实处，党员权利实际上存在着较为严重的虚泛化倾向。从制度运行来看，“由于党内选举制度不健全，实际上导致了以党的干部的委任制代替党的干部的选举制。由于党内决策制度不健全，致使动员党员参与执行多，参与决策少。由于党内监督制度不健全，致使广大党员不能对党的干部实行有效监督。”[2]
针对上述问题，需要从以下几个方面进一步完善党员权利保障制度：一是修改和完善《中国共产党党员权利保障条例》和《中国共产党党内监督条例》，增加细化、具体、可操作性的规定，解决党员维护权利和行使权力的方式、途径及程序问题。比如党员在行使监督权时，原有《中国共产党党内监督条例》只明确了党内监督的重点对象是各级领导机关和领导干部，尤其是重要领导干部，也规定了党员是监督的主体，但由于党员是一个泛化的概念，加上《条例》未对监督的方式和方法做出具体规定，因此，实际上缺少可操作性。二是改革保障党员民主权利的体制机制，解决保障党员权利的组织资源问题。主要是建立健全党内信息沟通机制、政务公开机制，以保证党员的知情权；规范和完善党内选举制度中的投票机制，以保证党员的参与权和决定权；健全党内监督机制，以保证党员的监督权；建立党内授权过程中的权力控制机制和权力收回机制，以保证党员权利不受侵犯，党的权力不被滥用。总之，要通过建立健全保障党员权利的体制和机制，疏通党内民主渠道，拓宽民主途径，丰富民主形式，实现党员对党内事务的积极参与、民主管理和有效监督，调动广大党员参与党内民主政治生活的积极性、主动性，使党的一切活动，党的理论、路线、方针、政策等，都能充分体现广大党员的意志和要求，使党的决策更加科学，政策的执行更加顺畅，党内民主监督更加有力，党内工作氛围更加团结和谐。
第二，完善党的代表大会制度和党的委员会制度。
党的十六大报告曾提出党内民主制度建设要“以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点”，“完善党委内部的议事和决策机制，进一步发挥党的委员会全体会议的作用。”落实这一要求，需要做好以下几方面的工作：
一是厘清党内权力结构和体系的关系。要厘清党的代表大会、党的委员会以及委员会的常委会之间的权力架构关系。党的代表大会是党的最高权力机关和最高领导机关。《党章》规定：“党内的最高领导机关是党的代表大会和它产生的中央委员会，党的地方领导机关是党的地方各级代表大会以及所产生的地方委员会。”据此形成的党的权力体系结构应该是：代表全体党员的党员代表大会(简称党代会)拥有最高决策权力，而它所产生的党的委员会(简称委员会)是其授权的常设执行机构，同时在党代会闭会期间拥有一定的决策权，因此党代会的权力应大于党的委员会，党的委员会的权力应大于党的常委会，党的中央委员会的常委会的权力应大于党的书记处(地方党组织没有书记处)。这是由民主制的权力来源和授权方向决定的。因为党的委员会由党的代表大会选举产生，对党的代表大会负责；党的常委会由党的委员会选举产生，对党的委员会负责。应该说，这样的权力架构是符合党内民主原则和民主发展方向的。但实际运行中却普遍存在着党内权力结构体系倒置的情况，即各级党组织的书记的权力往往大于常委会，常委会的权力往往大于党的委员会，委员会的权力又往往大于党的代表大会，有的地方实际上是书记个人说了算。这样的权力运行体系与党内民主建设的原则和要求不符，在实际工作中极大地破坏了党内民主，挫伤了广大党员参与党内政治生活和党内事务管理的积极性，是推进党内民主建设的根本性阻碍，务必着力解决。
二是推进党的代表大会常任制。解决党内权力运行结构体系倒置问题，一个基本途径就是积极推进党的代表大会常任制。党的十六大报告明确要求：“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”。党的代表大会没有实行常任制，是造成党内权力结构体系倒置的根本原因。现行《党章》规定，党的各级代表大会都是每五年或三年召开一次，大会闭会以后党的代表缺乏行使权力的组织渠道，使党的代表大会作为党章规定的党的最高权力机构实际上是徒有虚名。因此，有必要实行党的代表大会常任制度，使党的各级代表大会成为名副其实的党的最高权力机构，任何组织和个人都必须无条件地服从代表大会的决议和决定。这是加强党内民主建设，理顺党内权力关系，扭转党内权力结构体系倒置局面的有效途径。早在1956年召开的党的八大上，邓小平就提出要实行“一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。”邓小平强调，“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”；“党的最重要的决定，都必须经过代表大会讨论”；“党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问。”[3](P223)常任的党代会代表，在党代会闭会期间，依然可以通过一定方式、渠道参与和监督党的工作。由于代表要向选举他们的党组织负责，他们就能够比较主动地听取和集中广大党员的意见，比较真实负责地反映他们的意愿，这也会反过来有效地激发广大党员参与党内事务的积极性，使党内民主生活形成一种良性的互动。实行党的代表大会常任制，每年要严格按期召开党的代表大会，制定和完善党的代表大会议事规则，定期审查党的各级委员会、纪律检查委员会及其主要领导人贯彻执行代表大会决议的情况，贯彻执行党的路线、方针、政策的情况。在新的历史条件下，实行党的代表大会常任制，无疑是推进党内民主建设的一个现实选择。
三是坚持和完善民主集中制以及集体领导制度。民主集中制是党的根本组织制度和领导制度。党的十四届四中全会通过的《决定》指出：“民主集中制是科学的合理的有效率的制度，它有利于体现人民群众的根本利益和愿望，有利于党的路线方针政策的正确执行，发生失误也能得到有效的纠正”。坚持民主集中制的关键是坚持集体领导，这是党内民主建设的精髓。江泽民提出的“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”的十六字方针是坚持民主集中制，推进新时期党内民主建设的根本方针。其中，集体领导是党的领导的最高原则，是民主集中制原则在党的领导活动中的集中体现。坚持党的集体领导制度，其一是坚持重大事项集体决策制度，党内所有重大事项，都必须由集体讨论决定，坚决杜绝个人独断专行；其二是坚持领导集体成员之间权力效力平等，坚决杜绝所谓“一把手绝对真理，二把手相对真理，三把手服从真理，其他把手没有真理”的现象；其三是坚持党内正常的权力关系，任何领导者的个人权力都不能超过领导集体的权力，在同级组织中，党的常委会的权力不能超过委员会，党的委员会的权力不能超过代表大会，常委会应向委员会、委员会应向代表大会定期报告工作；其四是集体领导和个人分工负责相结合。只有这样，才能使民主集中制和集体领导制度真正得到贯彻落实，才能使党内民主建设走上制度化轨道。
四是改革和完善党内民主监督制度。治国必先治党，治党务必从严。改革和完善党内监督制度，加强党内监督，防止公共权力异化，是发展党内民主和人民民主的重要内容。正如邓小平所指出的：“如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误”。[3](P270)现行的党内监督制度无论在制度设计方面还是在制度运行过程中都表现出明显的缺陷。例如，《党章》和《党内监督条例》中虽然明确规定了党的一级纪律检查委员会有权监督下级党委，但却没有明确规定其具有监督同级党委的职责，相反却规定了同级党委对同级纪委的领导职能，因此使得许多党内同志甚至有的纪委的同志也认为纪委无权监督同级党委。事实上，在这样的制度安排下，纪委即使想要监督同级党委也难以办到，尤其是在党的各级组织中，纪委书记处于同级党委第一书记的直接领导下，对“一把手”的监督更是难上加难。实践中也的确如此，从近年来各地破获的腐败大案尤其是“一把手”腐败案件来看，大多是由于群众举报或者是另案牵连而东窗事发，这也就进一步证明了现行的党内监督制度在党内民主建设中的软弱甚至失位。因此，探索新的党内监督模式，改革和完善现有的党内监督制度就显得既必要又紧迫。其一是修改《党内监督条例》，明确纪委对同级党委的监督职责。其二是结合《党内监督条例》的修改，改革现行纪委领导体制。可尝试一种“新双重领导模式”，就是把对地方纪委的领导权由原来的以其同级党委领导为主、上级纪委主要实行业务领导的模式改为以上级纪委领导为主、同级党委领导为辅的模式，尤其是要将纪委干部的人事任免权划归上级纪委。这样才有利于保持纪委监督的相对独立性，发挥其在党内民主建设中的重要作用。其三是进一步扩大纪委监督的职责范围。在扩大监督的对象范围，实行对同级党委监督的同时，应进一步扩大纪委党内监督的职责范围，即纪委不仅要对党风党纪进行监督，还要对同级党委的党内民主状况，决策、执行的过程和程序进行有效的监督，并进而把党内监督同法律监督、行政监督、群众监督、舆论监督、民主党派和无党派人士的监督结合起来，共同推进党内民主建设和人民民主建设。
(三)完善党内民主程序
党内民主的实现是以具备一套科学规范的程序规则为前提的。只有在程序规则的基础上，党内民主的实体性制度才能得到落实。党内民主程序，可以理解为党的各级组织在党内生活中或者在处理党内事务时所必须遵循的一系列方式、方法、顺序和步骤。由于《党章》关于党内民主建设方面的规定比较概括和抽象，缺乏具体和细节，缺乏可操作性，加上长期以来我们一般很少从程序规范的角度去探索建立党内民主的保障机制，因此造成了党内民主建设目标在实际执行中经常走样。“上有政策、下有对策”的情况屡见不鲜，党内民主虚泛化现象严重。所以，真正意义上的党内民主必须是建立在一套科学、规范、易于操作的程序规则基础之上的，并最终要靠这些程序规则来保证其实现。为此，必须着手建立与完善党内民主的运行程序和规则。
第一，完善党内权力产生和授予的程序规则。
《党章》规定党的各级代表大会为各级党的权力机关，是处理党内大事的主要场所，广大党员通过程序化的选举制度将权力授予有能力、可信赖的党员代表，通过党员代表实现对党内事务的管理。党代会代表应由各级党员代表大会自下而上民主提名，未获得足够党员提名的，不能作为党代表候选人。在代表产生过程中，应严格依据竞选程序，遵循公开、公平、竞争的原则，采取差额选举，形成竞争机制。要切实保障选举人的意志不受侵犯，要完善党内选举的提名程序，完善党内差额选举的具体办法，完善非差额选举的领导人产生的办法，完善党内选举及任命干部的公开程序，使党内选举的一切活动都纳入制度的轨道。例如，按照上述程序规则，一名中央委员候选人的提名权应由自下而上的竞选程序中产生：即从最基层党员提名开始，层层进行候选人自由竞选，最终以省、区、直辖市党员代表中得票最多者为中央委员候选人。
第二，完善党内权力行使的程序规则。
一是由正式会议决定重大问题和重要事项。重大问题、重大决策、重要人事安排要在由党章或有关条例规定其权限范围和参会人员资格的规范性会议上进行充分讨论，具体包括党员代表大会、全委会、党委会等。举行何种会议，要根据讨论问题的性质和重要程度来决定。绝不允许通过非正式会议来决定重大问题。二是注重会前通报。重大问题、重大决策、重要人事安排要会前通报。通过会前通报使与会者提前进行调研和思考，令其有备而来，有想而发，不能搞突然袭击和临时动议。三是严格遵循表决时的“少数服从多数”原则。为避免主要领导起暗示作用，应规定其最后表态；主要领导的意见与多数意见不一致时，应按多数意见形成决议。四是投票保密制度。应采用匿名、背对背的投票方式，建立投票的保密和存档制度。
第三，完善党内权力终止的程序规则。
党内权力的运用首先必须有“度”的限定，同时还必须设计一个规范的运行轨道，这个轨道就是“程序”，它既决定着权力运行的方向，又限定了权力运用的幅度。现实政治生活中权力的滥用和腐败往往就是由于缺乏程序限制或是违反程序规则所引发的。如果只是制定一些规范党员领导干部行为的实体性制度，而保证实体性规范内容落实的程序性制度不能配套跟上，这些实体性制度就难以贯彻实施，就不能及时终止违法违纪党员领导干部的权力滥用和腐败行为，党内民主制度建设的努力就会付之东流。因此，加强对党内民主程序及其规则的研究和设计，及时终止违法违纪党员领导干部的权力，从程序规则上完善党内民主，是党在新形势下加强党内民主建设的一项重要内容，也是发展党内民主的强有力的保证。
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