中国发展型社会福利体系的公共财政支持研究，本文主要内容关键词为：社会福利论文,中国论文,公共财政论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中国发展报告2008/09》（以下简称《报告》提出，到2020年要在中国建立起“全民共享的发展型社会福利体系”，构建全民享有的发展型社会福利体系，不仅有助于进一步提高中国社会经济发展的公平性和可持续性，实现全面建设小康社会的战略目标，从而为中国经济、社会的全面协调发展提供一种重要的制度保障；而且还有助于应对当前国际金融危机对中国经济造成的冲击，更好地实现“保增长、调结构、促民生”的目标。
一、中国发展型社会福利体系的
原则、内容和阶段性目标
（一）发展型社会福利体系的原则。
发展型社会福利体系的构建，涵盖养老、教育、健康等众多民生领域，涉及城乡、不同地域、不同年龄、不同行业、不同性别的人口，因此在发展过程中，必须要有一系列基本的原则为指导，才能使社会福利体系真正起到保障民生、促使经济与社会的全面、协调和可持续发展。总的来讲，主要有四个方面的原则需要坚持：
1.坚持公平与效率相结合，以公平为首要原则。要把全体国民人人享有社会福利，减少工业化进程中两极分化，促进社会公平和稳定作为首要目标。实现社会福利的共享性，逐步消除因户籍、性别、职业、地位等身份差别所导致的不平等。特别是为贫困家庭的子女提供平等的受教育与其他的发展机会，防止贫困代际相传。在强调社会福利公平性原则的同时，也要兼顾效率，保护发展活力，使社会福利体系能有效地促进经济长期可持续增长。
2.坚持社会福利水平与经济发展水平和各方面的承受能力相适应，实现社会福利的可持续发展。建立一个完整的国民福利体系，首先要解决福利制度和项目的“从无到有”的问题，其次解决实际覆盖群体的由少到多乃至全的问题，第三循序渐进地解决待遇水平的“由低到高”的问题。既要抓紧建立群众有迫切需求的保障项目，又要根据财政和经济的支撑能力确定适度的保障水平，建立可持续发展的长效机制。由于我国社会福利体系建设还处于起步阶段，各方面制度和机制尚不完善，要结合城镇化、老龄化的趋势，统筹考虑保障资金长期供求平衡问题，实现可持续发展。
3.坚持就业优先的原则。就业是最大的社会保障。人口和就业问题是长期困扰我国经济和社会发展的基本问题。无论对个人还是家庭，就业是避免贫困和消除个人对政府依赖的可靠途径，因此要把就业优先作为社会福利政策的基本原则之一。要从进入劳动年龄的青年人特别是新生代农民工的扩展的义务教育和职业培训入手，提升他们的就业和创业能力，以利他们积极寻找岗位，融入社会。政府应充分扩大就业岗位，鼓励劳动者自主创业。防止因保障程度过高，企业缴费比例过高，负担过重，而减少就业岗位。
4.坚持政府与社会相结合，以政府为主导。社会福利体系从根本上说是政府行为，政府必须在社会福利制度建设上发挥主导作用，积极推动立法，增加财政投入，提供更多的公共服务。同时，也要发挥市场的作用，发挥基于市场经济体制的激励作用，调动社会组织的资源和各方面的积极性，共同推进社会福利体系建设。在社会福利模式选择上，缴费性的社会保险和免费性的福利项目都具有重要作用，要形成政府、单位和个人共同承担责任的机制。在社会保险制度的设计和运行中，应强化缴费义务与支付待遇的对应关系，鼓励单位和个人参加社会保险并连续缴费，以防止个人逃避缴费义务对政府和社会过度依赖的道德风险。注意发挥社区互助、慈善组织援助和家庭的传统的保障功能。
（二）发展型社会福利体系的基本内容。
《报告》所提出的发展型社会福利体系包括七个方面的基本内容，也就是“老有所养”、“病有所医”、“学有所教”、“劳有所得”、“居有其屋”、“贫有所助”，以及工伤保险、生育保险等其他福利安排。其中，主要关注前六个方面的福利安排。
老有所养。指的是使养老保险制度能够覆盖城乡。要建立城乡65岁以上无保障老人的养老补贴。农村农民由国家提供基本养老补贴。完善农民工的养老保险，降低费率，并可随人员流动转移。提高城镇职工养老保险的统筹层次，建立和完善城镇灵活就业人员的养老制度。
病有所医。一方面，努力扩大医疗保障体系的覆盖面，到2012年使城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的覆盖率达到90%，基本解决跨统筹地区农民工的参保和待遇衔接问题。到2020年实现医疗保障对城乡人口的全覆盖。另一方面，还要建立城乡医疗救助制度。此外，还要逐步推进三个统筹，形成合理的定价机制、增强中央财政的跨地区转移支付等。
学有所教。在现有九年制义务教育的基础上，把学前一年教育以及初中毕业后的一年免费职业教育列入义务教育发展，逐步实现“1+9+1”的扩展义务教育目标。另外，到2020年，使农村地区以及城镇贫困家庭子女享受免费的高中教育。
劳有所得。对就业困难的特殊群体实施积极就业援助，扩大失业保险的覆盖面。积极探索灵活就业者、农民工、农村乡村乡镇企业职工能够参加的失业保障制度，打破劳动力市场的城乡分割，健全劳动力市场服务体系
居有其屋。通过廉租住房形式，解决城镇低收入家庭的住房困难问题，基本解决长期进城且住房十分困难的农民工的住房问题。对农村贫困家庭提供建房补贴。对城镇低收入群体及具有一定收入条件的农民工提供经济适用房等援助性住房保障。
贫有所助。使最低生活保障制度实现应保尽保，适当提高救助标准。对残疾人、老年人、儿童以及妇女，提供有针对性的社会保护和社会扶持。加大就业补助、儿童营养、残疾矫正与康复、妇女儿童老人权益维护等方面的支出，完善社会慈善体系。
（三）发展型社会福利体系的阶段性目标。
中国全民共享的发展型社会福利体系的建立可分为以下两个阶段：2009-2012年为第一阶段，主要任务是初步建立中国发展型社会福利制度框架。2013-2020年为第二阶段，中国发展型社会福利体系基本成型。
从现在开始到2012年，主要目标为初步建立一个全覆盖的福利体系。这个体系应包括六个方面的具体内容。一是基本消除男女学龄人口入学差异，城乡学校九年义务教育和特殊教育完全免收学杂费，农村学生享受免费教科书，为中西部贫困地区寄宿生提供免费的营养配餐。学前教育覆盖全体城镇儿童和较发达农村地区儿童。对农村贫困地区以及城乡低收入家庭的儿童提供免费一年学前教育。对贫困地区与低收入家庭子女初中毕业后不再继续升学的毕业生实行一年免费职业教育。对所有进入高中阶段学习的贫困生进行学费减免。二是建立一个全覆盖的“老有所养”的基本制度。到2012年，建立一个包括农民、农民工、城镇居民在内的全覆盖的有差别的养老保险系统。建立全国统筹的农民工的养老保险制度。实行在国家补助下的农业从业人员基本养老保险办法。建立国家财政支持的无保障老人的“老年保障金制度”。三是大力实施积极就业政策，加大职业培训、职业介绍投入。积极探索失业人员的培训与社会福利待遇有机结合的途径。所有城镇劳动者的失业保险全覆盖，并向乡村劳动者扩展。四是力争城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险覆盖面进一步提高，达到90%以上；基本解决跨统筹地区流动人员的参保和待遇衔接问题。五是努力使最低生活保障的覆盖面与补助标准逐步提高。提高中央财政在最低生活保障方面支出的比重。配套给以低保对象基本生活之外的基本医疗、基本教育、基本住房等方面的救助和社会支持。同时，关注边缘人群的状况。对儿童、老年、残疾、妇女等特定人群要提供基本的公共服务与社会福利。六是完善城乡住房保障制度，增加廉租住房的供应量，使50%左右的城镇低收入住房困难家庭和10%左右的跨地区流动农民工住房困难家庭能够享受廉租住房保障，为260万户农村建房困难家庭提供建房补贴。
2020年中国发展型社会福利体系的目标，是进一步实现全体居民社会福利权利和待遇的公平性，维持体面正常生活并能得到适当的公共服务，基本实现城乡公共服务的均等化，包括六个方面的具体内容：一是实行“1+9+1”的义务教育模式，所有学龄儿童在享受9年免费义务教育之前受到一年免费学前教育，对完成初中阶段教育后不再继续升学的毕业生实行一年免费职业教育。对农村以及城镇低收入家庭子女高中阶段教育实行免费。二是进一步完善“老有所养”的基本制度。所有城乡劳动者都能参加社会保险并按可承受的比例缴费，在老年、疾病、失业、工伤时能获得适度的社会保险待遇。所有无保障老人都能得到适当的养老补贴。三是城镇职工基本医疗保险，城镇居民医疗保险与新型农村合作医疗达到全覆盖，医疗保障水平不断提高。四是对于非劳动者、低收入者或者无收入者，提供基本生活保障和医疗保障，并较大幅度提高保障水平。五是为所有失业人员和就业困难群体提供就业培训和援助，形成促进就业的长效机制。六是所有城乡低收入人群、占跨地区流动农民工30%的长期进城且住房十分困难的农民工都能够享受基本住房保障，对住房困难的中低收入人群提供援助性住房保障，再为520万户农村建房困难家庭提供建房补贴。
二、发展型社会福利体系建设对公共财政资金的需求
构建一个全民共享的、适应当前发展阶段的新社会福利体系需要强有力的财政资金的支持。从现在到2012年，再到2020年的不同阶段，各需要财政的多少投入。我们的计算是在2006年或2007年各项财政支出的基础上，加入我们对新福利体系的各个分项的建议，算出在2012年与2020年两个时点上需要财政投入为多少（见表1）。为计算方便，我们都采取不变价的方式，不考虑通货膨胀的影响。
（一）老年社会保障体系建设的资金需求。
一般来说，社会养老保障金有两种直接的资金来源：一是社会养老保险基金，二是国家财政。社会养老保险基金主要来源于参保人及其雇主的缴费，国家财政投入主要是社会养老保险基金的免税额、管理运行费和基金亏空补贴。由于中国是经济体制转型国家，加上参加社会养老保险的劳动者比例还比较低，退休和领取社会养老金的年龄比较低，以及其他多种因素的影响，导致养老保险基金尤其是社会统筹基金自20世纪末期开始出现了不小的亏空，各级财政对城镇社会养老保险的补贴不断增多，以城镇养老保险缺口补贴来看，2007年达到1260亿元，如果2008-2012年的城镇养老保险缺口补贴按年均10%的增长率估算，2012年大约需要财政补贴2029亿元。随着城镇养老保险体系的逐渐完善，预计养老保险缺口补贴的增长率有所下降，如果2013-2020年城镇养老保险缺口补贴按年均8%的增长率估算，2020年需要3756亿元。
中国目前对已经离退休的机关事业单位职工，由财政直接负担其退休金。未来养老保障体系改革一个趋势是，机关事业单位与一般城镇居民、农民居民在养老保障上的政府投入差距逐渐缩小。2007年退休金总额为1826亿元，如果改革以增量的方式进行，在现行养老保障制度架构基本不变的情况下，随着退休人员总量的增多和退休金标准的提高，假定到2012年，政府对机关事业单位每人每月的养老补贴在2005年基础上以年均8%的速度增长，则到2012年机关事业单位养老补贴投入约为3371亿元。2013-2020年政府对机关事业单位的养老补贴增长幅度有所下降，平均以6%的幅度增长，到2020年约需财政资金5597亿元。
为尽快建立新型农村养老保险制度，吸引农业劳动者参加社会养老保险，国家财政也需要投入部分补贴资金。如果为每个参保农业劳动者每月补贴50元，2012年预计农业劳动者总数为3.1亿左右，扣除6000多万享受无保障补贴的老人，要实现全覆盖，使参保人员达到2.5亿人，实际补贴大约为1500亿元。到2020年，补贴标准提高到每月100元，参保人员由于城市化的发展，降到1.7亿人，约需补贴2032亿元。
对建立“人人享有社会保障”的新福利体系来说，要确保每个老年人都能享受养老保障待遇，需要财政出钱为没有参加养老保险的老年人发放老年补贴。北京、上海等地的实践，已经探索出了无保障老年人老年补贴的一些制度类型。问题是这些地方老年补贴标准比较高，其他地方的财政难以承受。建议到2012年，城镇无保障老年补贴达到人均300元／月，到2020年提高到555元；农村无保障老年补贴达到人均100元／月，到2020年提高到285元，逐步缩小与城镇的差距。预计到2012年，全国有8000万（其中农村为6000多万）65岁以上老人享受老年补贴，共需要资金1304亿元。到2020年，随着社会养老保险的全覆盖，享受老年补贴的无保障老人有所减少，为5000万人（其中农村为3000多万），需要资金2347亿元。
（二）健康保障体系建设的资金需求。
与其他福利项目一样，除企业、社会、个人承担部分费用外，现代社会的健康保障资金应当主要来源于国家财政拨款和医疗保障基金。国家卫生财政拨款主要用于公共卫生服务体系建设和服务于“人人享有基本医疗保健”。2006年国家卫生财政拨款为1721亿元，扣除各项医疗保障财政补助资金外，用于公共卫生及各项卫生事业的费用为1188亿元，全国每月人均7.5元。在现有拨款体制不变的情况下，本报告建议，全国公共卫生及各项医疗事业费投入以不低于经济年均增长率(8%)的速度增长，则到2012年和2020年每月人均费用分别达到11元和20元，分别需要国家财政拨款1798亿元和3549亿元。
在医疗保障基金方面，政府不仅为各项医疗保险（职工基本医疗保险、居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、大病补充医疗保险等）承担参保补贴，而且还直接承担着未参保机关事业单位人员的医疗费、特殊困难群体的医疗救助费用。以2006年或2007年底的数据为基数，我们根据各种类型人群的覆盖数量及不同保障标准，测算出2012年和2020年国家财政对医疗保障基金的补贴总额大约为2759亿元和10281亿元。两项费用相加，人人享有基本卫生服务和医疗保障所需的国家财政资金总额分别为4558亿元和13830亿元。
从分项计算来看，2007年机关事业单位医疗费为532亿元。考虑到机关事业单位医疗费在过去10余年里增长较快这一事实，如果2007-2012年的机关事业单位医疗费补助标准以年均10%的速度增长，则到2012年需要财政资金投入857亿元。随着医疗体制改革的逐渐深入，机关事业单位医疗费补助标准增长速度有所下降，如果2013-2020年人均补助标准增长率维持在8%的水平，则到2020年，需要财政支出1586亿元。
对于城镇居民医疗保险补贴，2006年为人均每月7元，补助面为4291万人。我们建议，到2012年扩大城镇居民医疗保险到2.67亿人，每人每月补贴标准增加到17元，预计该项财政投入将达到558亿元。随着城市化的发展，到2020年城镇居民医疗保险补贴覆盖5.31亿人，每人每月补贴提高到37元，当年需财政资金2379亿元。
农村新型合作医疗当前已经覆盖7.26亿农村人口，但是补贴金额还比较低。我们建议，到2012年财政补贴逐步增加到每人每月14元，预计该项财政投入到2012年将达到1116亿元。建议农村新型合作医疗的补贴标准在2012年的基础上以年均12%的速度增长，到2020年达到每人每月的补贴标准提高到34元。随着农村人口的减少，补助人口减少到6.73亿人与5.04亿人。预计2020年用于农村新型合作医疗补贴的财政投入达到2070亿元。
随着我国城镇职工基本医疗保险制度的进一步完善，报告建议职工基本医疗保险亏损补贴也要从2006年的21.9亿元，增加到2012年的133亿元与2020年的406亿元。此外，从当前开始到2020年，城乡医疗救助的财政投入也应有大幅度增长，建议城乡医疗救助财政补助金在2008年的基础上以年均15%的速度增长。
（三）扩展义务教育的资金需求。
2007年全国接受9年义务教育的人数为1.7亿，根据人口的年龄结构变化，到2020年前每年接受义务教育的人数基本保持不变。2007年的小学每年生均教育经费大约为2200元，普通初中为2800元，二者的加权平均值为2400元，每月为200元。为了缩小城乡差别，增加部分的经费偏向于农村义务教育，每年的生均教育经费是在2007年的基础上按照每年10%增长率计算。到2012年城乡九年义务教育的财政支出大约为6571元，到2020年为1.4万亿元。
根据我们的建议，学前免费一年教育的覆盖率到2012年达到50%，到2020年达到100%，生均教育经费为九年义务教育生均经费的90%。到2012年可以使城乡900万学前儿童受益，财政资金投入大约为313亿元；到2020年受益儿童为1600万，财政资金投入大约为1193亿元。
初中毕业生就业前一年免费职业教育的覆盖率在2012年达到80%，到2020年达到100%。据推算，到2012年，初中毕业生的80%进入高中阶段学习。另有15%面临择业，建议对这部分学生开展免费的1年职业教育，到2012年覆盖率达到85%。2007年的职业学校和技术学校的年生均教育经费大约为5020元，建议到2012年和2020年生均年教育经费分别达到8880元和19000元。此外，建议对进入高中阶段学习的约10%的贫困生进行学费减免等补助。那么，2012年用于初中毕业后一年免费职业教育及高中阶段困难家庭补贴的财政投入资金为622亿元。到2020年，建议对农村高中阶段教育实行免费，加上享受免费1年职业教育以及享受低收入家庭教育补助项目的学生，预计享受教育保障的高中阶段和职业中学学生数达到2270万人，财政投入资金约为4322亿元。
（四）就业保障的资金需求。
就业保障是新社会福利体系的重要内容。大力实施积极劳动政策，千方百计扩大就业，有助于实现就业公平，缩小收入差距，减少福利开支和维持社会稳定。作为积极就业政策重要内容的就业培训，需要加大财政投入，提高灵活就业人员、农民工、农村非农就业人员就业成功率和失业者再就业的能力。2007年用于就业援助、培训及补助的财政资金为371亿元，建议在未来使该项财政支出有较大幅度增加，到2012年用于就业援助、培训、补贴的财政支出达到600亿元，到2020年在2012年的基础上翻一番，增加到1200亿元。
（五）住房保障的资金需求。
如前所述，我们的改革思路是，对于城镇低收入住房困难人口，主要采用廉租房保障，政府安排财政资金，按人头对低收入住房困难家庭的实际人均住房面积不足住房保障线面积（人均13平方米）部分进行补贴，各地政府可以根据本地具体情况，对廉租房住房保障的具体模式进行探索。例如可以采取受益者租市场上的民房，政府每月提供补贴；可以由政府建设部分廉租房，每年解决一部分城镇低收入住房困难户的问题。
根据建设部门对2007年有关数据的统计，住房困难家庭约占低收入人口的1/4，占城镇居民总数的5%。本报告假定，在没有政府住房补贴的情况下，住房困难家庭在低收入家庭中的比例基本保持稳定。我们建议，到2012年，廉租房保障应覆盖城镇低收入住房困难家庭的50%，受益人口达到2200万左右，人均每月补助标准为200元，补助金额达到400亿元左右；到2020年实现廉租房对城镇低收入住房困难家庭的全覆盖，受益人口达到3900多万，人均每月补助标准达到400元，补助金额达到1900亿元左右。对于城镇低收入人群，主要采用经济适用房、限价房、税费减免等援助性保障手段予以解决，预计到2012年需要2000亿元的财政支出，到2020年达到3000亿元，基本上实现应保尽保。
对于长期进城且住房困难的农民工群体的住房保障问题，也主要通过廉租房的方式解决。政府安排财政资金，对长期进城且住房困难的低收入农民工家庭进行补贴。预计到2012年和2020年，跨地区流动的农民工总数达到1.5亿和1.9亿。到2012年，争取受补贴的住房困难农民工比例达到跨地区流动农民工的10%，每位农民工每月补贴100元，补贴金额达到183亿元；到2020年，争取受补贴的住房困难的低收入农民工比例达到跨地区流动农民工的30%，每位农民工每月补贴标准提高到300元，补贴长期进城且住房困难的农民工家庭，约需财政支出2043亿元。
对于农村低收入住房困难农户，政府将给予一次性的建房补贴。当前农村建房困难的农户约有750万户，涉及3000万人。如果从2009年开始，每年为65万农民提供建房补贴，到2012年累计享受建房补贴的农村低收入家庭将达到260万户，住房补贴标准按每户一次性7200元计算，2012年当年需财政支出47亿元；到2020年，使农村低收入住房困难人口全部能够享受到建房补贴，补贴标准提高到每户15000元，约需财政支出97亿元。
（六）基本生活保障制度建设的资金需求。
在不考虑供给因素的前提下，影响基本生活保障制度资金需求的主要因素有两个：一是基本生活保障制度的覆盖面，二是保障标准。2007年城乡低保人数为5838万人，加上531万五保救济人数为6369万人，约等于全国总人口的4.82%。按国际一般5%的贫困率，到2012年按13.6亿总人口（2002-2007年平均每年增加735万人）计算，基本生活保障对象大约为6800万人，2020年按14亿总人口，基本生活保障对象大约为7000万人，大约比2007年分别增加500万和800万人。从保障标准看，2007年基本生活保障资金总额大约498.5亿元，其中城镇低保、农村低保和五保户人口年人均分别补差1224元、444元和1176元。到2012年和2020年，如果以2007年不变价，城镇低保和五保户补贴按照每年金额提高8%的标准计算，到2012年补差标准提高到200元，到2020年提高到370元。农村低保标准按照年均13%的增长率计算，到2012年达到100元，到2020年增长到266元。预计到2012年和2020年，每年养老保障约需财政资金分别提高到1206亿元和2734亿元。
（七）特定人群社会福利制度发展的资金需求。
特定人群社会福利所需资金，主要来源于财政拨款。社会慈善捐助、社会福利彩票收益、福利企业收入也可以发挥相当大的作用。就目前民政部管辖的十分狭义的社会福利事业来看，2007年的财政拨款支出额不到30亿元，以全国13亿人口计算，人均不足3元钱。加上各种类型的就业援助及福利性开支，也只有400亿元。相对于8000万残疾人、1亿多老年人、2.4亿儿童和占人口半数的妇女来说，人均福利经费很少，供需矛盾突出。在这类供给因素决定的福利项目中，国家只要有能力，就应当尽量增加这方面的投入。这是建立发展型福利体系的重要内容。伴随国家经济实力和财力的不断增长，应当加大对福利事业的投入，尤其是加大儿童营养、残疾矫正与康复、妇女儿童老人权益维护等方面的支出，力争到2012年和2020年特殊人群福利建设投入分别达到1165亿元和2800亿元。
综上所述，预计到2012年，要实现基本建立全民共享型的新型社会福利体系的目标，达到“制度全覆盖”，需要财政投入约26000亿元。到2020年，要基本实现“人群全覆盖”，需要财政投入约57400亿元（见表1）。
三、公共财政支持社会福利体系
建设的能力测算
上面从需求的角度看国家财政需要投入的规模问题，这里探讨政府财政对社会福利负担能力的问题，也就是说，在什么条件下，政府的财政能够支撑一个上面所述的全民共享的社会福利体系。
（一）公共财政支持社会福利体系建设的能力。
依据中国政府提出的“实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番”的奋斗目标，考虑到2007年财政收入（51304.03亿元）占GDP总值（246619亿元）的比重为20.8%以及2005年财政社会福利支出占财政收入的比重为27.08%情况，假定GDP总值年均增长率为8%，我们可以大致测算出国家财政对本报告所建议的发展型社会福利体系的负担能力。
我们的测算显示，如果按当前的财政收入占GDP的比重(21%)及福利支出占财政收入的比重(27.08%)的水平，即使是GDP按每年8%的速度增长，财政能力都不能支撑上节所建议的福利体系。在2012年，当年的缺口达到5300多亿元。到2020年，当年的财政缺口将超过1.9万亿元。这就是说，要想不增加财政收入占GDP的比重，不增加福利支出占财政支出的比重，仅靠经济自然的增长，是不足以支撑全覆盖的福利体系的。
那么，财政要作多大的调整时，才能支撑本报告所建议的福利体系呢？我们假设未来12年中国经济年均增长率达到8%，考虑到全球性金融危机后，我国的财政收入也面临着调整，预计在调整期内（2008-2011年），财政收入占GDP的比重稳定在21%，从2012年开始到2016年，预计每年增加1个百分点至26%，然后保持稳定。另外，从当前开始到2012年，福利支出占财政支出的比重能够每年增长1.2个百分点，到2012年增加到33%，此后逐渐增加到35%并保持稳定的话，则不论是在2012年还是在2020年，财政资金就可以支持我们所建议的福利体系（见表2）。
从趋势来看，随着经济情况的好转，财政收入略高于经济增长的趋势能继续保持下去的。当财政改革的深入以及税收的进一步规范化，很多没有列入财政收入的政府收入都要逐渐进入财政税收，即使考虑到当前全球性金融经济危机后的经济调整，财政收入占GDP的比重几年后达到26%、福利支出占财政收入的35%并不是不可能的。不论是从国际比较还是从我国的实际情况来看，随着社会福利项目的增加和扩展、覆盖人群的增加，这样的比例也还处于较低水平，也是财政能力完全可以承受的。如下面所讨论的，如果在资金筹集上还能广开渠道，财政上的压力会更小一些。
这一计算在一定程度上还揭示了，在一个较长的历史时期，至少要到2020年，中国经济每年保持8%以上增长速度的必要性。从我们的计算来看，即使财政性福利支出占GDP的比重调整到本报告所预期的水平，如果没有8%以上的增长率，国家的财力也难以支撑即使是水平并不很高的社会福利体系。只有保持一定的增长速度，才能满足社会发展的基本需要。过去当人们谈到保8%经济增长的必要性时，一般是从就业的角度来看。实际上，仅从就业来看，是不容易解释清楚这一问题的。因为同样的增长速度，可以有高就业的增长，也可以有较低一些就业容纳量的增长。而从社会必要的福利需要的角度来看，“保八”的必要性就很清楚。事实上，我们曾在同样的条件下对GDP年均增长7%的情形进行了测算。在这种情况下，不论是在中期还是长期，财政体系都不足以支撑所建议的福利体系。
在未来的4-12年内，要基本建成一个全覆盖的发展型福利体系，无疑是在中国历史上，也许是在人类历史上史无前例的壮举，是中国社会与经济上的又一次重大变革，也为改变我国高储蓄、高投资、高出口、低消费、低内需的经济结构打下了牢固的基础。然而我们也应该看到，天下没有免费的午餐，要在短时期内解决这些重大的问题，需要国家财政与社会的大量投入。
社会福利体系的建立是一个长期和系统的过程，涉及经济和社会的方方面面，因此需要有全面的整体规划和对社会福利的总需求、财力的总供给以及它们在未来的变化趋势进行系统的分析和估算。当前各个部门都在分别地推动各自领域的福利项目，都在强调本领域本部门的问题的重要性与紧迫性。本研究的一个重大意义是，把所有的相关项目进行了整合和加总，看国家财政在什么条件下可以支撑一个全覆盖的福利体系，以及财政仅能支持到什么样的福利水平。这样就使我们在作局部决策时有一个全局观念，就会使我们在政策制订时有一个轻重缓急，能有取舍。
这一计算还从另一个角度给我们敲了警钟，即对社会福利不能有过高的期望。我们的财力只能维持一个很基本的、低水平的福利全覆盖。在很长的时期内，除了义务教育，免费性的福利项目的重点还是应该在低收入人群身上。对于城市与农村中等收入及中等收入以上人群，更多地还要以缴费型的社会保险项目为主。因此，缴费型的各大类别的福利安排还应该是支撑我们福利体系的核心。
值得指出的是，在上述的计算中，都没有把为扩大福利所需的操作成本算进去。我们假设，操作成本部分由国家财政在政府运营部分支出。如果把操作成本打进去，即使是按福利支出总数的10%计算，上述的国家财政能力测算都不足以支撑本报告所建议的社会福利体系。需要在财政收入占GDP的比重上，或是社会福利支出占财政收入的比重上再加大一些。
（二）发展型社会福利体系的资金筹集与管理。
1.社会福利体系筹资渠道的扩大。
社会福利体系是由多个项目组成的，不同项目有特定功能，资金筹集的方式也不同。大体上可以分为两大类：一类是缴费型的社会保险项目，如养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。保险项目的筹资主渠道是参保单位和个人缴费，财政资金在保险项目中的出资责任主要是：(1)为政府雇员参保缴费。(2)为社会弱势群体参保进行缴费补贴。(3)当基金收不抵支出现缺口时承担兜底的责任。另一类是免费性的社会福利项目，如：城乡低保、义务教育、医疗救助等。这些项目采取普惠性（如义务教育）或补救性（如低保、医疗救助等）方式对受益者进行无偿服务，而无须受益者尽义务。各国对福利模式的选择不同，资金筹集的组织方式也不同。中国与大多数国家一样，采取以社会保险为主体、其他免费性福利项目为辅助的福利模式，因此资金来源的主渠道是用人单位和个人的缴费。目前中国城镇企业职工的社会保险已普遍推行，企业和个人缴费的平均费率为30%+11%，具体各险筹资比例见表3。
2007年五项保险基金总收入10812亿元，总支出8415亿元，累计结存11234亿元。上述五项社会保险基金收入中，养老保险项目中财政资金投入最早也最多，但所占比例仅有18.5%。近5年养老保险基金收入构成见表4。
要加快建立一个全覆盖的福利体系，还须不断拓宽筹资渠道。除加大调整财政支出结构的力度，增加财政对社会福利投入外，还可以考虑通过以下渠道筹集资金：(1)开征新税种。如开征高消费税，对购买别墅、高档汽车、游艇以及高尔夫等高消费行为加收高消费税，为二次分配提供财力支持。可开征遗产税，并将目前的利息税所得的一部分转用于充实社会福利资金来源。开征资源税，既可降低石油、煤炭、电力等资源性行业凭借垄断地位取得的高收入，有助于社会公平，同时又可为社会福利筹集资金。(2)划拨部分国家资产充实社会福利资金来源。通过回购、配售等方式转持国有股，部分用于社会福利。同时，仅2007年国有企业就实现利润1.62万亿元。可以建立国有资本经营预算，将其利润的1/4到1/3用于社会福利，还可考虑将国有土地出让收益的一部分用于社会福利。(3)增加发行社会福利彩票筹资。2007年，国家从1000多亿元的社会福利和体育彩票销售收入中取得的公益金分别达217亿元和127亿元。1994年以来上述两种彩票销售收入快速增长，目前仍有发行社会保障彩票的筹资空间。
2.建立社会保障基金预算。
可以考虑建立社会保障预算，把社会保障资金收支从一般性的经常收支中分离出来，独立于政府公共预算和国有资本金预算之外。社会保险基金主要由单位缴费和个人缴费组成，其统筹基金为社会保险受益人共同所有，个人账户基金为个人所有，不属于财政性资金，社会保险基金征缴、支付和运营有着自身特性，与财政性资金管理要求不同。建立社会保障预算，将预算外的各项社会保障基金纳入政府预算统一管理，推动公共财政下的复式预算制度建设，实现对公共财政的社会保障性支出管理规范化，提高资金使用效率，为社会保障提供财政支持，有利于社会保障长期支付平衡。我们建议的社会保障基金预算制度基本框架如下：
(1)预算程序。社会保障基金预算草案由统筹地区劳动保障部门会同财政部门编制，报经本级人民政府审定后，报本级人民代表大会审查和批准。基金预算经人大批准后，由政府批复社会保险及相关部门执行。全国社会保障基金预算草案由国务院有关部门编制，报经国务院审定后，报全国人民代表大会审查和批准。
(2)基金账户。设立单独的社会保障基金特设账户存储基金，并由中国人民银行管理。随着单独社会保障基金预算的建立，不能再简单地套用财政预算外资金账户管理方式，而应当比照财政国库账户管理模式，设立单独的社会保障基金特设账户，从而真正实现社会保障基金与财政性资金一定程度的分离，杜绝财政与社会保险基金相互挤占和挪用，维护基金的独立性，确保基金的安全和完整。社会保障基金特设账户是与建立单独社会保障基金预算相适应，符合账户管理改革发展方向的一种新型账户管理模式，其最显著的特征就是单独设立（而不是混同于国库或财政专户），设在中央银行（而不是在商业银行），由中央银行负责管理（而不是由社会保险部门或财政部门）。它既不同于当前由财政部门和社会保险经办机构在国有商业银行设立的财政专户、收入户和支出户，也不同于1998年以前由社会保险经办机构在商业银行设立的账户。同时，社会保障基金特设账户由中国人民银行负责管理，也有利于中央银行从总体上防范和控制金融风险。
(3)基金收入。社会保障基金主体以单位和个人缴纳的社会保险费收入为主体。将各项社会保险费与社会保险基金投资收益，以及财政预算中社会保障补助和社会救助、社会福利与社会优抚专项基金等收入全部纳入社会保障基金预算，从而全面、完整地反映整个社会保障基金的全貌。同时，在财政预算中列示“对社会保障基金补助”，可以明晰地反映出财政预算对社会保险的贡献程度。
(4)预算分类。结合中国社会保险制度建立和发展情况，社会保障预算同政府公共预算、国有资本金预算一样，应由社会保障预算收入和社会保障预算支出两部分组成，按照不同项目、险种分别设立和编制。社会保障预算收入由三部分组成：一是原经常预算安排的，用于社会保障支出的一般性基金收入。包括经常预算的直接拨款、经常预算的结余划拨、经常预算的定额补助以及特定性项目划拨等几个部分。二是增设社会保险基金预算收入，包括基本养老、医疗、失业、工伤、生育五大保险基金收入，这样，既能够反映出社会保障基金预算总貌，又可以反映分险种基金预算情况。此外，还有残疾人就业保障金收入、社会福利保障基金收入、住房公积金收入、企业或个人缴纳的滞纳金、财政补贴收入和社会保险基金投资收益等等。三是其他收入，主要包括国有资产增值划拨收入和捐赠收入。其他类收入中的国有资产增值划拨收入代表了国有资产对社会保障事业的支持，捐赠收入则包括国外政府、机构和企业、个人的捐赠基金，这两部分收入也是社会保障预算收入的组成部分。
社会保障预算支出由社会保险支出、社会救济支出、社会福利支出、社会优抚支出和特定服务支出等项目组成。按照收入与支出对等的原则，从资金来源和使用方向上，社会保障预算支出可以分为三大类：一是由经常预算安排的社会保障预算经费支出，主要内容有公共卫生支出、优抚救济支出、行政事业单位离退休经费、城镇就业补助支出、扶贫支出等。二是由社会保险基金形成的基金预算支出，是政府为保证每个社会成员在老、病、残、失业等特殊情况下的基本生活，从所筹集的各项基金中支付的生活补助、离退休金、医疗补助等具有保险性质的各类支出。三是由国有资产经营增值和捐赠收入所支持的其他类支出，主要作为一种增量补充用于提高社会救济、社会保险和社会福利的支付水平。
(5)预算级次。以社会保险的统筹级次为主体确定不同于政府财政预算级次。对于实行全国统筹的基金只需编制中央级基金预算，省（市）级统筹的基金只需编制省（市）级基金预算。按照统筹级次设立和编制预算，一方面可以强化统筹地区政府的责任，打破地域分割；另一方面也能够减少对基金的行政干预，有利于维护基金的独立和安全。
(6)部门职责。建立单独的社会保障基金预算制度后，社会保障部门会同财政部门编制预算，并由社会保障等部门依法负责对社会保障基金的管理工作，审计、财政、监察等部门依法对社会保障基金进行监督，清晰地划分出部门的职责。
四、结语
福利体系的建立和完善是一个长期而复杂的过程，涉及经济与社会的方方面面，因此需要进行全面的总体规划，以及对社会福利的总需求、财力的总供给和它们在未来的变化趋势进行系统的分析和估算。当前各个部门都在分别地推动各自领域的福利项目，都在强调本领域本部门的问题的重要性与紧迫性。《中国发展报告2008/09》的一个重大意义是，报告首次把所有的相关项目进行了整合和加总，看国家财政在什么条件下可以支撑一个全覆盖的福利体系，以及财政仅能支持到什么样的福利水平。这样就使我们在作局部决策时有一个全局观念，就会使我们在政策制订时有一个轻重缓急，能有取舍。
然而，天下没有免费的午餐，要在如此短的时期内解决这么多的重大问题，需要国家财政与社会的巨额投入。按我们设计的新福利体系各项内容，以2007年不变价匡算，每年财政对福利的投入都要大幅增加，例如，2012年当年就需财政资金约26000亿元，而2020年当年更需财政资金57400亿元左右。测算结果显示，如果GDP年均增长率保持在8%，财政收入占GDP的比重在2007-2011年的金融危机调整期内保持在21%左右，此后逐年增长到26%左右并保持稳定；同时，福利支出占财政收入的比重在2009-2012年能够从当年的27%以年均1.2个百分点的速度增长到33%，随后增长到35%并保持稳定，政府今后各年的财政支出就能够支持本报告所建议的福利体系。
我们的测算显示，如果保持当前的财政收入占GDP21%的比重以及福利支出占财政支出27%的比重不变，国家财力不足以支撑本《报告》所建议的福利体系。因此，在未来12年里，政府福利支出占GDP的比重，要从当前的6%左右提高到9%以上。最近，为应对国际金融风暴的影响，国家出台了一系列的扩大内需的政策。4万亿元人民币的经济刺激计划也以加大对民生领域的投入为主。这就大大地提高了很多福利措施提前推出的可能性。应该借此东风，一举解决多年来没有解决的问题。
我们的测算在一定程度上还揭示了中国经济需要保持每年8%增长的必要性。如果经济年均增长率达不到8%，要基本建成本报告所建议的全民共享的发展型福利体系，必须对财政支出占GDP的比重以及财政性福利支出占财政收入的比重作较大的调整，这需要国家财政收支结构的调整和财政体制的进一步改革。本报告的测算结果还从另一个角度敲了警钟，即对社会福利不能有过高的期望。国家的财力只能维持一个基本的、低水平的福利全覆盖。在很长的时期内，除了义务教育之外，免费性的福利项目的重点还是应该在低收入人群和特定人群身上。对于城市与农村中等收入及中等收入以上的人群，更多地还要以缴费型的社会保险项目为主。因此，缴费型的各类福利安排还应该是支撑我们福利体系的核心。
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