大学政策实施中的委托代理问题分析，本文主要内容关键词为：委托代理论文,政策论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新制度经济学中的委托代理理论是分析既定条件下委托人和代理人激励相容和激励不相容问题的经典理论。委托代理问题对于政策实施的含义在于：政策实施实际上就是解决激励约束问题。一个好的政策能够使委托代理人的效用最大化。政策的正确实施，取决于激励约束机制等的优化。本文试图运用新制度经济学来分析西方国家是如何处理大学政策实施中出现的委托代理问题，以期为我国处理这类问题提供借鉴。
一、综述：大学政策实施中为什么会出现委托代理关系和产生委托代理问题
博弈论的创立，以冯·洛伊曼和摩根斯坦恩的名著《博弈论和经济行为》在1944年出版为标志。博弈论又称对策论，是研究决策主体之间行为发生直接相互作用时候的冲突和合作的学科。有些学者认为，博弈论是生活中的策略大师，适合于一切人类决策行为相互影响的领域。[1]博弈论研究的前提是不同利益集团之间的信息不对称。由于不同利益集团掌握信息的多少是不一样的，所以掌握信息多的利益集团往往在决策中掌握更多的主动权，掌握信息少的利益集团则在博弈中处于被动地位。普拉特和泽克豪瑟认为[2]，只要信息出现非对称性，一个人必须依赖另一个人的行动，就会构成委托代理关系。新制度经济学将非对称信息中拥有私人信息的一方称为代理人，不了解私人信息的一方称为委托人。因而，委托代理关系是现代社会生活中的一种普遍现象。
纵观大学发展史，大学政策实施中存在着大学外部委托代理关系（如国家和大学、社会和大学之间等）和大学内部委托代理关系（如大学管理人员和大学非管理人员，学者团体和学生团体之间等），其中，国家和大学关系是最基本的关系。在大学政策执行过程中，国家强制性和权威性功能对大学政策实施起着主导和监督功能。可以说，没有国家的参与，大学政策实施不会顺利进行。同时，国家要实现人才培养、科技发展、社会进步的目标，也必须参与大学政策实施。“各国政府，在越来越把高等教育的发展、革新和多样化的责任转移到各高等院校的同时，保留制定广泛的政策，特别是预算政策的特权的趋势。”[3]但是，大学有其自身利益的追求，大学政策实施并不是国家单方面怎么样就怎么样的结果，而是代表大学利益的集团和国家为实现各自的利益共同博弈的结果，因而是两者共同同意的产物。大学政策实际上是大学委托国家主持制定和监督的契约。大学更似一个委托人的角色，国家更似一个代理人的角色。大学政策实施的委托人和代理人从各自利益角度进行博弈会出现两种情况：第一种情况是非零和博弈，即委托人和代理人的利益是一致的，大学政策的实施能产生双赢结果——激励相容(incentive compatibility)。另一种情况是零和博弈，即委托人和代理人的利益是不一致的，政策的实施出现激励不相容的事实——如果一方获利，另一方必受损。
为什么会出现这种情况呢？詹林和麦克林认为[2]，由于大学政策实施的委托代理双方都是追求利益最大化的理性“经济人”，两者追求的利益目标可能不一致。按照信息不对称分析，政府拥有大学政策实施的私人信息，并可以在政策的实施过程中按照自己的意愿采取行动。而且，由于国家拥有合法的暴力手段，从而使政府和大学的信息不对称状态更加严重。国家有时出于自身目的考虑，很可能背离大学自治、学术自由等大学制度，而使大学成为政府的经济和政治工具，沦为政府的附庸，形成了一种以单一的行政约束为主导的运行机制，从而出现激励不相容的事实，即委托代理问题(principal-agent problem)。K·阿罗(1985)认为[2]，委托代理问题可区分为道德风险(moral hazard)和逆向选择(adverse selection)两种基本类型。道德风险一般指代理人借事后信息的非对称性、不确定性以及契约的不完全性而采取的不利于委托人的行为，如损害大学利益。逆向选择一般是指代理人利用事前信息的非对称性等所进行的不利于委托人的决策选择，如违背大学精神。
博弈论要研究的是如何减少信息不对称的状态，使政策实施同时具有对委托代理人激励相容的功能，也就是要尽量减少由于信息不对称而造成的委托代理人之间的逆向选择和道德风险，从而出现激励相容的状况。这是本文为什么借用博弈论这个分析视角的原因。
二、经验：发达国家如何处理委托代理问题
美国学者艾利森认为：“在达到政策目标的过程中，政策方案确定的功能只占10%，而其余的90%则取决于有效的实施。”[4]西方大学政策实施研究历来重视政策实施的代理人和委托人的行为分析。他们认为，大学政策实施至关重要的问题在于，如何设计一种实施规则使得代理人和委托人的行为能够协调一致，并且一方在追求自身利益最大化的同时也能增进另一方的利益，即实现约束激励的统一，这是保证成功实施某项大学政策的基本前提。这项实施规则包括三个层次。第一层次是大学设计的合约能使国家实现大学预期效用最大化，如大学精神的彰显。第二层次是国家在设定的合约条件下实现自己的效用最大化，如大学为国家培养所需要的人才。第三层次是国家是否愿意将多方博弈制定的合约赋予法律地位。这几个层次的内容归结到一起，就是激励约束问题。以美国为例，美国政府一般不亲自参与大学政策制定的全部过程，而是委托代表不同利益集团的社会名流、专家学者等组成的中介机构负责了解大学情况和大学存在的问题，然后将这些人反复斟酌的政策见解通过法律授权，使其在合理的基础上有合法的制定程序。这样就避免了政府的政治偏好和有限理性造成的大学政策实施的误导。为了尽可能减少委托人和代理人信息不对称出现的道德风险和逆向选择，一般来说，美国大学政策实施要遵循“政策理解——制定计划——组织落实——政策宣传——具体执行——监督检查——政策调整——政策总结——巩固提高”这样一个基本步骤。同时在大学政策实施中，一方面要慎重严肃，科学求实；另一方面要结合实际，灵活创新。[4]因此，大学政策的实施具有目标明确、策略得当、实现效度高、民众基础好的特点。而且国家并不强制大学执行某项政策，只是通过可观的拨款作为激励诱因保证大学政策顺利实施。如1958年以后，美国联邦立法机构通过的方案（如《1965年高等教育法》(Higher Education Act of 1965)）都与专项拨款有关，以保障这些法案得到落实。
我们知道，大学的权力最终来自知识，而大学政策的执行决定于处理知识的方式。克拉克区别了国家权力、市场和学术寡头三者利益集团在大学政策执行中的影响，提出了著名的协调三角形理论（见图1）。[3]这个模型明显表明：在发达国家的大学政策的执行中，委托代理问题在不同利益集团的博弈中逐渐淡化。“尽管大学不断地在适应社会变革中做出某种改变，特别是由于‘经济力’的压制或驱动，政府对现代大学的控制或干预呈强化趋势，大学自治和学术自由的大学理念有时会受到某种威胁，但大学自治的基本信念并没有动摇，它仍然是政府干预或控制大学不可逾越的边界。政府即便要控制大学，也只能是将‘行政力’通过市场机制实现对大学的‘柔性控制’。”[5]分析西方大学政策实施过程，大学政策的实施是以大学精神为指导，以学术组织来建设和管理，政府和大学在信息上的博弈总体上呈现激励相容的状态，由此形成了一流大学成长和发展的内外部环境，大学的不懈追求学术和真理、不断创造先进思想文明和科学成果、善于批判社会和引导社会前进的精神气质促进了发达国家在经济、政治和文化上的繁荣。
图1 若干国家在协调三角形内的位置
三、启示：我国应该如何处理委托代理问题
西方大学政策实施机制深深扎根于知识发展、培养人才的统一性中，因此才具有了全球大学发展所要求的实施机制框架的普遍性，蕴涵着促进大学发展共有的文明。我国的大学政策实施机制是从西方移植而来的，但徒具其“形”而丧失其“神”：从实施的主体看，发达国家在大学政策实施中贯彻的是国家监督的模式，国家对大学所施加的影响是微弱的，国家只是提出大学运作的基本方向。但是，有关诸如课程的开发、学位的授予、教师的引进等基本政策都留给大学执行，即采取大学为主，国家为辅的实施机制。虽然我国1999年开始实施的高等教育法第30条明文规定：“高等学校兹批准设立之日起取得法人资格”，但由于历史和文化的原因，我国大学系统仍然缺乏相对独立性，国家仍把大学政策的实施当作一项同质的事业，国家和大学的关系属于行政隶属关系；从实施的目的看，发达国家更强调大学政策的技术性，在合理又合法的政策实施基础上通过有效的资金激励，使各大学之间处于良性的竞争中，促使大学资源配置的最优化。而我国强调的是大学政策的政治性，实施这些政策的目的是更好监督大学，大学办学主体模糊；从实施的客体看，在西方国家，“以大学为本”、“以学术为本”和“以人为本”已成为他们占主导地位的价值取向，表现为大学的价值高于政治的价值，人的价值高于社会的价值。我国基本上是为国家发展的大学政策价值观占主导地位，政治的价值高于大学的价值，社会的价值高于人的价值。[4]
总之，以行政约束为主导的大学运行机制只会使我国大学和国家处于零和博弈状态中，委托代理问题的出现是必然的，大学办学自主权之所以一再落入“一放就乱，一收就死”的怪圈中也就不足为怪了。“它时而卷入‘教育政治化’漩涡，时而卷入功利性的经济追求中；时而以政治追求为价值取向，时而以经济利益为价值取向，缺乏对独立的学术运行逻辑和学术价值追求。”[5]因此，要实现建设世界一流大学的目标，大学政策实施中的委托代理问题是我们必须要解决的。
1.国家远距离驾驭功能的准确定位是处理委托代理问题的前提
“没有一个国家的政府打算放弃他驾驭高等教育系统的责任，但是这个趋势是朝向远距离驾驭——为高等教育的发展提出宽阔的参数，而把大部分细节和创始工作留给各院校。”[3]怎样实现这个目标呢？首先，国家对大学精神的认同是关键因素。大学政策实施过程中之所以会出现委托代理关系，国家和大学的目标函数不一致是其中的一个决定性因素，国家为追寻自己的政治利益却忽视大学的学术利益就会造成委托代理关系。大学制度的核心问题是大学自治和学术自由，大学自治制度和学术自由制度是大学制度的两大基石。在大学的历史进程中，大学自治和学术自由始终是支撑着大学制度、维系着大学发展根本之所在。从这个方面看，所谓大学政策实施，就是在大学之所以为大学的精神指导下，各利益集团通过博弈如何使这些精神得以彰显的过程。其次，用市场方式取代行政方式调节有限的大学资源，强化大学的竞争意识。世界一流大学是在长期的竞争中脱颖而出的，而不是自封和他封的。美国一年一度的大学排行榜及其在大学发展中所起的作用充分说明了这一点。我国目前还没有建立大学之间的公平竞争机制，大学的发展还缺乏活力、动力和压力。教育行政部门还掌握着高等教育的发展资源以及资料分配权，由此产生了大学竞争委托代理关系的异化现象。第三，作为存在一系列委托代理关系的科层组织，大学政策实施效率的高低，关键在于能否设计一套有效的监督激励机制以诱导每个代理人的行为，最大限度避免代理人的机会主义的倾向，从而将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内，达到激励相容。监督激励机制可分为正面的奖励和负面的惩罚，两者相辅相成，相得益彰。因此，有必要建立主要负责人负责制，明确相关的责、权、利，做到有政策必依，执政策必严，违政策必纠，对造成重大决策失误的主要负责人应诉诸行政制裁，引咎辞职应成为一种制度。不过，大学有大学发展的逻辑，强制的行政控制有时会适得其反，一些激励诱因诸如拨款、课题经费发放等应作为必不可少的补充，美国在这方面给我们提供了有益的借鉴。
2.减少信息不对称是处理委托代理问题的关键
如前所述，委托代理双方的信息非对称性必然会造成大学政策执行中的委托代理问题，因此，只有使双方的信息尽可能披露、交流、公开，委托代理问题发生的机率才会减少。所以，重复博弈在大学政策实施中的地位显得特别引人注目。大学政策如果不是各个利益集团博弈的结果，那么必然就是某一个集团为维护其独占利益而制定的管制性措施。只有通过重复博弈，才能消除信息不对称状态，解构政策实施过程中的“路径依赖”的消极影响，才有较大的概率打破某一利益集团利用信息不对称而谋取私利的可能，才能减少大学实施过程中出现的逆向选择和道德风险等不确定性因素。建立独立的稳定的公正的非官方的站在大学和政府之间的中立机构也是一个不错的选择。如在安大略大学里，安大略大学委员会（代表大学利益，并促进和政府的合作的中介机构）和大学事务委员会（为政府提供有关大学意见的中介机构）在“防止发生重大和突然的已变革方面发挥重要的作用”[3]。当然，改变我国单一的纵向的行政监督，吸引社会各界参与政策执行监督和信息反馈，促进社会舆论监督，建立社会横向监督和多方位监督机制能保证政策实施的公开透明度和信息的披霹及时性，可以避免不必要的委托代理问题。